Нормативная модель системы Г и М управления дает возможность представить в основных чертах усовершенствованную систему управления, взаимосвязанную по всем ее подсистемам и элементам.
Современный уровень познания систем управления не позволяет строить их формальные модели. Формирование таких моделей возможно только для определенных подсистем, например таких, как подсистемы сбора и переработки информации. Модель системы Г и М управления в целом в настоящее время может быть построена только на содержательном, описательном уровне.
По форме представления такая нормативная модель состоит из совокупности методических и инструктивных материалов, определяющих структуру и процесс управления территориальным образованием.
Структура нормативной модели соответствует структуре Г и М управления и включает три подсистемы, каждая из которых в соответствии с принципами иерархичности и делимости системного подхода может рассматриваться в качестве системы относительно элементов ее образующих: административно - организационная, технического и управленческого труда.
Административно-организационная система состоит из четырех групп подсистем: центральных, функциональных, отраслевых и вспомогательных.
- центральная группа подсистем включает в себя инструктивные и методические материалы: конституция и закон о правительстве или устав территориального образования, схема организационной структуры, схему управления территориального образования, регламент работы, должностные инструкции и штатное расписание работников Г и М управления;
- функциональные, отраслевые и вспомогательные подсистемы включают в себя инструктивные и методические материалы: положение об органе или структурном подразделении, схема организационной структуры органа, инструктивные и методические материалы по выполнении функций органов, процедуры выполнения сложных повторяющихся работ, должностные инструкции и штатное расписание работников органов или структурных подразделений. Техническая система состоит из трех подсистем: обработки информации, сбора и передачи информации, копирования и размножения документации. - состав и содержание нормативной модели подсистемы обработки информации определяется формой использования ЭВМ – децентрализованной, локально-централизованной, системно-централизованной; - подсистема сбора и передачи информации имеет основные элементы: разработка и обоснование схемы размещения технических средств сбора и передачи информации, обоснование выбора технических средств, инструкции по эксплуатации технических средств; подсистема копирования и размножения информации имеет основные элементы: обоснование выбора технических средств, инструкции по эксплуатации этих технических средств. Система управленческая труда включает три подсистемы: форм и методов управленческого труда, организации управленческого труда и организации рабочих мест и условий труда управленческих работников. - основными элементами нормативной модели подсистемы форм и методов управленческого труда подготовке и проведению служебных совещаний, применению научных методов поиска оптимальных управленческих решений, подготовке проектов распорядительных документов; - основными элементами нормативной модели подсистемы организации управленческого труда являются следующие методические материалы по: порядку формирования органа Г и М управления, подбору и расстановки кадров органа Г и М управления, графику работы аппарата, планированию, контролю, учету и оценке труда работников, аттестации работников органа Г и М управления; - основными элементами нормативной модели подсистемы организации рабочих мест и условий управленческого труда являются следующие: схемы рационального размещения органов, типовые проекты рабочих мест, санитарно- гигиенические требования к помещениям, психо-физиологические требования к формированию коллектива органа Г и М управления, социальные требования к условиям работы аппарата, перечень оргтехники и мебели.
БИЛЕТ 12
Конституция Российской Федерации как основа государственного управления.
С принятием конституции Российской Федерации 1993 г. в нашей стране начался новый этап государственной реформы. Будучи принятый всенародным голосованием, федеральный Основной Закон сыграл заметную позитивную роль в закреплении демократических преобразований в России, в том числе и в сфере федеративных отношений.
Конституция РФ 1993 года – полная конституция, признающая основные права и свободы человека и предусматривающая демократизм организации публичной власти, ее правовой характер. Главная проблема - реализовать этот потенциал, обеспечив адекватную интерпретацию Конституции в контексте развития России, ее государственной и общественной жизни.
Конституция является фундаментом системы права, главным системообразующим фактором базой для кодификации и систематизации законодательства. На основе Конституции Российской Федерации и конституций республик в ее составе осуществляется упорядочение всей системы законодательства, его расистка и освобождение от устаревших норм. Комплексное развитие всех отраслей законодательства на базе новой Конституции обеспечивает наилучшие условия для формирования демократического правового государства, упрочения режима законности и правопорядка. Конституция Российской Федерации - бесспорная и единственная в своем роде правовая гарантия стабильности политического и общественного строя, это генеральное соглашение между всеми социальными группами, включая власть, бизнес, общество в целом, о фундаментальных правилах, по которым живет страна.
Таким образом, можно сделать вывод: юридическая природа Конституции РФ проявляется в ее чертах и юридических свойствах, которые отражают специфику ее нормативно-правового содержания. Каждая черта Конституции РФ характеризует определенный аспект ее содержания как сложного, многопланового правового феномена.
