Надзор за исполнением законодательства обадминистративной ответственности

Прокурору следует иметь в виду о необходимости прово­дить проверки законности решений и постановлений законода­тельных органов субъектов Федерации и органов местного са-

Закон об общих нрнципах организации законодательных и исполни­тельных ор!анов субъектов Российской Федерации // СЗ РФ. 1994. №42. Ст. 5005: 2000. №31,. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2002. № 19. Ст 1792; № 30. Ст. 3024; № 50. Ст. 4930; 2003. №27 (ч.1 П. Ст. 2709. Закон об общих принципах организации местного самоуправления // С1 1'Ф. 1995. № 35. Ст. 3506; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. О. 3330; 2003. №2К. Ст. 2892. С 1 января 2006 года вступает и силу новый закон с тем же наименованием // СЗ. РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

моуправления об установлении административной ответствен­ности. (См. надзор прокурора за законностью издания правовых актов).

Надзор за исполнением законов об административной от­ветственности представляет определенную сложность в связи с большим кругом органов (должностных лиц), имеющих право применять административные взыскания. Прокурору перед про­ведением проверки следует ознакомиться с соответствующим законодательством, регулирующим права и обязанности орга­нов, имеющих право налагать административные взыскания.

В соответствии с разделом 3 Кодекса РФ об администра­тивных правонарушениях дела об административных правона­рушениях рассматриваются: 1.судьями; 2. комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; 3.органами внутренних дел (милиции); 4.органами и учреждениями уголовно - исполни­тельной системы; 5.налоговыми органами; 6. органами налого­вой полиции; 7.органами, ответственными за исполнение феде­рального бюджета; В.таможснными органами; а также государ­ственными инспекциями, органами, осуществляющими отрасле­вой надзор и контроль, другими органами, уполномоченными на то законодательными актами РФ в соответствии с КоАП РФ. Ныне их 61.

Общая шкала административной ответственности преду­сматривает следующие меры административного воздействия: I.предупреждение, 2.административный штраф, З.возмсзднос изъятие орудия или предмета административного правонаруше­ния, 4.конфискация орудия или предмета административного правонарушения, Злишснис специального права, 6. административны и арест, 7. административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, 8.дисквалификация.

Административные взыскания могут применяться органами и должностными лицами е учетом предоставленных им полно­мочий и только по вопросам, отнесенным к их компетенции. Поэтому прокурор должен знать компетенцию проверяемого органа и должностных лиц по применению мер административ­ной ответственности, в частности, знать о пределах штрафных санкций, в назначении которых правомочны соответствующие органы или должностные лица.

Проверки соблюдения законодательства об административ­ной ответственности проводятся прокуратурой не только по

 

 

сигналам о правонарушениях, но и в порядке реализации плано­вых мероприятий.

Перед проверкой прокурору следует иметь информацию о состоянии законности (наличии правонарушающих актов) в проверяемом органе. Например, при назначении проверок сле­дует учитывать данные, имеющиеся в ГИБДД (ГАН), органах внутренних дел. других органах, имеющих право привлечения к административной ответственности, сообщения СМИ, жалобы и заявления граждан.

В соответствии со ст. 24.6 прокурор осуществляет надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов при производстве по делам об административных правонарушениях, за исключением дел, находящихся в производстве судов. В соответствии со ст. 25.11 прокурор вправе возбуждать производство по делу об административном правонарушении; участвовать в рассмотре­нии дела об административном правонарушении; заявлять хода­тайства; давать заключения по вопросам, возникающим во вре­мя рассмотрения дела; приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от уча­стия в деле, а также совершать иные, предусмотренные феде­ральным законом действия.

Основные процессуальные положения, которыми должны руководствоваться органы и должностные лица при наложении административных взысканий, урегулированы разделом 4 КоАП РФ.

Проводя проверку материала об административном право­нарушении, прокурор должен знать, что протокол об админист­ративном правонарушении должно составлять уполномоченное должностное лицо, перечень которых установлен ст. 28.3 КоАП. К нему прилагается письменное объяснение нарушителя, пока­зания свидетелей или потерпевшего (в некоторых случаях могут быть указаны адреса потерпевшего и свидетелей правонаруше­ния), могут быть заключения экспертов, вещественные доказа­тельства, документы о взятии проб и образцов, документы, в которых излагаются сведения, имеющие доказательственное значение и удостоверенные или изложенные организациями, должностными лицами и гражданами. В протоколе могут быть отражены показания специальных технических средств. Рас-смофенис дела об административном правонарушении завер­шается вынесением постановления органа, наложившего взы-

скание. В нем должны быть указаны время, место, сущность, доказанность проступка и правовая оценка (квалификация) со­вершенного нарушения; учет имущественного положения на­рушителя закона, вид административного взыскания; если на­значен административный штраф, то его размер, срок и порядок уплаты. Далее, должны быть данные об объявлении постановле­ния и вручении его копии нарушителю, а также о разъяснении порядка и сроков обжалования. Проверками, проведенными прокуратурами некоторых районов Алтайского края, было уста­новлено, что при вынесении постановлений о привлечении гра­ждан к административной ответственности в документах не ука­зываются обстоятельства, установленные при рассмотрении дел, не разъясняется порядок и сроки обжалования постановлений, в результате чего многие постановления обжалуются гражданами и отменяются судом, как незаконные и необоснованные. На этом основании прокуратурами районов по результатам прове­денных обобщений были внесены представления в органы, рас­сматривавшие протоколы об административных правонаруше­ниях.

