Государственное управление в сфере экономики

Государственное управление экономикой — это управление про­мышленностью, сельским хозяйством, строительством, транспортом, финансами и некоторыми другими отношениями, примыкающими по ряду вопросов к экономике (например, экология). Главная задача государственного управления в экономической сфере — обеспечение роста материального производства, продукции. В конечном счете это делается для обеспечения потребностей людей, хотя распределе­ние общественного продукта между ними и их группами может быть самым разным: есть богатые и бедные граждане. Процесс уп­равления экономикой предполагает решение многих вопросов (обес­печение пропорциональности хозяйства, повышение эффективности производства и услуг при меньших затратах и т.д.). Это достигается различными методами, в том числе экономическими (например, соз­дание государством льгот для некоторых отраслей, в результате чего капитал перетекает туда, в этих отраслях растет производство) и ад­министративными (властными) методами (выдача и отказ в выдаче лицензий, требования к производителям, например сертификация продукции). Властные методы неодинаковы по отношению к подчи­ненным и неподчиненным объектам управления (предприятиям и др.).

 

В Российской Федерации управление экономикой и основа этого — управление собственностью разделены в предметном и функциональном плане. В предметном плане федеральной собственностью (предприятиями, учреждениями, участками земли, принадлежащими Федерации) управляют федеральные органы (например, федеральные министерства, в чьем прямом подчинении находятся предприятия, другое федеральное имущество), собственностью субъектов РФ — их органы. Муниципальной собственностью (она не является государст­венной) управляют органы муниципальных образований. В функцио­нальном плане управление экономикой связано с профилем деятель­ности различных федеральных министерств функционального харак­тера (например, министерство финансов), функциональных департаментов в субъектах федерации, специализированных отделов администрации в муниципальных образованиях. Такие отделы также имеют предметный и функциональный характер (например, отделы, ведающие муниципальными предприятиями или муниципальным планированием).

 

Высшими федеральными органами государственного управления в сфере экономики в Российской Федерации являются парламент, Пре­зидент РФ, Правительство РФ, центральными органами отраслевого управления — министерства (например, министерства промышлен­ности, науки и технологий, сельского хозяйства, финансов) и ведомст­ва (Государственный комитет по рыболовству, Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству, Российское агентство по патентам и товарным знакам, Федеральный надзор России по ядер­ной и радиационной безопасности и др.).

 

Парламент осуществляет управление прежде всего путем целеполагания. Он определяет общую стратегию экономического раз­вития и устанавливает параметры экономической деятельности на год, принимая ежегодный государственный бюджет (роспись до­ходов и расходов государства) и отчет о его исполнении. Главным способом управления является принятие законов (гражданский, земельный, водный, налоговый кодексы, законы о порядке разре­шения коллективных трудовых конфликтов на предприятиях, о недрах, о животном и растительном мире, о континентальном шель­фе и его использовании, о морских экономических зонах и т.д.). В законах, которые не относятся непосредственно к экономике, также имеются нормы экономического характера (например, ответ­ственность в уголовном праве за хищение или порчу имущества). Законы, за редчайшими исключениями, имеют общенормативный характер, но издаются и частные законы (например, Федеральный закон от 2 января 2000 г. «Об участках недр, право пользования ко­торыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции на Ванкорском газонефтяном месторождении» (в Красноярском крае). Аналогичные законы в последующем принимались в отноше­нии Тасеевского месторождения золота, Штокмановского газокон-денсатного месторождения и др.

С экономическими вопросами связаны многие другие формы дея­тельности парламента. Парламентарии заслушивают отчеты (в Рос­сии — информацию) соответствующих министров на пленарных засе­даниях и на заседаниях постоянных комитетов, вправе задавать им вопросы. Комитеты парламента организуют парламентские слушания, в том числе по вопросам экономики, с целью привлечь внимание об­щества к проблемам, имеющим важное общественное значение, Счет­ная палата, создаваемая парламентом, проверяет расходы государст­венного бюджета и т.д.