БИЛЕТ 13
1. Роль Президента РФ в государственном управлении
Порядок замещения должности Президента РФ. В России должность президента была учреждена в 1991 г. (до распада СССР в 1991 г. Президент РФ действовал наряду с Президентом СССР (1990-1991 гг.). Президент РФ избирается на 4 года путем всеобщего голосования граждан и не может быть переизбран более чем на два срока подряд (до принятии Конституции РФ 1993 г. Президент РФ избирался на 5 лет). Кандидатом на должность Президента РФ может быть гражданин РФ не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет (допускается выезд за рубеж общим сроком не более трех месяцев). Не может быть кандидатом лицо, прекратившее исполнение обязанностей в результате отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья выполнять эти обязанности или отрешенное от должности. На практике в России баллотировались на выборах Президента от 6 до 11 кандидатов. Выдвижение кандидатуры Президента РФ осуществляется после принятия закона о политических партиях 2001 г. и нового закона о выборах Президента РФ только партиями или инициативными группами избирателей (500 чел.), которые должны собрать 2 млн подписей избирателей в поддержку кандидата (для партий, имеющих фракции в Государственной Думе, сбор подписей не обязателен). Выборы проходят по мажоритарной системе абсолютного большинства: в первом туре голосования президентом избирается кандидат, получивший более половины всех поданных голосов избирателей. Так был избран в 1991 г. Б.Н. Ельцин и в 2000 г. В.В. Путин. Если ни один из кандидатов не получит такого большинства, через две недели назначается второй тур голосования (повторное голосование). когда баллотируются только два кандидата, набравшие больше голосов избирателей, чем другие кандидаты. В этом случае для избрания достаточно относительного большинства голосов: кто получил больше голосов из двух кандидатов, тот и избран. Таким образом в 1996 г. был избран на второй срок Б.Н. Ельцин.
Избранный Президент РФ, глава субъекта Федерации вступают в должность с момента принесения присяги. Присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии депутатов парламента, высших должностных лиц, судей органов конституционного контроля, руководителей общественных объединений, деятелей различных конфессий. Эта процедура называется инаугурация (лат. посвящение, вступление в должность). В отношении Президента РФ уже сложился определенный ритуал этой процедуры, которая проходит в Московском Кремле, хотя в менее торжественной обстановке такая процедура бывает и в субъектах РФ.
Полномочия Президента РФ заканчиваются в день принесения присяги вновь избранным Президентом РФ. Если же Президент РФ временно прекращает исполнение своих полномочий (например, Б.Н. Ельцин во время операции на сердце в 1996 г.), досрочно уходит в отставку (1999 г.) или смещается со своего поста, его полномочия немедленно переходят к главе Правительства РФ, исполняющему обязанности Президента. В 1999 г. в результате отставки Б.Н. Ельцина исполняющим обязанности Президента РФ стал Председатель Правительства РФ В.В. Путин, избранный затем (2000 г.) Президентом РФ.
Президент республики — орган единоличный. При принятии важных решений он обычно советуется с различными должностными лицами, общественными деятелями, представителями различных слоев населения, но решения он принимает самостоятельно и несет за них персональную ответственность (она может выражаться в разных формах, рассматриваемых ниже).
БИЛЕТ 14
2. Полномочия и деятельность Президента РФ
Полномочия Президента РФ — это, как правило, одновременно его обязанности. Так часто бывает в отраслях публичного права в отличие от частного, гражданского права. Имея права, государственный орган обязан их осуществлять, действовать, управляя государством и обществом. Вместе с тем не все права Президента РФ являются одновременно его обязанностями (он, например, может председательствовать, а может по своему желанию и не председательствовать на заседаниях Правительства РФ) и не все обязанности — одновременно права. Некоторые из обязанностей имеют личный характер (например, предоставление сведений об имущественном положении при выдвижении кандидатуры на должность Президента РФ).
Полномочия Президента РФ могут быть разделены на несколько групп: 1) полномочия в сфере правового статуса личности; 2) полномочия, связанные с федеративным устройством государства; 3) полномочия в отношениях с парламентом; 4) полномочия в отношениях с органами исполнительной власти; 5) полномочия в отношениях с органами судебной власти; 6) полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций; 7) полномочия в военной сфере; 8) полномочия в области внешней политики.
Полномочия Президента, связанные с правовым статусом личности, вытекают из его положения гаранта Конституции. Основы правового статуса личности определяются Конституцией и законами, и главная задача Президента в этой сфере — обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Это делается самыми различными методами вплоть до введения чрезвычайного положения на территории страны и в отдельных местностях при массовых нарушениях прав и свобод. Чрезвычайное положение на территориях некоторых субъектов Федерации в связи с нарушениями прав и свобод граждан (в основном, по причине межэтнических конфликтов) вводилось несколько раз на части территории Северной Осетии — Алании, Ингушетии и др.