Проверяя законность постановления о наложении админи­стративного взыскания, прокурор должен установить, правомо­чен ли орган (должностное лицо) применить данное взыскание: совершило ли лицо, привлеченное к административной ответст­венности, административный проступок; предусмотрено ли за­конодательством примененное к нарушителю административное взыскание; учтены ли при определении размера штрафа тяжесть проступка, личность виновного и его имущественное положе­ние; не истекли ли сроки давности для применения взыскания и приведения постановления в исполнение; не ущемлено ли право лица, привлеченного к ответственности, на обжалование поста­новления; соблюден ли порядок исполнения постановления о применении взыскания; если дело было прекращено, обосно­ванность его прекращения.

Если в ходе проверки прокурор обнаружит, что орган, вы­несший постановление, принял незаконные меры о применении воздействия за административное правонарушение, он в соот­ветствии со ст. 30.10 приносит протест на не вступившее в за­конную силу постановление по делу об административном пра­вонарушении в том порядке и сроки, которые предусмотрены для обжалования. Срок обжалования 10 суток со дня вручения или получения копии постановления. В случае пропуска срока

 

по уважительной причине он может ходатайствовать о восста­новлении срока. Протест подаётся или в вышестоящий орган, или вышестоящему должностному лицу, или по усмотрению прокурора в районный суд. Если постановление было вынесено коллегиальным органом, то - в районный суд по меету рассмот­рения дела. На постановление судьи протест подается в выше­стоящий суд. Постановление по делу о юридическом лице, за­нимающемся предпринимательской деятельностью, или лице, занимающемся предпринимательством без образования юриди­ческого липа, на основании ст. 38,10 опротестовывается в ар­битражный суд.

В соответствии со ст. 28.4 прокурор, обнаружив факт адми­нистративного правонарушения, может вынести постановление о возбуждении производства об административном правонару­шении. Законодатель установил, по каким конкретно правона­рушениям прокурору следует реагировать таким образом. Пере­чень правонарушений, приведенных в ч. 1 ст. 28 свидетельству­ет, что это те правонарушения, в отношении которых вмеша­тельство прокурора необходимо для пресечения незаконных действий должностных лиц или организаций. В их числе могут быть названы: нарушение должностными лицами, избиратель­ными комиссиями избирательных прав граждан; порядка прове­дения выборов и референдума; порядка хранения информации о [ражданах; принуждение к участию или отказу от участия в за­бастовках; самовольное прекращение работы с целью разреше­ния трудовых споров; нарушение сроков рассмотрения заявле­ний о предоставлении земельных участков и водных объектов. Однако, обнаружение прокурором других, кроме названных, административных правонарушений позволяет ему вынести по­становление о возбуждении производства об административном правонарушении и в других случаях. Поэтому в случае, если материалы об административном правонарушении не получили своей законной реализации, он также может вынести такое по­становление.

Постановление прокурора, сроки и порядок составления должны соответствовать тем требованиям, которые предъявля­ются для протоколов об административных правонарушениях.

Физическому лицу или представителю юридического лица должны быть разъяснены их права и обязанности, предусмот­ренные КоАП, с отметкой в постановлении. Им представляется возможность ознакомления с этим постановлением. Копия по-

становления прокурора по их просьбе, а также по просьбе по­терпевшего должна быть им вручена.

Отдельным вопросом данного направления надзора являет­ся надзор за законностью административного задержания, а также надзор за исполнением законов в специальных приемни­ках для содержания лиц, арестованных в административном по­рядке.

Правом административного задержания наделены органы внутренних дел, таможенные органы, пограничные войска, должностные лица военизированной охраны, должностные лица военной автомобильной инспекции, военнослужащие и должно­стные лица органов уголовно г исполнительной системы. Реше­ние об административном задержании принимается начальни­ком соответствующего органа или его заместителем. Срок ад­министративного задержания не может превышать трех часов. Таможенным органам представлено право задержания на срок до 48 часов. За нарушение пограничного режима срок задержа­ния может быть увеличен до 10 суток. Лицо, может быть задер­жано на 48 часов за административное нарушение, влекущее взыскание в виде административного ареста. Административное задержание вправе осуществлять только уполномоченные орга­ны (должностные лица ОВД, пограничной службы, таможенных органов, ведомственной и вневедомственной охраны при орга­нах внутренних дел, военнослужащие внутренних войск МВД, должностные лица военной автомобильной инспекции, уголов­но - исполнительной системы). Административное задержание может длиться не более 3-х часов, но законодательными актами Российской Федерации могут устанавливаться и другие сроки: лица нарушившие пофаничный режим могут быть задержаны на срок до 48 часов, а с санкции прокурора - на 10 суток. Тамо­женные органы имеют право задерживать за нарушение тамо­женных правил на срок - до 48 часов. За мелкое хулиганство, злостное неповиновение работнику милиции, нарушение поряд­ка и организации уличных шествий и демонстраций правонару­шители могут быть задержаны органами охраны общественного порядка до рассмотрения дела судьей, но не более чем на 48 ча­сов.

В ходе проверки прокурор обязан выяснить, не нарушен ли срок административного задержания, который исчисляется с момента доставления нарушителя для составления протокола, а

 

лица, находящегося в состоянии опьянения, - со времени его вытрезвления.

Далее, выясняется наличие достаточных оснований для ад­министративного задержания, доказанность факта совершения административного правонарушения, необходимость пресече­ния правонарушения. Следует проверить соответствие протоко­ла задержания требованиям ст. 27.4 КоАП РФ (дата и место со­ставления, ФИО и должность лица, составившего протокол, све­дения о личности задержанного, время, место и мотивы задер­жания). Протокол должен быть подписан составителем и задер­жанным. Несовершеннолетние содержатся отдельно от взрос­лых. О задержании несовершеннолетнего уведомляются роди­тели или лица, их заменяющие.