 

Глава государства (особенно если он обладает реальными полно­мочиями, а это монарх в абсолютных и дуалистических монархиях, президент в президентской и полупрезидентской республиках) тоже участвует в управлении экономикой. В России Президент создает министерства и ведомства, в том числе занимающиеся вопросами экономики, осуществляет дополнительное регулирование экономи­ческих отношений. Глава государства своим указом утверждает по­ложения о министерствах и ведомствах, руководители которых вхо­дят в состав Правительства РФ, заслушивает доклады министров, дает им указания и советы (в том числе по экономическим вопро­сам), издает множество распоряжений частного характера (напри­мер, о передаче тех или иных предприятий из федерального подчи­нения в подчинение субъектов Федерации). Президент РФ посещает с инспекционными поездками различные районы страны, знакомит­ся с экономическим положением и иногда на месте принимает не­обходимые решения. По результатам таких поездок принимаются и решения Правительства.

 

Правительство РФ вносит на заседание парламента основные за­конопроекты экономического характера (проект государственного бюджета может предлагать только Правительство). Законопроекты, касающиеся доходов или законности расходов государственного бюд­жета, внесенные парламентариями, обязательно до их обсуждения в парламенте должны иметь заключение Правительства. Оно утвержда­ет положения о большинстве ведомств, в том числе экономических (тех, руководители которых не входят в состав Правительства).

 

Органы федерального центрального отраслевого управления — министерства и ведомства. Они занимаются оперативным управлением подчиненными им предприятиями и учреждениями, регулируют деятельность в соответствующей сфере, иногда независимо от подчи­ненности (например, устанавливают правила производства некоторых товаров, нормы труда).

 

Органы субъектов Федерации (законодательные органы, главы ад­министраций, правительства), министерства, департаменты, другие отраслевые органы выполняют приблизительно те же задачи по уп­равлению экономикой (оно также считается государственным управ­лением), что и соответствующие федеральные органы, но в рамках субъекта. Они действуют в соответствии с законами Федерации (если законы приняты по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов) или самостоятельно (если определенные вопросы эконо­мического регулирования отнесены к исключительному ведению субъектов).

Местные органы государства — отделы и управления соответ­ствующих министерств на местах участвуют в управлении эконо­микой данной административно-территориальной единицы, но толь­ко в отношении подчиненных им объектов или только в функцио­нальном плане. В государственном управлении экономикой могут участвовать органы муниципальных образований, если им предо­ставлены определенные государственные полномочия (с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств).

 

Специализированное предметное и функциональное управление федеральными объектами экономики в основном осуществляется ми­нистерствами промышленности, науки и технологий, экономического развития и торговли, имущественных отношений, атомной энергии. В то же время существуют и другие организационные формы. Муко­мольная, комбикормовая, хлебопекарная промышленность, внутрен­нее рыбное хозяйство, элеваторы находятся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ, предприятия промышленности строитель­ных материалов — Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.

 

Общие черты управления экономикой относятся ко всей этой сфере, но ее отдельные отрасли имеют свои особенности. Они оп­ределяются положениями о соответствующих министерствах (ве­домствах). В России эти акты, как правило, утверждаются указами Президента РФ. Управление промышленностью осуществляет преж­де всего Министерство промышленности, науки и технологий РФ. Оно призвано проводить единую государственную политику в сфере металлургической, химической, биотехнологической, легкой, медицинской, машиностроительной, лесной, оборонной и некоторых других отраслей. Поскольку в управлении некоторыми из этих сфер могут участвовать другие ведомства (например, Министерство при­родных ресурсов РФ), Минпромнауки России является в этих от­раслях координирующим органом. Оно осуществляет государствен­ное регулирование и межотраслевую координацию в автомобильной, станкостроительной, электротехнической промышленности, сельско­хозяйственного, транспортного, тяжелого машиностроения, участву­ет в разработке государственного оборонного заказа, организует ра­боту по стандартизации продукции подведомственных отраслей. Оно выполняет функции, выходящие за рамки экономики, в част­ности, представляет интересы России в ряде международных организаций, а также выполняет некоторые функции в области внешней торговли (проводит единую политику во внешнеторговой деятельности), выдает лицензии на осуществление операций по экс­порту и импорту, содействует экономической интеграции госу­дарств — членов СНГ и др.