Президент РФ принимает лиц в гражданство РФ, дает разрешения на выход из российского гражданства, предоставляет право убежища в России иностранным гражданам, лицам без гражданства. Он вправе смягчать наказания, предоставлять помилование (например, в 1997 г. он помиловал гражданина Макарова, осужденного на семь лет тюрем-' ного заключения за государственную измену, в связи с его активной помощью органам расследования, в 2000 г. — американского гражданина Поупа, осужденного за шпионаж, в 2001 г. это право Президент РФ использовал около 10 раз). В соответствии с указом Президента РФ с 2001 г. в каждом субъекте РФ действуют комиссии по помилованию, состоящие из представителей общественности и других лиц (11 человек, но в некоторых субъектах РФ — 14). Они назначаются высшим должностным лицом субъекта РФ и представляют ему свои заключения по конкретным делам, а последний обращается (не обращается) к Президенту РФ. Глава государства присваивает высшие воинские и почетные звания РФ, награждает орденами и медалями РФ и даже сам учреждает некоторые ордена и медали (например, в 1994 г. учредил орден Мужества, медаль Суворова и др., в 1998 г. орден Св. Андрея Первозванного, в 2000 г. орден Св. Георгия).
Полномочия Президента РФ, связанные с федеративным устройством государства, вытекают из его функции по охране государственной целостности Российской Федерации и обеспечению взаимодействия органов государственной власти. Особое значение эти полномочия приобрели в условиях сепаратистских акций и вооруженных террористических действий на территории одного из субъектов РФ — Чеченской Республики. Массовые террористические действия осуществляются созданными на территории этой республики незаконными вооруженными формированиями. Руководители Чечни заявили о выходе Чечни из РФ, что противоречит ст. 5 Конституции РФ. Вооруженные террористические формирования боевиков и наемников в 1999 г. напали на другой субъект РФ (Дагестан) и.осуществили взрывы многоэтажных жилых домов в Москве, Волгодонске и других городах. В качестве Верховного главнокомандующего Президент РФ применил Вооруженные Силы для восстановления конституционного порядка на территории Чечни.
Обеспечивая целостность Федерации и взаимодействие органов государственной власти, Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать дело на разрешение соответствующего суда. Президент применял эту форму разрешения разногласий между отдельными республиками и другими субъектами РФ, между органами законодательной и исполнительной власти Вологодской, Тульской и других субъектов РФ, Президент РФ может и сам быть стороной в согласительных консультациях (например, если Совет Федерации не утвердит его указ о чрезвычайном положении, не назначит на должность предложенную Президентом РФ кандидатуру). За письменными консультациями к Президенту обращались руководители органов законодательной власти некоторых субъектов РФ при изменении их конституций в 2000-х гг. и т.д.
Президент в соответствии с п. «к» ст. 831 Конституции РФ назначает и освобождает своих полномочных представителей. Такие представители назначаются в палаты парламента, в некоторые другие органы государства, в федеральные округа. Они содействуют осуществлению полномочий Президента в этих органах и на территориях (округах), координируют деятельность различных органов. Полномочные представители обладают исполнительно-распорядительными полномочиями по отношению к тем органам, при которых они состоят, но имели место факты, когда Президент РФ в кризисных условиях наделял на короткое время своего представителя властными полномочиями (в 1998 г. в Приморском крае). В соответствии с Указом Президента (2001 г.) полномочные представители Президента РФ подчиняются руководителю Администрации Президента РФ.
Президент РФ вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ, а также в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина. Такие акты приостанавливаются до решения вопроса соответствующим судом. Президент РФ приостанавливал действие указов президентов Ингушской Республики, Республики Саха (Якутия), постановления главы администрации Ненецкого автономного округа, губернатора Курской области, администрации Воронежской области и др.
Президент имеет право воздействовать на отклоняющееся поведение субъектов Федерации, их должностных лиц. В частности, Президент РФ объявлял выговоры избранным губернаторам субъектов Федерации за неудовлетворительную работу по обеспечению законности (в связи с избирательными кампаниями). В соответствии со ст. 78 Конституции РФ Президент вместе с Правительством РФ обеспечивает «осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ». Следовательно, он вправе и обязан пресекать не только грубые формы нарушения правопорядка (организованное неповиновение, мятеж, создание незаконных вооруженных формирований), но и любое уклонение субъектов РФ от исполнения правовых актов Федерации, принятых в соответствии с ее компетенцией. Правда, это право выражено в общей формулировке. О конкретных мерах федерального принуждения в отношении субъектов РФ сказано выше (роспуск при определенных условиях законодательного органа субъекта Федерации, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ и др.).
Полномочия Президента РФ в отношениях с парламентом (законодательной властью) связаны с тем, что Президент является необходимым участником законодательного процесса, он обладает правом законодательной инициативы по всем вопросам, тогда как другие субъекты законодательной инициативы могут быть в этом ограничены (например, отдельный депутат Государственной Думы или член Совета Федерации не может предложить поправку к Конституции РФ).