Если установлена незаконность задержания, прокурор или его заместитель выносит постановление об освобождении за­держанного, которое безотлагательно исполняется.

В специальных приемниках для содержания лиц, арестован­ных в административном порядке."⁶ прокурор должен проверять обоснованность приема арестованных на основании постанов­ления уполномоченного должностного лица (судьи) об админи­стративном аресте, своевременность исполнения постановления и соблюдение сроков содержания. В срок содержания должно засчитываться время административного задержания. Недопус­тимо помещение в приемник задержанных по подозрению в со­вершении преступления. Прокурор проверяет соблюдение тре­бований о раздельном содержании отдельных групп арестован­ных в соответствии с установленными правилами (мужчин от­дельно от женщин, инфицированных заразными заболеваниями отдельно от здоровых, арестованных за приобретение наркоти­ков в небольших размерах отдельно от других лиц, отдельно содержатся арестованные иностранцы и лица без гражданства). Прокурор обращает внимание на соблюдение требований мате­риально-бытового и санитарно-гигиеничсского содержания аре­стованных (соблюдение норм питания, обеспечение горячей нищей, наличие спального места и постельных принадлежно­стей, соблюдение нормы санитарной площади на одного чело-

*"' Правила внутреннего распорядка специальных приемников для со­держания лиц, арестованных в административном порядке. Приложе­ние №4 к Приказу МВД от 6 июня 2000 г.№ 605 дсп. Зарегистрирован в Минюсте 20 июля 2000 г. Регистрационный № 2320 // РГ. 2000. 14

авг.

века - 4 кв. м.). Прокурор должен выявлять наличие фактов на­рушения режима, в частности, употребления арестованными спиртных напитков, наркотиков, игры в карты, хранения запре­щенных к пользованию предметов, обмена личных вещей аре­стованными друг с другом; должен проверять законность при­меняемых администрацией мер в отношении нарушителей ре­жима (перевод в отдельную камеру, запрещение получения пе­редач). Поскольку арестованные могут с их согласия привле­каться на физические работы, прокурор проверяет законность их трудоиспользования, его организации администрацией и мест­ными органами исполнительной власти.

По выявленным нарушениям прокурор должен реагировать в соответствии со своими полномочиями по надзору за испол­нением законов.

При проведении проверок прокурор обязан обращать также внимание на законность применения ареста уполномоченным должностным лицом (судьей), наличие установленных законо­дательством документов. Наиболее частым нарушением являет­ся арест при отсутствии доказательств совершения администра­тивного проступка. Иногда судьи административно арестовы­вают задержанного в связи с подозрением в совершении престу­пления по просьбе оперативных работников милиции. При ус­тановлении, что административный арест произведен незакон­но, прокурор должен принести протест вышестоящему суду на предмет отмены постановления Он подлежит направлению в вышестоящий суд в день поступления протеста.

4.5.3. Надзор за исполнением законодательства о приватизации государственного и муниципального

имущества

Это направление надзора является сравнительно новым. Он (надзор) стал осуществляться с момента принятия Закона РФ «О приватизации государственных и муниципальных предпри­ятий».⁹⁷

Данный надзор является одним из приоритетных направле­ний в связи с необходимостью решения задач развития и регу­лирования экономики, а также с целью защиты интересов госу­дарства и граждан. Сложность его состоит в том, что законы и другие нормативные акты, регулировавшие приватизацию,

Ведомости Съезда народных депутатов...1991, №27.

 

страдали большим несовершенством, были противоречивы, своевременно не сложился нормальный государственный кон­троль за переходом государственной собственности в другие организационно-правовые формы.

На органы прокуратуры возлагается задача следить за со­блюдением законов о разграничении федеральной собственно­сти, собственности субъектов Федерации и собственности му­ниципальных образований. Они также обязаны обеспечить за­щиту интересов государства и общества от попыток неправо­мерного обогащения некоторых нечестных лиц. Прокуратура должна принимать меры к защите прав и законных интересов трудовых коллективов приватизируемых предприятий.

Для осуществления надзора прокурору следует ознакомить­ся с теми законодательными и другими нормативными актами, которые регулировали проведение приватизации. Это - Закон «О приватизации государственного и муниципального имущества, принятый 30.11.01⁹⁸, действовавший до него Закон «О привати­зации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества РФ», принятый 24 июня 1997 го­да, действовавший еще ранее Закон РФ «О приватизации госу­дарственных и муниципальных предприятий» от 03 июля 1991 года ^|0), Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 года, Указ Президента РФ от 10 июня 1994 года «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономи­кой» ^|(", Указ Президента РФ от 29 января 1992 года «Об уско­рении приватизации государственных и муниципальных пред­приятий» (утратил силу на основании Указа Президента РФ от 26 марта 2003 г. ¹⁰²и ряд других законов и подзаконных норма­тивных актов.

98 о

закон о приватизации государственного и муниципального имуще­ства от 30 ноября 2001 г. / 21 декабря 2001 г. // СЗ. РФ. 2002. №4. Ст. 251; 2003. №9. Ст. 805 "СЗРФ. 1997. №30.

^ш" Ведомости Съезда народных депутатов... 1991. №27. "" Указ Президента РФ от 10 июня 1994 года «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» //СЗ.РФ. 1994. № 7. Ст. 700; 2002. № 40. Ст. 3905.

¹⁰² Вед. ВС. РСФСР. 1992. № 7. Ст. 312. Утратил силу // СЗ.РФ. 2002. № 13. Ст. 1224.