 

Министерство РФ по атомной энергии проводит государственную политику в данной сфере, осуществляет государственное управление по использованию ядерной энергии, занимается вопросами утилиза­ции ядерных резервов и боеприпасов, ядерных отходов. В число его задач входит обеспечение безопасности предприятий ядерного ком­плекса, оно формирует и размещает заказы на покупку продукции Министерства для федеральных государственных нужд, контролирует меры по гражданской обороне предприятий ядерного комплекса. В его подчинении находятся специальные воинские формирования.

 

Министерство энергетики РФ осуществляет руководство топлив­но-энергетическим комплексом. Оно координирует деятельность предприятий электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперераба­тывающей, газовой, угольной, торфяной промышленности, снабжение газом, обеспечивает деятельность магистральных продуктопроводов энергетического сырья, потребности народного хозяйства и населения в различных видах энергии, следит за их рациональным использова­нием, осуществляет надзор по предупреждению загрязнений среды топливом и его отходами, заботится об охране недр и природных бо­гатств. Минэнерго взаимодействует с Федеральной энергетической комиссией, регулирующей деятельность естественных монополий (Газпром, Росуголь, РАО ЕЭС и др.) в топливно-энергетическом ком­плексе. Электроэнергетика относилась к числу естественных монопо­лий, она и поныне сохраняет эти черты, но в 2003 г. начата реформа электроэнергетического комплекса. В частности, генерирующие уста­новки отделены от сетевых передающих электричество линий, созда­ются акционерные общества.

Важную роль в управлении экономикой в России играет Минис­терство РФ по антимонопольной политике и поддержке предприни­мательства.

В сфере промышленности действуют государственные контроль­ные и надзорные органы. К их числу относится Федеральный горный и промышленный надзор России (Госгортехнадзор), который осу­ществляет надзор за безопасным ведением работ, безопасной эксплуа­тацией оборудования. Он имеет право беспрепятственной проверки поднадзорных предприятий, дает предписания об устранении выяв­ленных нарушений, вправе приостановить работы, ведущиеся с нару­шением техники безопасности, может вносить предложения об осво­бождении от занимаемой должности лиц, систематически нарушающих правила безопасности работ, привлекать таких лиц к административ­ной ответственности (налагать штраф согласно Кодексу об админи­стративных правонарушениях). Надзор за ядерной и радиационной безопасностью осуществляет Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, непосредственно подчиненный Прези­денту РФ. Он имеет свои территориальные органы: управления окру­гов и инспекции. Надзор за эффективным использованием энергети­ческих ресурсов осуществляет Государственный энергетический надзор РФ, входящий в систему Министерства энергетики РФ. Его возглавляет главный государственный инспектор. Органы Главного управления энергетического надзора вправе давать указания о ликви­дации нарушений, об отстранении от работы нарушителей, требовать от руководителей предприятий, организаций, учреждений немедлен­ного отключения энергетических и тепловых установок при обнару­жении нарушений (но не вправе сами отключать их).

Управление сельским хозяйством и в целом агропромышленным комплексом, который включает производство сельскохозяйственной продукции, ее заготовку, переработку и хранение, в результате ре­форм коренным образом изменилось. Сейчас в сельском хозяйстве России сложилось многообразие форм собственности, существуют го­сударственный, кооперативный, акционерный, фермерский и мелко­товарный секторы. Прежние колхозы и совхозы (госхозы) сохранились в ряде местностей, но они теперь имеют другую организацию и не определяют формы хозяйствования на земле.