Президент подписывает закон. Эта процедура не сводится к техническому действию постановки подписи на бумаге. Она обычно определяется как промульгация: подписание, санкционирование и распоряжение исполнительным органам выполнять закон. Президент вправе не подписать закон и возвратить его в парламент (право отлагательного вето в соответствии со ст. 107 Конституции). Он вправе это сделать не только по причине содержания закона (например, он находит его противоречащим Конституции), но, как постановил Конституционный Суд РФ, также если нарушен установленный порядок его принятия. Однако это должно быть точно установлено. Например, подсчет депутатов Государственной Думы кем-либо «по головам» — недостаточное доказательство. Президентское вето применяется часто. Оно может быть преодолено парламентом путем повторного принятия закона, но квалифицированным большинством голосов. Президент РФ обязан подписать закон, если его вето преодолено (а такой отказ имел место). Дело может и не дойти до применения президентского вето, если до принятия закона используются, как это часто бывает, согласительные процедуры, и они приводят к общему мнению. Наряду с вето российский Президент использует иную форму: возвращение законов в парламент с резолюцией «Без рассмотрения», в том числе и в 2001 г. (обычно, если нарушен порядок принятия закона или есть разноречия в его тексте). Президент обращается к парламенту с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Имели место бюджетные послания, другие послания тематического характера (например, в 1996 г. о национальной безопасности РФ).
Президент назначает дату очередных выборов в Государственную Думу. Он вправе распустить ее, но только в предусмотренных Конституцией случаях (при отказе Правительству в доверии, при двойном вотуме недоверия). При этом он вправе выбирать альтернативу: распустить Думу или уволить Правительство в отставку. При роспуске Думы он обязан назначить дату новых выборов. Президент не вправе распускать Думу в течение года после ее избрания и в течение полугода до окончания срока своих полномочий. Кроме того, он не может распускать Думу при выдвижении ею обвинения против Президента РФ (с момента официального выдвижения, а не со времени создания комиссии Думы). Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения.
Президент назначает референдум, но не вправе инициировать его (он назначается, если будут собраны подписи 2 млн граждан).
По Конституции РФ Президент имеет обширные полномочия по 'отношению к исполнительной власти. Прежде всего, Президент формирует Правительство. Он представляет Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства (премьер-министра, хотя этот термин в Конституции не употребляется) и после получения согласия назначает Председателя Правительства, а затем и его членов (заместителей Председателя, министров). Как говорилось, согласия Думы на назначение членов Правительства не требуется, но в Конституции сказано, что заместителей премьер-министра и министров Президент назначает на должности и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства. На практике назначенный премьер иногда ведет длительные переговоры с Президентом по этому вопросу и его предложения о составе Правительства Президент учитывает не всегда. Для освобождения от должности Председателя Правительства и тем более министров согласие Государственной Думы не требуется. Президент РФ неоднократно отправлял в отставку Председателя Правительства, его заместителей, министров (иногда это было сюрпризом для самого премьер-министра). Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, но делает это крайне редко. Перед вновь избранным Президентом Правительство слагает свои полномочия (что не требуется при избрании нового состава Государственной Думы) и формируется вновь (так было в 1996 и 2000 гг.).
Структуру Правительства определяет свои указом Президент (после консультаций с назначенным им премьер-министром). Он также издает указы о назначении конкретных лиц Председателем Правительства, его членами, руководителями других федеральных органов исполнительной власти. Непосредственно Президенту (а не главе Правительства РФ) подчинены некоторые «силовые» министры (обороны, внутренних дел и др.), а также некоторые другие министры (иностранных дел, юстиции и др.), руководители иных ведомств (например, ФСБ), он руководит их деятельностью.
Президент назначает некоторых других высших должностных лиц, в том числе высшее командование Вооруженных Сил РФ. Он назначает третью часть состава Центральной избирательной комиссии. Особую роль играет Администрация Президента и назначаемый им глава Администрации. Администрация обеспечивает выполнение постановлений и распоряжений Президента РФ, его повседневную деятельность.
Полномочия Президента РФ по отношению к судебной власти связаны главным образом с кадровыми вопросами. Он представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, назначает федеральных судей (мировых судей назначают высшие представительные органы субъектов Федерации), вправе обращаться в суд по определенным вопросам, связанным с государственной деятельностью (обращение в Конституционный Суд, обращение в суд в связи с недостижением согласия при осуществлении согласительных процедур и др.).
Президент представляет также в Совет Федерации кандидатуру Генерального прокурора и вносит предложение о его освобождении от должности. В 1999 г. Президент временно отстранил Генерального прокурора от должности и трижды вносил предложение в Совет Федерации о его увольнении, но Совет Федерации такое постановление принял уже в 2000 г.
