Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству

Особую опасность представляет принятие (издание) незаконных пра-
вовых актов органами представительной и исполнительной власти всех
уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод
многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах,
законных интересов юридических лиц. Издание незаконных актов помимо
отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению
авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к
ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки.

Российские прокуроры традиционно уделяли особое внимание проку-
рорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечис-
ленными в ст. 21 Закона о прокуратуре. Проверки законности актов за-
нимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в
общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет
всегда отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами
представительной и исполнительной власти и органами местного само-
управления.

Осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одно-
временно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые
применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок испол-
нения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных
соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих
законов. Так, проводя проверку исполнения закона «О занятости населе-
ния в Российской Федерации» в районном органе по трудоустройству, про-
курор обязательно проверяет и законность изданных руководителем органа
приказов в ходе исполнения этого закона. Руководители любых органон "

основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в фор- [
ме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как-!
письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых
действий (например, заключение разного рода договоров).

Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере дея-
тельности — предупреждение издания незаконных актов, противореча-
щих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, закон-
ных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является >
также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издаю-1
щих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих про-
екты этих актов. I

Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться
как в связи с сигналами о нарушении законов, так и при отсутствии таких
сигналов. Проверки законности устных актов проводятся на основании
сведений о нарушении закона (установление разного рода запрещений,
ограничений, обязанностей, не предусмотренных законом).

Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и преду-
преждения наступления вредных последствий, вызванных изданием неза-
конных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и
ведомствах, представительных и исполнительных органах субъектов РФ,
органах местного самоуправления, военного управления и в органах кон-
троля проводятся при отсутствии сведений о нарушении законов — пери-
одически в плановом порядке. Очередность проведения проверок в этих
органах каждая прокуратура устанавливает самостоятельно. Однако во
всех случаях проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов
проводятся в первую очередь.

Без сигналов о нарушении законов могут также проводиться проверки
законности привлечения граждан и должностных лиц к административ-
ной ответственности в органах, наделенных правом применения админи-
стративных санкций, поскольку выносимые ими постановления о привле-
чении к административной ответственности являются разновидностью
правовых актов. Тем не менее при получении сведений о незаконном
привлечении к административной ответственности эти проверки прово-
дятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущемляющих права
и свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности
актов могут проводиться прокурором и на предприятиях, в учреждениях и
в организациях, независимо от их подчиненности (подведомственности) и
152

формы собственности. По таким же основаниям могут проводиться про-
верки законности актов, принимаемых общественными организациями и
объединениями.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и воз-
можностей, которыми он обладает, и от других факторов может предус-
матриваться проведение:
«2» сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) органом

за определенный период времени (квартал, полугодие, год);
<* целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по кон-
кретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по
вопросу приватизации муниципальных предприятий);
*5» проверок законности конкретного акта или нескольких актов в

связи с получением сведений об их незаконности;

<• комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов
проводятся и проверки исполнения конкретного закона или несколь-
ких законов.

Проверки законности актов могут проводиться посредством истребо-
вания в прокуратуру изданных актов и по месту их издания. По взаимной
договоренности многие представительные, исполнительные органы влас-
ти всех уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими законы,
указы, постановления, решения, распоряжения. Законность этих право-
вых документов проверяется в органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых
нижестоящими органами представительной, исполнительной власти,
направляются в вышестоящие властные органы. Прокуроры имеют воз-
можность проводить проверки законности актов по их копиям: так мо-
гут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами
местного самоуправления, поступившие в районные органы местного
самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и
сельских администраций — по копиям, поступившим в районную адми-
нистрацию.

Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов
по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу,
обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том,
что без ознакомления прокурора с материалами, послужившими основа-
нием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вы-
вод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость озна-
комления с соответствующими документами:

* материалами проверок, расследований, ревизий;
<» разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, за-
ключениями, планами и многими другими материалами.

Необходимы также беседы с лицами, которыми акт разрабатывался, с
которыми согласовывался, поскольку осуществить это в прокуратуре или
при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

К проведению проверок законности актов также необходимо гото-
виться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от под-
готовки к проведению проверок исполнения законов.

Обычно о предстоящей проверке заблаговременно оповещается руко-
водитель органа, где будет проводиться эта работа. Прокурор в начале
проверки встречается с руководителем органа и ставит его в известность
о характере и объеме предстоящей работы. Желательно поговорить с ним
о выделении в распоряжение прокурора на время проверки работника ор-
гана для оказания соответствующей помощи.

В зависимости от характера проверки прокурору предоставляются все
или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы,
послужившие основанием к их изданию. Желательно истребовать ут-
вержденный перечень дел, ведущихся в органе; дела, журналы, книги, где
могут содержаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в
форме распоряжений и телефонограмм.

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие
меры приняты соответствующими должностными лицами в связи с ранее
внесенными протестами или представлениями (если они вносились) и в
связи с решениями судов о признании актов недействующими, отменены
ли фактически акты, противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие
их закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Пре-
зидента РФ и нормативным постановлениям Правительства РФ. Что каса-
ется правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными, ис-
полнительными органами местного самоуправления, другими органами
муниципального уровня, то они, кроме того, должны соответствовать зако-
нам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это об-
стоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за
законностью актов.

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению
прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, со-
держащихся в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознаком-
154

I

лению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта
работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к
тому, что отдельные незаконные акты могут остаться невыявленными ли-
бо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки про-
курору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликован-
ных в официальных изданиях.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом,
прокурор, как правило, выясняет:

<» правомочен ли орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли
решение этого вопроса в компетенцию другого органа — иными сло-
вами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел
ли он за ее пределы;
<* не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу,

т.е. тех законов, которые применены при издании акта;
<* не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы

юридических лиц;

•> не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотрен-
ные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами
и законами республик, других субъектов федерации;
<• не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;
»»» не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и дру-
гих правонарушений;

•> соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам
(жизненной ситуации) (дело в том, что внешне акт может выглядеть
вполне законным, хотя в действительности не соответствует фактиче-
ским обстоятельствам);

*«* содержат ли акты, в особенности изданные представительными и ис-
полнительными органами и органами местного самоуправления, ука-
зания на финансовые, материально-технические и организационные
средства, необходимые для обеспечения их выполнения;
*«* не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом

актам;
'»* соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в

регламенте органа;

*»* содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия изда-
ния, подписи и др., указан ли срок вступления его в силу;
*•* каковы причины издания незаконных актов и условия, способствую-
щие этому.

Применительно к актам, принимаемым представительными органами
власти, необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для
их принятия. Прокурор интересуется также, как органы представитель-
ной, исполнительной власти и другие органы осуществляют контроль за
исполнением своих решений физическими и юридическими лицами,
применяют ли санкции к соответствующим должностным лицам, руко-
водителям коммерческих организаций, неисполняющим эти решения,
соответствуют ли примененные санкции закону. Прокурор может выяс-
нять и другие вопросы.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от
должностных лиц, их издавших, а при необходимости и от других лиц.
При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно ис-
требуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а
также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами.

В целях более глубокого уяснения процедуры проведения проверок
исполнения отдельных законов остановимся в качестве примера на мето-
дике проведения прокурорских проверок в одном из органов, наделенных
функциями государственного контроля, а также в одном из органов, на-
деленных правом применения административных санкций.

;*
К