Нужно иметь в виду, что с принятием нового Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», предыдущие законы утратили свою силу, но под­лежат учету при оценке правонарушений, допущенных до его принятия.

Прокурор должен знать, что органы, занимающиеся реше­нием вопросов о приватизации, это - Министерство экономиче­ского развития и торговли РФ и подотчетное ему Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, комитеты по управлению государственным и муниципальным имущест­вом на уровне субъекта Федерации, и Федеральная налоговая служба. Вопросами приватизации занимаются также админист­рация субъектов Федерации и органы местного самоуправления, а сама приватизация происходит на конкретных предприятиях, в организациях и учреждениях.

Характерными нарушениями законности в процессе прива­тизации государственной собственности являлась передача го­сударственной собственности на баланс коммерческих структур либо в их уставные фонды при отсутствии оснований для при­обретения собственности в установленном законом порядке, нарушение прав трудовых коллективов в ходе акционирования предприятий, приватизация объектов социально-культурного назначения, исключенных из этого процесса законодательством, преобразование государственных предприятий в акционерные общества либо другие организационно-правовые формы без со­блюдения законодательства о приватизации.

Прокурору при проведении проверок следует выяснить, включено ли имущество, предполагаемое к приватизации в про­гнозные планы Правительства в отношении федеральной собст­венности, включено ли в план приватизации имущество субъек­та Федерации или муниципальное имущество. Состав переда­ваемого в приватизацию имущества должен быть определён в передаточном акте, в который включаются все активы и пасси­вы и другие данные согласно ст. 11 Закона «О приватизации...» В плане приватизации должны быть указаны способы привати­зации.

Многочисленные нарушения допускаются при реализации плана в способах продажи государственного имущества /акционирование, конкурсная продажа на аукционах, назначение первоначальной цены/. Так, допускался прямой выкуп имущест­ва без проведения конкурса и аукциона, когда цена его назнача-

 

 

лась произвольно и ниже реальной стоимости. Нормативная це­на - минимальная цена, по которой возможно отчуждение, должна определяться в порядке, установленном Правительст­вом. Начальная цена приватизируемого государственного или муниципального имущества устанавливается в случаях, преду­смотренным данным законом на основании отчёта об оценке имущества, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

Прокурор должен ориентироваться в правоотношениях, воз­никающих в процессе приватизации. Важно выяснить, были ли соблюдены требования закона о покупателях государственного и муниципального имущества, а также о перечне документов, представляемых покупателями в соответствии с постановлением Правительства РФ. Продажа федерального имущества осущест­вляется специализированным учреждением после передачи ему приватизируемых объектов Федеральным органом по управле­нию государственным имуществом.

В плане приватизации должны быть предусмотрены спосо­бы, которыми будет проведена приватизация. Эти способы мо­гут быть только те, которые предусмотрены данным Федераль­ным законом. Они перечислены в ст. 12 Закона. Решение об ус­ловиях приватизации принимается только на основании про­гнозного плана приватизации, принятого Правительством или плана, принятого администрацией субъекта Федерации, муни­ципального органа. Решение о приватизации содержит сведения, предусмотренные ч. 2 ст. 14 Закона «О приватизации...», в ча­стности способ приватизации, нормативную цену, срок рассроч­ки платежа, если она предоставляется; при продаже унитарного предприятия указывается состав подлежащего приватизации имущества, а также те объекты, которые исключены из привати­зации, другие сведения. О проведении продажи приватизируе­мого имущества должна быть в установленные сроки и порядке дана информация Правительством, органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, в которой со­общено, кем принято решение об условиях приватизации, на­именование приватизируемого имущества, способ приватиза­ции, начальная цена и другие вопросы согласно ч. 4 ст. 15 Зако­на. Несоблюдение этих требований создает основания для при­знания актов о приватизации незаконными, а сделок недействи­тельными.

Прокурор должен знать, что способами приватизации явля­ются:

1. преобразование унитарного предприятия в открытое ак­ционерное общество;

2. продажа государственного или муниципального имуще­ства на аукционе;

3. продажа акций открытых акционерных обществ на спе­циализированном аукционе;

4. продажа государственного или муниципального имуще­ства на конкурсе;

5. внесение государственного или муниципального имуще­ства в качестве вклада в уставные капиталы открытых акцио­нерных обществ;

6. продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ и некоторые другие.

Ему также должно быть известно, как следует реагировать в случае допущенных нарушений при приватизации. В соответст­вии со ст. 42 Закона осуществляется защита прав государства и муниципальных образований как собственников имущества. Поэтому соответствующие государственные органы могут об­ращаться в суд для защиты государственных интересов. Сделки приватизации государственного или муниципального имущест­ва, совершённые лицами, не уполномоченными на их соверше­ние, признаются ничтожными. Сделки совершенные в наруше­ние установленных условий могут быть оспорены и признаны недействительными. За непредставление или несвоевременное представление необходимых сведений (информации) - должно­стные лица созданных акционерных обществ несут ответствен­ность в соответствии с законодательством Российской Федера­ции по ст. 19.7 КоАП РФ. В случае несвоевременного перечис­ления денежных средств, полученных от продажи приватизи­руемого имущества, федеральные органы исполнительной вла­сти, в чьём ведении находится координация и регулирование сбора налогов, их территориальные органы могут в бесспорном порядке произвести их списание на свои счета. Кроме того в со­ответствующие бюджеты уплачиваются пени в порядке, уста­новленном ч. 4 ст. 33 Закона «О приватизации...». Все эти нор­мы должен знать прокурор, чтобы иметь возможность своевре­менно вмешаться и потребовать в соответствии со своими пол­номочиями устранения нарушений закона. В соответствии со