Полномочия Президента РФ в связи с чрезвычайными ситуациями обусловлены введением военного и чрезвычайного положения (регулируются законами соответственно 2001 и 2002 гг.). В случае агрессии против России или непосредственной угрозы агрессии Президент издает указ о введении военного положения. Военное положение — это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и организаций, предусматривающий элементы военного управления и ограничение определенных прав и свобод граждан. Чрезвычайное положение вводится Президентом в связи с массовыми нарушениями общественного порядка, стихийными бедствиями и катастрофами. В условиях чрезвычайного положения обычно действуют прежние органы государственной власти и местного самоуправления, которые наделяются дополнительными полномочиями, но могут создаваться новые органы, а также часть полномочий может передаваться силовым структурам. Ограничиваются преимущественно политические права граждан (запрещаются массовые демонстрации, митинги, может вводиться и цензура, не проводятся выборы и т.д.), но ограничения касаются и личных прав граждан (ограничивается свобода передвижения, вводится досмотр транспортных средств, а иногда — личный досмотр, лица, подстрекающие к общественным беспорядкам, могут быть выдворены из данной местности, иногда вводится комендантский час, т.е. запрещение появляться на улицах в ночные часы). При объявлении чрезвычайного положения в связи со стихийными бедствиями и катастрофами могут быть введены трудовая повинность, распределение предметов первой необходимости и др.). Однако многие права и свободы не подлежат ограничениям даже в условиях военного и чрезвычайного положения (право на жизнь, неприкосновенность частной жизни, свобода предпринимательской деятельности, свобода совести и др.).
При введении военного и чрезвычайного положения Президент РФ немедленно сообщает об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Случаев введения военного положения не было. Указ Президента о введении военного или чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации. При неутверждении указ теряет силу (такой факт имел место 7 февраля 1995 г., когда Совет Федерации отказал Президенту в утверждении Указа о продлении чрезвычайного положения на территории Северной Осетии и Ингушетии, в связи с чем Президент отменил ранее действовавший Указ).
Полномочия Президента РФ по охране суверенитета государства, безопасности и территориальной целостности страны, в военной сфере и области внешней политики обширны. Эти две сферы традиционно относятся к полномочиям главы государства.
Президент является Верховным главнокомандующим Вооруженными Силами. При принятии решений по вопросам безопасности страны и внешней политики важную роль играет совещательный орган при Президенте — Совет Безопасности (он занимается также и принципиальными вопросами внутренней безопасности, выработкой мер по ликвидации внутренних угроз, продовольственной, экологической безопасностью и др.). Председателем Совета Безопасности является Президент. В составе Совета есть назначенные им постоянные и непостоянные члены. Среди постоянных членов несколько ведущих министров, председатели палат парламента, а с 2000 г. — также семь представителей Президента РФ в федеральных округах. В Совете Безопасности созданы межведомственные комиссии по различным вопросам, которые взаимодействуют с исполнительными органами государственной власти.
Президент осуществляет руководство внешней политикой государства (ему непосредственно подчиняется министр иностранных дел). Он ведет переговоры и подписывает международные договоры (вести переговоры и подписывать договоры могут также лица и главы
БИЛЕТ 15
Досрочное освобождение Президента РФ от должности и его ответственность. Ответственность Президента РФ как представителя государства и должностного лица
Президент за свои действия может нести ответст венность. Он выступает в качестве ответчика в Конституционном Суде РФ в связи с ходатайством о признании его акта неконституционным (так было, например, при рассмотрении Судом указов Б.Н. Ельцина о запрещении коммунистической партии). Ненормативный акт Прези дента может быть оспорен в Высшем Арбитражном Суде РФ, если этим актом нарушены законные экономические интересы и права фи зического или юридического лица — предпринимателя. Президент может оказаться ответчиком по гражданскому иску в Верховном Суде РФ или ином суде общей юрисдикции (куда сначала подается иск). В частности, в 1996 г. в связи с иском мэра г. Владивостока В.И. Черепкова, освобожденного от должности мэра указом Президента РФ в 1994 г., Хамовнический межмуниципальный суд признал этот указ не законным (Президент, исполняя решение суда, восстановил В.И. Черепкова новым указом в прежней должности). Возможны также иски имущественного характера, если указы Президента противоречат за кону и нарушают законные имущественные интересы и права физи ческих или юридических лиц. Во всех этих случаях Президент может выступать только как представитель государства, к которому, по су ществу, обращен иск. Он не присутствует лично в суде (такова прак тика государств мира), его представляют уполномоченные им долж ностные лица (члены Правительства, руководители Администрации Президента и др.), назначенные им адвокаты, иные лица. Сказанное с соответствующими уточнениями относится и к президентам респуб лик в составе РФ, главам администраций субъектов Федерации.
Вместе с тем Президент РФ может нести ответственность не толь ко как представитель государства, но и личную ответственность как должностное лицо. В связи с этим возможно лишь его досрочное осво бождение от должности, а дальнейшие санкции последуют потом, когда глава государства будет отрешен от должности. Наконец, он может быть освобожден от должности и не в связи с ответствен ностью, а по объективно сложившимся обстоятельствам.
Досрочное прекращение полномочий Президента возможно: 1) в результате отставки по его желанию; 2) при стойкой неспособнос ти по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы государст ва; 3) в случае отрешения от должности (импичмента).
Отставка Президента РФ имела место 31 декабря 1999 г. (Б.Н. Ель цин). Временное исполнение его обязанностей в соответствии с Кон ституцией РФ (ч. 3 ст. 92) перешло к Председателю Правительства РФ (В.В. Путин). Исполняющий обязанности Президента не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках к Конституции РФ при пересмотре ее положений. В остальном он пользуется объемом полномочий Пре зидента (например, будучи и.о. Президента РФ, В.В. Путин в 2000 г. налагал вето на законы, принятые парламентом).