Основную роль в механизме государственного управления агро­промышленным комплексом в России играет Министерство сельского хозяйства. Оно должно проводить государственную политику в агро­промышленном комплексе, в продовольственном обеспечении страны и координировать в этой сфере деятельность других органов власти. Министерство управляет государственными объектами, включая му-комольно-крупяную, комбикормовую, хлебопекарную промышлен­ность, элеваторы. Оно разрабатывает государственную политику в об­ласти сельского хозяйства (на основе этих разработок принимаются законы, указы Президента, постановления Правительства РФ), в сфере аграрных преобразований, заботится о продовольственных ре­сурсах, создает организационно-технические условия для функциони­рования в сельском хозяйстве разных секторов и их интеграции, раз­вивает предпринимательство, заботится об охране окружающей среды в связи с деятельностью предприятий агропромышленного комплекса. Министерство участвует в разработке ценового регулирования в своей отрасли, оказывает поддержку сельскохозяйственным произво­дителям. В его подчинении находятся крупные производственные объ­единения («Рязанский картофель», «Росхлебпродукт», Российская корпорация по виноградарству и винодельческой промышленности и др.), контрольные пакеты акций которых находятся в федеральной собственности. В субъектах Федерации действуют управления, коми­теты, министерства сельского хозяйства.

Регулирование и лицензирование промышленного рыболовства, контроль за ним, общее руководство деятельностью государственных администраций морских и речных рыбных портов, контроль за ними осуществляет Государственный комитет РФ по рыболовству. Госу­дарственным регулированием использования земель, их охраной, ве­дением земельного кадастра занимается Федеральная служба земель­ного кадастра России, а также Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Специальны­ми органами контроля и надзора в агропромышленном комплексе яв­ляются Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ, органы государственного ветеринарного надзора.

В сфере экономики важное значение имеет строительная индуст­рия. В настоящее время в России нет единого органа исполнительной власти, в руках которого было бы сосредоточено управление строитель­ством. Его ведут органы отраслевого и межотраслевого управления, а жилищно-коммунальное строительство находится преимущественно в ведении субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммуналь­ному комплексу выполняет координационные задачи в сфере строи­тельства, проводит экспертизу проектов по строительству и дает заключения, осуществляет государственный контроль в архитектурно-строительной области, утверждает уставы федеральных государствен­ных предприятий, занимающихся строительством, осуществляет лицен­зирование в области производства строительных материалов и архитек­турной деятельности, а также инспекционный надзор за качеством строительства, за соответствием стандартам. Он вправе приостанавли­вать строительство, приемку построенных объектов, выпуск строитель­ных материалов при выявлении нарушений действующих норм и стан­дартов. В ведении Комитета находятся унитарные государственные и казенные федеральные предприятия по строительству и производству строительных материалов. Он отвечает также за проведение государст­венной политики в жилищно-коммунальном хозяйстве, разрабатывает стандарты строительства, капитального ремонта, реконструкции жилищ­но-коммунального комплекса, контролирует соблюдение жилищного за­конодательства и сохранность жилого фонда, инспектирует качество жилищно-коммунального обслуживания, занимается межотраслевой ко­ординацией по вопросам теплоснабжения, снабжения энергией, водой, благоустройства, дорожного строительства, он координирует деятель­ность органов, занимающихся муниципальным жилищным хозяйством.

Государственный контроль и надзор в этой сфере осуществляет Государственная жилищная инспекция РФ. В составе Комитета дей­ствует также Инспекция государственного архитектурного надзора. Она осуществляет контроль при выдаче лицензий на архитектурную деятельность.

Транспорт, дороги, связь обеспечивают коммуникативную дея­тельность в обществе. В ведении Российской Федерации находятся важнейшие объекты транспорта, пути сообщения и связь. Органы Фе­дерации играют главную роль в управлении коммуникационными системами, ее субъекты организуют развитие автотранспорта общего пользования, телефонной связи на своей территории.