 

ст. 52 АПК РФ он может обратиться в арбитражный суд с иском о признании сделки о приватизации и купли - продажи приобре­тенного имущества недействительной. Например, сделка о при­ватизации может быть признана недействительной, если нару­шены положения Закона «О приватизации...» или положения иных нормативных правовых актов о порядке приватизации. Если имущество приобретено лицом, не имеющим на это права; или при приватизации использованы незаконные средства пла­тежа «не деньги и не долговые обязательства»; а также при на­личии сговора о занижении цены имущества или предоставле­нии покупателю льгот перед другими покупателями. Он также может предъявить иск о применении последствий недействи­тельности ничтожных сделок, совершенных неуполномоченны­ми на приватизацию лицами. Так, прокурор района принес про­тест на распоряжение главы поселковой администрации, пере­давшего в собственность малого предприятия автомобиль, на­ходившийся на балансе поселковой администрации, тогда как право на распоряжение этой собственностью имел комитет по управлению имуществом гор. Барнаула, а глава поселковой ад­министрации таким правом не располагал. Другой пример. Про­курор края возбудил уголовное дело по факту незаконной реги­страции филиалом краевого центра регистрации прав на недви­жимое имущество права собственности на нежилое помещение площадью 529,5 м.кв, хотя в момент регистрации рассматривал­ся арбитражным судом, но еще не был разрешен окончательно гражданско-правовой спор на это помещение и должностные лица краевого центра подозревались в совершении преступле­ния, предусмотренного ст. 285 УК РФ (злоупотребление долж­ностными полномочиями, причинившими существенный вред интересам государства).

4.5.4. Надзор за исполнением земельного законодательства

При осуществлении надзора за исполнением земельного за­конодательства прокурор должен знать законодательство, регу­лирующее землепользование и охрану земли. Основным законо­дательным актом является Земельный Кодекс Российской Феде-

 

рации, принятый 28 сентября 2001 года, подписанный президен­том 25 октября 2001 г¹⁰³.

Важными нормативными актами являются: Закон «О плате за землю» от 11 октября 1991 года, с последующими измене­ниями и дополнениями.¹⁰⁴ Закон о государственном земельном кадастре» от 24 ноября 1999 года'2 января 2000 года "⁾⁵, Закон «О землеустройстве» от 24 мая 2001 года/18 июня 2001 года ""'. В соответствии со ст. ст. 9,36 и 72 Конституции РФ, которыми определено, что земля может находиться в частной, государст­венной, муниципальной и иных формах собственности, и что вопросы землепользования относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов, Указами Президента от 14 февраля 1996 г. «Право собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами недвижимости в сельской местности», от 7 марта 1996 года «О реализации конституцион­ных прав граждан на землю» ^Ш7 и другими нормативными акта­ми были урегулированы вопросы продажи земли. На основании этих статей Конституции в Алтайском крае был принят Закон «О регулировании земельных отношений в Алтайском крас» «О праве продажи земли» от 21 сентября 1998 года,.¹⁰⁸ Наконец, 26 июня/24 июля 2002 года (с изменениями от 7 июля 2003 г.) был принят Закон РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», которым разрешены в законодательном порядке проблемы, связанные с продажей земли в сельской местности.

¹⁰³ Земельный Кодекс Российской Федерации, принятый 28 сентября 2001 года, подписанный президентом РФ 25 октября 2001 Г//СЗ. РФ. 2001. №44. Ст. 4147.

¹⁰⁴ Ведомости съезда народных депутатов... 1991. №44; СЗ. РФ. 1997. № № 26, 47.

¹⁰⁵ Закон о государс'1 венном земельном кадастре» от 24 ноября 1999 года/2 января 2000 года //СЗ.РФ. 2000. № 2. Ст. 149.

¹⁰⁶ Закон «О землеустройстве» от 24 мая 2001 тда/18 июня 2001 года /СЗ.РФ. 2001. № 26. Ст. 2582.

¹⁽¹⁷ Указ Президента РФ от 14 февраля 1996 г. «Право собственности граждан и юридических лиц на земельные участки под объектами не­движимости в сельской местности», Указ Президента РФ от 7 марта 1996 года «О реализации конституционных нрав 1раждан на зем-лю»//СЗ.РФ. 1996. №8 Ст. 740; № 11 Ст. 1026; 1997. №20. Ст. 2240; №48. Ст. 5546.

Алтайская Правда. 1998. 2 и 16 октября

Закон РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ.РФ. 2002. № 30. С г. 3018; 2003. № 28. Ст. 2882.

 

В ходе проверки принимается во внимание законодательст­во о налогах, приватизации, аренде, залоге, а также о правах ор­ганов представительной и исполнительной власти.

Прокурор должен быть осведомлен, какие органы ведают вопросами исполнения земельного законодательства, а также осуществляют государственный, муниципальный и обществен­ный земельный контроль. Это прежде министерство экономиче­ского развития и торговли, федеральное агентство по управле­нию федеральным имуществом, представительные органы и ор­ганы исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, отделы и управления этих органов по земле­устройству, центры санитарно-эпидемиологического надзора, отделы министерства природных ресурсов (комитеты охраны окружающей среды), органы территориального общественного самоуправления.

В этих органах прокурор может получить необходимую ин­формацию о состоянии соблюдения законодательства об охране земли и о разрешении заявлений и обращений граждан и юри­дических лиц по вопросам пользования, аренды, купли-продажи земельных участков.

Ему следует знать специфику правоотношений, возникаю­щих в сфере пользования земельными ресурсами. Какие доку­менты и материалы ему будут необходимы для проведения про­верок? К ним относятся документы, регулирующие правовое положение органов, контролирующих использование земельных ресурсов, устные или письменные обращения граждан, сообще­ния средств массовой информации.