В случае отставки организуются досрочные выборы Президента. 12 февраля 2001 г. принят Закон о гарантиях Президенту РФ, прекра тившему исполнение своих полномочий, а также членам его семьи1. Он предусматривает, что Президент, прекративший исполнение своих обязанностей в случаях истечения срока пребывания в должности, от ставки или в связи со стойкой неспособностью их осуществлять (но не в результате импичмента), не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, задержан, арестован, подвергнут допросу, обыску, личному досмотру, что распространяется на зани маемые им жилые и служебные помещения, транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его пе реписку. Предусмотрены пожизненное денежное вознаграждение в размере 75% прежнего оклада, государственная охрана, государствен ная дача, бесплатная правительственная связь, аппарат помощников, медицинское обслуживание его и членов его семьи и т.д.
Конституция РФ, федеральное законодательство не регулируют процедуры прекращения полномочий Президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия, и такого прецедента в Российской Федерации пока не было. В зару бежных странах (в 1980-х годах в Тунисе, в 2000—2001 гг. в Боливии, Перу, Хорватии) для осуществления этой процедуры создавалась спе циальная медицинская комиссия, в решении вопроса участвовал орган конституционного контроля.
Процедура импичмента урегулирована ст. 93 Конституции РФ (применялась в 1999 г.). Процедура импичмента достаточно сложна, что обусловлено необходимостью обеспечения стабильности в госу дарстве, защиты высшего должностного лица государства от внутри партийной борьбы в парламенте или популистских лозунгов. В про цедуре отрешения Президента от должности задействовано несколько высших органов государства: обе палаты парламента, Верховный Суд РФ и Конституционный Суд РФ. Процесс может начаться лишь по инициативе 1/з членов Государственной Думы (150 человек), которые подписываются под обращением об импичменте. Дума создает комис сию на основе пропорционального представительства фракций, кото рая готовит проект обвинительного заключения, которое принимается 2/з голосов от общего числа членов Думы и передается в Верховный Суд РФ для дачи заключения о наличии в действиях Президента при знаков состава преступления. Затем Конституционный Суд РФ выно сит заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После этого документы поступают в Совет Федерации, ко торый большинством в 2/з голосов принимает решение об отрешении Президента.
На любой стадии процедура импичмента может быть прекращена (в том числе из-за недостаточного количества голосов). В отношении Б.Н. Ельцина в 1999 г. она не была завершена. Комиссия составила проект обвинительного заключения, но Дума не утвердила ни один из пяти пунктов предложенного обвинения, предъявленного по шести статьям УК (государственная измена, насильственный захват или удержание власти, ослабление обороны и безопасности РФ и др.).
БИЛЕТ 16
1. Роль законодательной власти в государственном управлении
Понятие и роль законодательной власти. Законодательная власть -- это право и возможность принимать от имени народа или непосредственно народом -- корпусом избирателей на референдуме общеобязательные правила (законы) -- нормативные акты государственного значения, имеющие наиболее общий характер и высшую юридическую силу (среди них верховную юридическую силу имеет основной закон -- конституция). Такие правила определяют основы общественно значимого (или полагаемого общественно значимым) поведения и деятельности физических и юридических лиц, органов государства, государственных организаций и общественных объединений.
Законодательная власть рассматривается как выражение воли народа (хотя это не всегда так), его интересов, народного суверенитета. Поэтому законы имеют высшую юридическую силу и приоритет по сравнению с государственными актами исполнительной, судебной и иных ветвей власти. Акты президентов, правительств, судов не могут противоречить закону. Напротив, они основывают свою деятельность на нормах закона, применяют его. Лишь органы конституционного контроля (например, конституционные суды) могут лишить закон действия (хотя и не отменить его юридически), если признают, что закон противоречит конституции, т.е. основному закону, обладающему верховной юридической силой. В некоторых мусульманских странах (Иране, Пакистане и др.) закон также может быть лишен действия, если он противоречит Корану.
Органы законодательной власти. Органы законодательной власти осуществляют управление государством, прежде всего путем принятия законов и иных правовых актов, а также путем формирования других органов государства и осуществления контроля за их деятельностью. Они действуют на разных уровнях. Есть общегосударственные законодательные органы, органы субъектов федерации и законодательные органы автономных образований, имеющих политический характер.
Органом законодательной власти является, прежде всего, парламент. Это обобщенное название однопалатного или, чаще, двухпалатного общегосударственного представительного органа. В очень редких случаях (в прошлом в ЮАР, Югославии) парламент состоял из большего числа палат (от трех до шести). В некоторых странах в доктрине используется триединое понятие парламента (в Великобритании -- две палаты и монарх, в Индии -- две палаты и президент). Иногда парламентами называют также законодательные органы субъектов федераций, но обычно в данном случае используются термины «законодательное собрание», «легислатура». В России парламент -- двухпалатное Федеральное Собрание.