Транспортный комплекс включает железнодорожный, авиацион­ный, морской, речной, автомобильный транспорт (нефте- и газопрово­ды находятся в ведении соответствующих министерств). Транспорт­ные службы, их руководители обычно вправе в соответствии с зако­ном возбуждать административные дела о транспортных нарушениях, совершенных физическими и юридическими лицами, а иногда рас­сматривать их и налагать штрафы.

Железнодорожный транспорт относится к числу естественных мо­нополий РФ и, хотя он управляется Министерством путей сообщения РФ, на него распространяется особое регулирование (действует Феде­ральная служба РФ по регулированию естественных монополий на транспорте). Управление железнодорожным транспортом имеет цент­рализованный характер, оно относится к исключительной компетен­ции Федерации. Органом, который обеспечивает проведение государ­ственной политики в сфере железнодорожного транспорта, регулиру­ет хозяйственную деятельность железных дорог и примыкающих к ним предприятий, является Министерство путей сообщения РФ. Оно обеспечивает бесперебойное и безопасное функционирование желез­нодорожного транспорта, разрабатывает стандарты и нормы в этой сфере, осуществляет общее руководство железнодорожным транспор­том, организует оперативное управление, утверждает графики движе­ния поездов. МПС России устанавливает границы железных дорог и их отделений, утверждает их уставы; по согласованию с субъектами Федерации открывает или закрывает железнодорожные линии (вво­дит или отменяет маршруты поездов). Охрана железнодорожного транспорта осуществляется Федеральной службой железнодорожных войск. В результате реформы управления железнодорожным транс­портом 2002—2003 гг. управление железными дорогами (путями) и предприятиями разделено, в него введены начала гражданско-право­вых отношений (вместо административных), создано акционерное об­щество «Российские железные дороги», принят новый устав железно­дорожного транспорта, на железнодорожном транспорте возможны и уже действуют частные предприятия, допускается создание железно­дорожных путей, находящихся в различных формах собственности.

Управление авиационным транспортом возложено на специаль­ные органы Федерации (Авиационно-космическое агентство и др.), которые обладают исполнительными, контрольными, разрешительны­ми, регулирующими функциями по отношению к гражданской авиа­ции (военная авиация вне их ведения). Они организуют воздушное движение. В нем участвуют предприятия и организации независимо от формы собственности, юридические и физические лица, осущест­вляющие, обеспечивающие или обслуживающие процессы воздушной перевозки пассажиров и грузов (деловая авиация) и авиаспорт, авиатуризм (любительская авиация). Авиационные службы регистрируют воздушные суда, аэропорты, организуют аэронавигационное и штур­манское обеспечение полетов, проводят лицензирование и сертифика­цию предприятий и индивидуальных предпринимателей в сфере воздушных перевозок, утверждают авиационные правила, нормы и стандарты, осуществляют государственный надзор за безопасностью полетов.

Государственное управление морским, речным, автомобильным транспортом входит в ведение Министерства транспорта РФ. Оно формирует и реализует государственную транспортную политику в указанных отраслях, осуществляет государственное управление, регу­лирование и контроль, организует регистрацию морских и речных судов, выдает лицензии юридическим лицам и отдельным предприни­мателям, занимающимся перевозками, приостанавливает и аннулиру­ет их, осуществляет контроль и государственный надзор (последним занимается Российская транспортная инспекция, входящая в систему Минтранса России и имеющая свои отделы и филиалы в субъектах РФ). При Минтрансе действует Речной регистр, осуществляющий надзор за судами внутреннего и смешанного плавания (река — море). В сфере внутреннего водного транспорта созданы бассейновые управ­ления водных путей (по бассейнам рек, внутренних морей, озер). Опе­ративным звеном системы управления водным транспортом являются морские и речные пароходства и порты.

Пассажирский городской и междугородный автомобильный транспорт, электротранспорт (трамвай, троллейбус) находятся в ве­дении органов исполнительной власти субъектов Федерации и мест­ного самоуправления. Они занимаются лицензированием, но общее положение о лицензировании этого транспорта разрабатывает Мин­транс, и оно вводится в действие после утверждения Правительст­вом РФ.