В ходе проверки он должен ознакомиться с нормативными актами по вопросам землепользования и охраны земли, приня­тых органами местного самоуправления, с документами по рас­смотрению писем и заявлений граждан, предписаниями об уст­ранении нарушений земельного законодательства, постановле­ниями о привлечении к административной ответственности.

Ему следует выяснить, как осуществляется реагирование на факты самовольного захвата земли, самовольного строительст­ва, незаконных сделок с землей, создания несанкционированных свалок промышленных и бытовых отходов, привлекаются ли виновные в нарушениях земельного законодательства к админи­стративной ответственности, взыскивается ли с виновных мате­риальный ущерб.

По результатам проверок прокуроры должны приносить протесты на незаконные нормативные и другие правовые акты; предъявлять иски в суд о признании недействительными сделок с землей, о возмещении ущерба, причиненного незаконным или бесхозяйственным землепользованием; вносить представления о неудовлетворительном исполнении законодательства, регули­рующего землепользование и охрану земли и земельных ресур­сов; а при необходимости возбуждать производства об админи­стративных правонарушениях в этой сфере, или лиц, совершив­ших преступления, привлекать к уголовной ответственности. Так, постановлением районного Собрания депутатов одного из районов Алтайского края из районного фонда перераспределе-нияз земель был передан в бессрочное пользование краевого унитарного предприятия земельный участок сельскохозяйствен­ного назначения, что не допускается в соответствии с Земель­ным кодексом (п.1.ст. 20 и п. 1 ст. 28 ЗК РФ). Это решение про­курором района было опротестовано. В другом случае коммер­ческая организация самовольно захватила земельные участки на стадионе, земли которого отнесены к Федеральной собственно­сти, и построило на них коммерческие киоски, а также открыло рынок. Прокурор транспортной прокуратуры в связи с наруше­нием земельного законодательства возбудил в отношении ак­ционерного общества производство об административном пра­вонарушении.

4.5.5.Надзор за исполнением законодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий

Приказом Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 года № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» надзор в сфере экономики отнесен к числу основных направле­ний прокурорской деятельности. Это требование Приказа пол­ностью относится к организации надзора за исполнением зако­нодательства о банкротстве предприятий.

Прежде всего прокурор должен изучить содержание Феде­рального Закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 27 сентября 2002 года, Закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» от 18 сентября 1998 года, а также По­становление Правительства РФ «О мерах по повышению эффек-

 

тивности применения процедур банкротства» от 22 мая 1998 года, утратившее силу 15 апреля 2003 г.¹¹⁰

Основными задачами прокурора являются: выявление пра­вонарушений или преступлений, связанных с объявлением не­состоятельности (неправомерные действия при банкротстве должника, умышленное банкротство, фиктивное банкротство), различного рода злоупотреблений, связанных с личными и ко­рыстными интересами руководителей и других работников управленческих звеньев.

Делами о несостоятельности занималось ранее Федеральное управление по делам о несостоятельности (банкротстве) при Государственном комитете РФ по управлению государственным имуществом. Затем оно было преобразовано в Федеральную службу России по финансовому оздоровлению и банкротству. Федеральная служба на местах имела территориальные органы, каковыми являются отделения и агентства. В соответствии с за­коном «О несостоятельности (банкротстве)» они именуются уполномоченными органами. На них возложено было принятие решения, обязательного для предприятия должника, о внесении в арбитражный суд заявления о возбуждении производства по делу о несостоятельности. Они могли также сами подавать такие заявления.

В настоящее время функция по принятию нормативных ак­тов в сфере финансового оздоровления и банкротства передана Министерству экономического развития и торговли, а функция представления интересов государства перед кредиторами Феде­ральной налоговой службе.

Для постановки вопроса о несостоятельности важное значе­ние имеют сведения о неуплате предприятиями налогов и иных обязательных платежей, которыми располагают Федеральная налоговая служба и Пенсионный фонд РФ, контролирующие соответственно уплату государственных налогов и обязатель­ных платежей во внебюджетный фонд. Прокуратура также должна иметь сведения, получаемые от контролирующих орга-

¹¹¹¹ Закон от 27 сентября 2002 г//СЗ.РФ 2002. № 43. Ст. 4190.; Закон о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций от 18 сентяб­ри 1998 //СЗ.РФ. 1998. №43; Постановление Правительства РФ «О ме­рах но повышению эффективности применения процедур банкротст­ва» ог 22 мая 1948 г. // СЗ. РФ. 1998. №21. Ст. 2249 (утратило силу согласно Постановлению Правительства от!5 апреля 2003 г. // СЗ. РФ.2003.№ 16. Ст. 1532.

I

нов о неплатежеспосооных предприятиях и организациях, невы­платах зарплаты, пенсий, пособий, и выделять предприятия-должники, систематически не выполняющие свои обязательства перед бюджетом и кредиторами.

При подготовке к проверке следует привлечь соответст­вующих специалистов.