Однопалатный парламент имеет разные названия (Всекитайское собрание народных представителей, Народное собрание в Египте, фолькетинг в Дании, риксдаг в Швеции). Одна из палат двухпалатного парламента называется обычно палатой депутатов (представителей), национальным собранием (в России -- Государственная Дума), другая -- сенатом (в федерациях иногда -- советом союза), в России это Совет Федерации. Почти во всех странах большими правами обладает нижняя палата. Она всегда избирается непосредственно гражданами (частичные исключения есть в единичных странах, например, в монархиях Бутане, Свазиленде), но иногда закон устанавливает фиксированное представительство от разных категорий населения (например, в Уганде помимо общей нормы представительства есть 10 представителей от армии, пять -- от пенсионеров и инвалидов, три -- от рабочих и т.д.). Те или иные фиксированные нормы представительства (в частности, для женщин, приверженцев некоторых религий) существуют во многих странах Востока (Иран, Пакистан и др.). Верхняя палата парламента может формироваться путем прямых, косвенных выборов, назначения и др. (в России с 2000 г. -- по выборам и назначению от органов Субъектов Федерации).
Как правило, парламент -- единственный законодательный орган государства и орган коллегиальный. Свои решения он принимает на заседаниях. Так действует парламент и в России. Однако в некоторых странах в дополнение к парламенту или вместо него существуют другие законодательные органы. В тех мусульманских странах, где нет парламента, законодательствует монарх -- король, эмир, султан (Саудовская Аравия, Катар, Оман) или совет монархов (эмиров) составных частей федерации (Объединенные Арабские Эмираты). Правда, юридически их акты называются обычно не законами, а низамами, поскольку считается, что все необходимые законы (кануны) содержатся в Коране. В условиях военных режимов законодательствуют фактически военные советы, создаваемые после переворота (парламент распускается), а иногда -- их председатель, объявляемый президентом. Изданные ими акты тоже обычно называются не законами, а законодательными декретами, декрет-законами, прокламациями и т.д.
В некоторых странах законы, обычно по наиболее важным вопросам (в частности, об изменении конституции), принимают надпарламентские органы, состоящие из всех членов парламента, а также из других лиц. В их состав входят президент, лица, избираемые или делегируемые от определенных социальных, а иногда и этнических групп, губернаторы, члены правительства, другие высшие должностные лица (например, судебных органов или прокуратуры). Орган надпарламентского типа существует в Туркменистане (Халк Маслахаты), в Индонезии (в последней стране он собирается раз в пять лет или в условиях чрезвычайных событий, главным образом для принятия программы развития, выборов президента и вице-президента), в Афганистане (джирга). Законы в некоторых странах могут принимать также подпарламентские органы, существующие в некоторых странах (Греция, Италия, Испания, Португалия и др.). Это так называемые решающие комиссии (или секции) парламента, которых, например в Греции, может быть создано не более двух. В таких мини-парламентах (с точки зрения численного состава) представлены пропорционально все фракции парламента. Решающие комиссии не вправе, однако, принимать законы по важным вопросам (конкретный перечень запретов установлен конституцией), а по другим -- если против этого возражает хотя бы 1/10 часть парламентариев.
В зарубежных странах существуют также делегированное законодательство и акты, имеющие силу закона, издаваемые на основе, так называемой регламентарной власти. Делегированное законодательство -- это акты исполнительной власти (они имеют разные названия: законодательные декреты, декрет-законы, ордонансы и др.), которые издаются по уполномочию парламента (обеих палат при двухпалатном парламенте) и имеют силу закона. Полномочие дается на срок (обычно краткий) или на издание акта по определенному, конкретному вопросу. Такой акт подлежит контролю парламента: представляется «на стол парламента» (сдается в библиотеку, в специальный комитет парламента по «подчиненному законодательству», по требованию депутатов может быть рассмотрен на пленарном заседании палаты парламента). По решению парламента он может быть отменен (например, если правительство, издавая акт, вышло за пределы делегированных полномочий). Издание актов, обладающих силой закона на основе регламентарной власти, не нуждается и в делегировании и осуществляется в соответствии с конституцией президентом (Египет), президентом или правительством (Франция) или на совместном заседании президента и правительства под председательством президента (Италия). Акты делегированного законодательства и регламентарной власти подлежат контролю парламента. В политических автономиях (например, в автономных областях Италии или на Аландских островах в Финляндии) законы могут издаваться только по предметам, отнесенным к их компетенции (в федерациях -- также по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, но учитывая принцип верховенства федерального права, о котором говорилось выше).
Иногда местными законами называются акты местных органов самоуправления (Бразилия). В некоторых странах англосаксонского права они называются иначе, но при этом в словосочетании тоже используется термин «закон» (by-laws).