технологически объединенных линий связи общего пользования (почта, телефон, телеграф и др.) и ведомственных сетей электросвязи (кроме связи внутри предприятий и учреждений). На них распространяется централизованное управление независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности. Министерство выдает лицензии, проводит сертификацию средств связи, издает и распространяет государственные знаки почтовой оплаты, координи­рует работу по приему и выдаче посылок, распространению печатных изданий, доставку пенсий и пособий, обеспечение телефонных перего­воров, факса, телеграфа, проводит работу по информатизации общест­ва, развитию компьютерной сети. В субъектах РФ создаются террито­риальные организации Минсвязи России, на местах — почтамты, поч­товые отделения (в них сосредоточена также телефонная и иная связь), есть специализированные организации по перевозке почты. Доставка документов особой важности и секретности осуществляется Государственной фельдъегерской службой при Правительстве РФ.

Государственный контроль и надзор в области связи возложен на Де­партамент российской транспортной инспекции. Он действует в со­ставе Министерства транспорта РФ, но занимается и вопросами связи, в субъектах действуют его отделения. Должностные лица ин­спекции вправе составлять протоколы об административных правона­рушениях (они являются основанием) для административной ответ­ственности (в соответствии с КоАП РФ). Надзорные функции осу­ществляются также федеральными службами по регулированию естественных монополий на транспорте и связи.

Управление в сфере экологии рассредоточено, многие функции в этой области берут на себя субъекты РФ. Исключительная сфера ве­дения Федерации — установление основ федеральной политики и федеральных программ экологического развития России. На феде­ральном уровне управленческие функции в области использования природных ресурсов (добыча, переработка и др.) осуществляет Ми­нистерство природных ресурсов РФ. Оно занимается охраной при­родной среды, осуществляет контроль за исполнением недропользова­телями и водопользователями условий лицензий, издает инструкции, правила, нормативно-технические документы в отношении природо­пользования, может ограничивать и запрещать использование опреде­ленных участков недр и вод. Руководящие должностные лица его ор­ганов и некоторые другие должностные лица вправе составлять про­токолы об административных правонарушениях и передавать дело в суд или иные органы, обладающие правом налагать административ­ные взыскания. Министерство имеет свои территориальные органы. Вместе с тем оно не является единственным органом, осуществляю­щим государственное управление природопользованием. Действует Федеральная служба земельного кадастра, отдельно выделены вопро­сы лесного хозяйства. Геодезический надзор возложен на Федераль­ную службу геодезии и картографии, есть специальная служба лесной охраны.

Специфическими приемами экологического контроля являются государственная экологическая экспертиза и мониторинг. Экспертизе подлежат планы застройки городов, комплексные схемы использова­ния природных ресурсов. Отрицательное заключение влечет доработ­ку документов, повторную экспертизу. Мониторинг — наблюдение, оценка и прогноз состояния окружающей среды в связи с хозяйствен­ной деятельностью. Его осуществляют различные органы, ведающие вопросами природопользования. Создан и специальный орган, зани­мающийся мониторингом загрязнения атмосферы, вод, почвы, — Фе­деральная служба РФ по гидрометеорологии и мониторингу окру­жающей среды.

Экономическая сфера жизни общества неразрывно связана с фи­нансами и кредитом. Единую финансовую политику во всех странах определяет парламент, проводит ее правительство, а регулированием конкретных отношений занимаются различные государственные орга­ны — министерство финансов, государственный банк (он имеет и дру­гие названия), налоговые службы, казначейства, счетные палаты (суды счетов) при парламенте, таможенные и многие другие органы. Хотя в этой системе действуют субъекты различных форм собствен­ности (например, частные банки), управление финансами всегда цент­рализованно.

 

 

                                                                            БИЛЕТ 6