Основными источниками информации прокурора о состоя­нии исполнения законов в указанной области являются стати­стические и аналитические данные территориальных органов Федеральной службы государственной статистики о предпри­ятиях, состоящих на учете; официальные данные территориаль­ных налоговых служб и служб МВД о юридических лицах, дли­тельное время уклоняющихся от уплаты налогов и иных плате­жей в бюджет и внебюджетные фонды. Он также должен полу­чить отчетные и иные сведения территориальных органов Феде­ральной налоговой службы и Федерального агентства по управ­лению федеральным имуществом, а также территориальных ко­митетов по управлению имуществом субъектов Федерации и муниципальных образований о числе обследованных предпри­ятий и неплатежеспособных из них и о принятых этими органа­ми мерах по результатам обследования. Следует также иметь сведения территориальных отделений Пенсионного фонда о предприятиях, допустивших задолженность но обязательному отчислению денежных средств на выплату пенсий; информацию банков, финансовых структур о приостановлении платежей предприятий из-за отсутствия денежных средств. Кроме того, источниками информации о правонарушениях могут быть об­ращения работников предприятий о невыплате заработной пла­ты, официальные обращения депутатов и должностных лиц, ма­териалы проверок контролирующих органов, материалы нраво-примснительной, в том числе, судебной практики.

Прокурору следует ориентироваться в возникающих право­отношениях, в частности, что правовыми актами, издаваемыми органами Федеральной службы по управлению федеральным имуществом, являются устанавливаемые ими специальные ре­жимы в отношении государственных (казенных) предприятий, которые находятся в тяжелом финансовом состоянии. Он дол­жен знать о возможности добровольной ликвидации предпри­ятий-должников, которой предусматривается продажа государ­ственных (казенных) предприятий-должников, а также продажа на аукционе имущества ликвидируемых предприятий.

 

При надзорных проверках выясняются вопросы о соответ­ствии действующему законодательству нормативно-правовых актов, издаваемых Министерством экономического развития и торговли, правовых актов и решений, принятых Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом и ее тер­риториальными органами, агентствами по управлению имуще­ством субъектов Федерации, соответствующими органами му­ниципальных образований по управлению имуществом, отне­сенного к их компетенции; а также, каково количество обследо­ванных этими службами предприятий, взятых на учет, результа­ты обследования; характер правовых мер, принятых по резуль­татам проверок.

В органах государственной власти субъекта Федерации и местного самоуправления прокурор изучает нормативные акты, переписку с территориальным органом ФАУФИ и другие доку­менты по вопросам, относящимся к банкротству соответствую­щих предприятий.

В территориальном органе (налоговой инспекции) Феде­ральной налоговой службы, выясняет, используется ли налого­вой инспекцией право предъявления в суд исков о признании должника банкротом. Он устанавливает, сколько предприятий, состоящих на учете в налоговой инспекции, являются неплате­жеспособными и какие меры приняты в отношении каждого из них, количество направленных в суд исков о признании несо­стоятельными должников.

Основными актами реагирования прокурора являются про­тесты на незаконные правовые акты; иски (заявления) в суд об­щей юрисдикции или арбитражный суд о признании незакон­ными правовых (нормативных и не нормативных) актов органов государственной власти, органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, о признании незаконными решений и действий органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, органов местного самоуправления, унитарных предприятий, иных органов, относящихся к возбуждению про­изводства по делу о несостоятельности унитарных предприятий, хозяйствующих субъектов, имеющих долю федеральной собст­венности, субъекта РФ, местного самоуправления; иски о при­знании недействительными сделок при объявлении банкротства, причиняющих ущерб государству, субъектам Федерации, орга­нам местного самоуправления; иски о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных во время

осуществлении процедуры банкротства, в отношении унитар­ных, предприятий и хозяйствующих субъектов, в которых име­ется доля собственности государства, субъектов Федерации, ор­ганов местного самоуправления; представления в соответст­вующие государственные органы об устранении выявленных нарушений закона, в том числе с постановкой вопроса о возбу­ждении против должника дела о банкротстве. Прокуратура должна добиваться, чтобы уполномоченные органы, осуществ­ляющие руководство и контроль имущества, выполняли свои функции по выявлению предприятий-должников, предъявлению к ним соответствующих исков о признании несостоятельности. При обнаружении уголовно-наказуемых деяний в действиях ру­ководителей и должностных лиц прокуратура должна возбуж­дать уголовные дела по признакам ст. 195 (преднамеренное бан­кротство), - ст. 196 УК (неправомерные действия при банкрот­стве), - ст. 197 УК (фиктивное банкротство), и других составов преступлений."¹

4.5.6. Надзор прокурора за соблюдением законов об охране окружающей среды

При осуществлении надзора за соблюдением законодатель­ства об охране окружающей среды прокурор должен знать соот­ветствующие законы: Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 20 декабря 2001 года/ 10 января 2002 года,¹¹² Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 года в редак­ции от 3 марта 1995 года, с изменениями и дополнениями "³; Закон РСФСР «Об охране атмосферного воздуха» от 14 июля 1982 года в редакции Указа Президиума ВС РСФСР от 18 янва­ря 1985 года;" Федеральный закон «О животном мире» от 22 марта 1995 года;"⁵ Водный кодекс РФ'от 18 октября 1995 го-

III

См. также Викторов И. Сапожников Н. Надзор за исполнением за­конодательства о несостоятельности (банкротстве) предприятий // За­конность. 2003, № 6. С. 17.

из

СЗ.РФ. 2002. №2. Ст. 133.

Ведомости съезда народных депутатов... 1992. №16. Ст. 834.; СЗ.РФ. 1995. №10. Ст. 823; 1999. №7. Ст. 879; 2000. №2. Ст. 141; 2001. №2. Ст. 2061; №33 ч.1 Ст. 3429; 2002. №22. Ст. 2026; 2003. №23. Ст. 2174.

Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1982. №29; 1985. №4. СЗ.РФ. 1995. №17. Ст. 1462.

 

да"⁶; Лесной Кодекс РФ от 22 января 1997 года"⁷; Воздушный кодекс РФ от 19 февраля 1997 года ^1К, Закон РФ «Об особо ох­раняемых природных территориях» от 22 марта 1995 года "⁹ и ряд других.