Функции парламента. Российский парламент -- Федеральное Собрание -- выполняет в системе государственного управления особые функции, причем, выполняя их, он может действовать только в совокупности обеих палат (например, принятие государственного бюджета) или в качестве одной палаты (например, только часть членов Центральной избирательной комиссии назначает Совет Федерации). Если депутаты действуют индивидуально (например, право депутатского запроса к министру), то они используют полномочия парламентария (а не парламента), хотя, в конечном счете, они производны от функций парламента. Парламент РФ осуществляет следующие функции. Во-первых, парламент выполняет функцию представительства всего народа, это орган народного представительства, выражающий его суверенитет. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации представляют различные социальные, национальные, профессиональные и другие слои населения и тем самым объединяют народ на базе выработки общих решений от его имени путем компромиссов и консенсуса. Во-вторых, парламент выполняет законодательную функцию. Только он принимает законы: федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы о поправках к Конституции РФ (за исключением поправок к главам 1, 2 и 9, которые Федеральное Собрание изменять не вправе). В-третьих, Федеральное Собрание, его палаты путем принятия законов и другими способами осуществляют решающее участие в верховном руководстве делами государства. Правда, ч. 3 ст. 80 Конституции РФ гласит, что Президент РФ «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», но она же устанавливает, что Президент делает это в соответствии с Конституцией и законами. В-четвертых, Федеральное Собрание или та или иная его палата формируют или участвуют в формировании, роспуске, освобождении или отрешении от должности других высших и центральных органов, должностных лиц РФ и субъектов РФ. Парламент (Государственная Дума) дает (не дает) согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ, Совет Федерации назначает членов Конституционного Суда РФ, Государственная Дума может принять решение об отставке Правительства РФ (правда, Президент РФ вправе с этим не согласиться), Федеральное Собрание (участвуют обе палаты) может отрешить Президента РФ от должности, распустить путем принятия закона законодательное собрание субъекта РФ, если оно нарушает Конституцию РФ и федеральные законы и т.д. В-пятых, парламент осуществляет в различных формах парламентский контроль в отношении органов исполнительной власти (сообщения министров на заседаниях палат, вопросы и запросы парламентариев и т.д.), в различных сферах общественной жизни, контроль за исполнением государственного бюджета (в частности, через формируемую парламентом Счетную палату и т.д.).
Аналогичные функции осуществляют в пределах своей территории законодательные органы субъектов РФ. Кроме того, они участвуют в решении общефедеральных вопросов (право законодательной инициативы в отношении федеральных законов, утверждение поправок к Конституции РФ, участие в подготовке международных договоров, если они затрагивают интересы данного субъекта РФ и т.д.).
БИЛЕТ 17
Структура, полномочия и порядок деятельности российского парламента. Структура парламента
Автор admin, дата создания Вс, 03/14/2010 - 22:38.
Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. В первую изби раются депутаты гражданами по одномандатным округам (225) и по партийным спискам (другие 225) сроком на четыре года, всего 450 депутатов. В Совете Федерации 178 членов: по два от каждого субъекта РФ. Из них один член Совета Федерации назначен главой администрации субъекта РФ (президентом республики в составе РФ, губернатором и т.д.), другой избран законодательным собрани ем. В литературе используется обобщенное название членов той и другой палаты — «парламентарии». Совет Федерации распущен быть не может. Государственная Дума может быть распущена Пре зидентом РФ с обязательным назначением новых выборов, если она отвергла три представленные по очереди Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, в случае вотума не доверия, отказа в доверии Правительству РФ. Члены Совета Феде рации в любое время могут быть отозваны избравшим (назначив шим) их органом. Депутаты Думы не могут быть досрочно отозваны избирателями.
Внутренняя структура палат парламента и порядок их деятельнос ти определяются регламентами, принимаемыми каждой палатой для себя. В обеих палатах избираются председатель и его заместители, первый заместитель (они руководят заседаниями палат, аппаратом палат, представляют палату и т.д.), из числа руководителей палаты и лидеров фракций (Государственная Дума) или председателей комите тов, комиссий (Совет Федерации) создаются Советы палаты (они оп ределяют очередность рассмотрения законопроектов, повестку дня и т.д.), постоянные комитеты и комиссии (они готовят соответствую щие вопросы к рассмотрению). В Государственной Думе есть также депутатские объединения (партийные фракции и депутатские груп пы), в Совете Федерации объединений нет.
Для изучения каких-либо вопросов, проверки фактов и т.д. созда ются временные комиссии. Временной была в 1998—1999 гг. комиссия в Государственной Думе по выдвижению обвинений при процедуре импичмента против Президента РФ, создавались другие временные комиссии (по Черноморскому флоту, по проверке состояния золотого запаса РФ и т.д.).
Члены парламента участвуют в управлении государством коллеги ально, принимая решения в составе той или иной палаты, на их со вместных заседаниях, в постоянных комитетах и комиссиях палат, участвуя в обсуждениях на «правительственном часе», в ходе парла ментских слушаний и т.д. Вместе с тем их деятельность может иметь индивидуальный характер.
БИЛЕТ 18