Органы, ответственные за использование и охрану окру­жающей среды, принимают нормативные акты, регулирующие природопользование. Это Министерство природных ресурсов, Министерство сельского хозяйства. Министерство промышлен­ности и энергетики, исполнительные органы власти субъектов Федерации, муниципальные органы. Различные агентства, дру­гие учреждения, входящие в эти министерства и органы, утвер­ждают нормативы но использованию природных ресурсов и нормативы охраны окружающей среды. Они выдают разреше­ние на захоронение отходов, на выбросы в атмосферу, на сбросы загрязняющих веществ, наделены полномочиями ограничивать и приостанавливать деятельность предприятий, объектов при нарушении природоохранного законодательства, выделять ли­миты на использование природных ресурсов, лицензии на ис­пользование биологических ресурсов, и т.д.

Прокурор должен ориентироваться, какие органы осущест­вляют контроль за соблюдением чаконов об охране природы, какова их компетенция и правоотношения, возникающие в этой сфере, в частности, о наличии системы экологического контро­ля, состоящей из государственной службы наблюдения за со­стоянием окружающей природной среды, а также об осуществ­лении и формах этого контроля. Государственный контроль за использованием и охраной земель, недр, поверхностных и под­земных вод, атмосферного воздуха, лесов, иной растительности, животного мира, природных ресурсов, соблюдением экологиче­ской безопасности осуществляется федеральными органами ис-молншсльной власти, органами власти субъектов Федерации, муниципальными органами. В их число входят: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителя и благопо-

"" Водный кодекс РФ от 18 октября 1995 г // СЗ. РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.

¹¹⁷ Лесной кодекс РФ от 22 января 1997 г. // СЗ.РФ. 1997. № 5. Ст. 610; 2(Ю2.№52,(ч.]).Сг. 5132.

"* Воиушныи кодекс РФ о г 19 февраля 1997 г. // СЗ.РФ.1997. № 12. Ст. 13X3. -с ¹¹⁴ СЗ.РФ. 1995.№ 12.Ст. 1024;2002.№ 1 (ч.1).Ст.2.

лучия человека, Федеральная служба по ветеринарному и фито-санитарному надзору, Федеральная служба по экологическому, технологическому, атомному надзору, соответствующая система контроля органов исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований. Эти органы устанавливают пе­речень должностных лиц (инспекторов) в области охраны окру­жающей среды, которые наделены широкими правами посеще­ния, проверки состояния охраны окружающей среды, соблюде­ния установленных нормативов природопользования, предъяв­ления требований и выдачи предписаний об устранении нару­шений законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, приостановления хо­зяйственной деятельности юридических и физических лиц, при­влечения нарушителей природоохранного законодательства к административной ответственности.

Прокурор также должен знать органы, деятельность кото­рых связана с выполнением требований законодательства об охране окружающей среды. Это Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федераль­ное агентство по нсдропользованию, Федеральное агентство по рыболовству, Федеральное агентство по сельскому хозяйству, соответствующие учреждения исполнительных органов власти субъектов Федерации и муниципальных образований, коммер­ческие и некоммерческие организации.

Контролирующие органы имеют право привлекать к адми­нистративной ответственности, установленной за нарушение соответствующих режимов. Они составляют протоколы и при­нимают меры для привлечения к административной ответствен­ности в пределах своей компетенции. В необходимых случаях -предъявляют иски о возмещении причиненного ущерба, а также передают материалы, содержащие признаки экологических пре­ступлений, в следственные органы.

Прокурор проверяет, выполняются ли соответствующими должностными лицами требования законов об охране природы, а также о выявлении лиц, допускающих экологические правона­рушения, и привлечении их к установленной законом ответст­венности.

Выявив нарушения, он вносит представления о неудовле­творительном соблюдении законов об охране окружающей сре­ды, принятии незаконных решений и совершении незаконных действий, приносит протесты на незаконные нормативные и ин-

М63

 

дивидуальные правовые акты органов, ответственных за соблю­дение законов об охране природы, возбуждает производство об административном правонарушении, предъявляет иски о воз­мещении вреда природе, возбуждает уголовные дела. Так, про­курор Алтайской межрайонной прнродохранной прокуратуры на основании полученной информации: опубликования мате­риалов одной из газет результатов проверки, произведенной Главным управлением природных ресурсов и охраны окружаю­щей среды, выявившей грубые нарушения при вводе в -жсплоа-тацию природоохранных объектов в пос. Затон гор. Барнаула внес представление, в котором потребовал принятия конкрет­ных мер для реализации предложений природохранных органов. Проводя проверки прокуроры в некоторых случаях обнаружи­вают, что допускается нарушение Федерального закона «О пла­те за пользование водными объектами». В результате не полу­чения необходимых лицензий на пользование водными объек­тами государству пользователями причинялся значительный ущерб. Обнаружив такие нарушения, прокуроры реагировали с помощью представления в адрес пользователя. Представляется, что было бы уместным и внесение представления в адрес органа Федерального агентства водных ресурсов с целью недопущения несанкционированного (без лицензии) использования водных объектов. В другом случае прокурор, выявив, что природохран-ный орган не принял мер для привлечения к административной ответственности должностного лица, ответственного за наруше­ние природохранного законодательства, вынес постановление о возбуждении производства об административном правонаруше­ния в отношении директора коммерческой организации за это правонарушение. Думается, что и в данном случае следовало обратить внимание на ненадлежащее исполнение своих обязан­ностей должностным лицом, выполнявшим природоохранную функцию, путем соответствующего прокурорского реагирова­ния.