Правотворческая практика, как и любая разновидность юридиче-ской практики, – образование полиструктурное, включающее, в част-ности, логико-философскую, пространственную, временную, стохас-тическую и иные структуры.
Под логической структурой правотворческой практики по-
нимается такое ее строение, расположение основных элементов и связей, которое обеспечивает ее целостность, сохранение объек - тивно необходимых свойств и функций в процессе разработки, изда - ния и совершенствования нормативных актов при воздействии на правотворческую деятельность разнообразных факторов реальной действительности.
Рассмотрение логико - философской структуры позволяет отра-
зить взаимосвязи частей и целого, элементов и системы, содержания и формы правотворческой практики. Именно данные категории пре-жде всего раскрывают ее строение как относительно цельного и са-мостоятельного явления.
15.2.1. Содержание правотворческой практики
Содержание правотворческой практики–это совокупность всехсоставляющих ее свойств и элементов. В самом общем плане ее со-
держание состоит из правотворческой деятельности и складывающе-гося на основе этой деятельности опыта (социально-правовой памяти).
129
Конституирующими элементами содержания правотворческой деятельности выступают ее объекты и предметы,субъекты и участ-ники, правообразующие (изменяющие, отменяющие и т. п.) действия и операции, правотворческая техника, тактика и стратегия, соответ-ствующие результаты и др.
Объект практики–это то,на что направлены действия ее субъ-ектов и участников. Общим объектом являются те или иные общест-венные отношения, подлежащие нормативно-правовому регулирова-нию. В качестве конкретных предметов могут выступать отдельные разновидности или аспекты личных, имущественных, семейных, тру-довых и пр. отношений.
Субъекты и участники выступают в качестве «носителей» право-творческой практики. Субъект – обязательный, основной, ведущий носитель, «центр управления» правотворчеством, без которого оно немыслимо. Им является конкретный правотворческий орган (долж-ностное лицо), который в пределах своей компетенции издает, изме-няет или отменяет нормативно-правовые предписания.
Участники правотворческой практики–это отдельные лица,ихобъединения (социальные группы) и организации (политические пар-тии), которые так или иначе содействуют правотворческим органам при подготовке проекта нормативного акта, его обсуждении и дора-ботке. Так, субъектами правотворческой деятельности при издании нового ГК РФ являлись Федеральное Собрание РФ и Президент РФ. Научно-исследовательские организации, юридические факультеты вузов, Ассоциация юристов России, Российская академия юридиче-ских наук, отдельные юристы выступали в качестве участников дан-ной практики.
Правотворческие действия и операции образуют динамичную сторону правотворческой практики. Первые представляют собой внешне выраженные, социально-преобразующие и имеющие опре-деленное значение для правопроектной деятельности акты (напри-мер, уточнение названия проекта нормативного акта). Совокуп-ность взаимосвязанных между собой правотворческих действий, объединенных локальной целью, составляют операцию (например, обсуждение проекта нормативного акта в одном из комитетов Го-сударственной Думы РФ).
Содержание правотворческой техники составляет совокупность средств,с помощью которых правотворческий орган осуществляет
130
разработку, издание и опубликование нормативных актов, достигает необходимых целей и результатов. Они могут быть общесоциальны-ми, специально-юридическими и техническими.
К общесоциальным следует отнести язык (отечественный и ино-странный), выражающие его знаки и языковые единицы (слова, сло-восочетания, предложения, графические конструкции), общеупот-ребляемые термины, а также понятия, научные категории и законы, социальные нормы и явления.
Специально-юридические средства – это юридические понятия, термины, конструкции, категории, нормативно-правовые предписа-ния, научные законы и др.
Одни и те же средства могут быть использованы в правотворче-стве по-разному, с помощью различных приемов, способов, правил и методик. Так, компьютеры применяются и при корректировке текста нормативного акта, и при голосовании, и как «накопители» право-творческого опыта. Интегрированные в единое целое приемы, спосо-бы и правила образуют правотворческую тактику. Принципы, про-
гнозы и планы составляют правотворческую стратегию.
Исследование проблем правотворческой техники, тактики и стратегии, составляющих важную часть правотворческой техноло - гии,в настоящее время имеет не только теоретическое,но и большоепрактически-прикладное значение.
Результат воплощает в себе итог конкретной правотворческойдеятельности. Условно его можно рассматривать в юридическом ас-пекте (уточнение, расширение или сужение сферы правового регули-рования путем издания новых, изменения или отмены действующих нормативно-правовых предписаний и закрепление решения в соот-ветствующем нормативном правовом акте) либо в общесоциальном плане (внесение изменений в экономическую, политическую и ду-ховную жизнь общества).
Вторым основным компонентом содержания является право - творческий опыт,который может отражать как совокупный итогдостаточно длительной и многолетней правотворческой деятельности (например, развития конституционного правотворчества в России), так и отдельные ее моменты (например, некоторые аспекты деятель-ности, связанные с обнародованием законов в постсоветский период развития общества).
131
Правотворческий опыт также имеет свои структуры. Составными элементами его логического строения являются правотворческие об-разцы, типовые положения, то есть такие достаточно устоявшиеся, выработанные в ходе многолетней правотворческой деятельности предписания общего характера, которые аккумулируют социально-ценные и прогрессивные ее фрагменты. Они вырабатываются в про-цессе предпроектной и проектной деятельности, подготовки и приня-тия конституционных и обычных законов, разнообразных подзакон-
ных нормативных актов. Experienta per varios actus legem facit – опыт,
полученный от различных действий, создает закон.
15.2.2. Формы правотворческой практики
Формы правотворческой практики –это способы организа -
ции и внешнего выражения ее содержания. «Forma legalis formaessentialis» («Юридическая форма есть существенная форма»), – го-ворили древние. Целесообразно выделять внутреннюю и внешнюю формы правотворчества. В качестве внешней формы выступают разнообразные акты-документы (нормативные акты и договоры, докладные записки, предложения и рекомендации, инициативные проекты и пр.), внешне выражающие и закрепляющие правотворче-ские действия (решения).
К внутренней форме, то есть к способу организации и внутрен-ней связи элементов содержания, относится процедурно-процес-суальная форма практики. Она включает в себя определенные про-цессуальные стадии, производства и режимы.
Правотворческие стадии –это урегулированные процессуаль-ными нормами, относительно обособленные во времени и простран-стве, совершаемые в определенной последовательности юридически значимые правотворческие действия. Каждая стадия представляет самостоятельный этап (фазу) правотворчества.
1. К первой стадии относится принятие решения компетентным органом о необходимости подготовки проекта нормативного право-вого акта, его издания и включения в план работы.
2. Следующей является стадия разработки нормативного акта. Она включает подготовку первоначального текста проекта, его пред-варительное обсуждение и уточнение, проведение экспертной оцен-ки, внесение проекта в повестку дня заседания.
3. Окончательное обсуждение проекта нормативного акта в компетентном правотворческом органе составляет самостоятельную
132
стадию правотворческой практики. Здесь уже происходит заслуши-вание докладов и содокладов по проекту, а также предложений, за-мечаний и поправок.
4. Важной стадией правотворчества является принятие решения по проекту. Проект может быть отклонен, принят за основу в первом чтении и т. п. или утвержден. Принятие решения, как правило, осу-ществляется с помощью разнообразных способов голосования.
5. Заключительной стадией является официальное обнародование (оглашение, опубликование, доведение до адресатов в форме рассыл-ки) правотворческого решения. С обнародованием нормативных актов связаны вопросы введения их в действие и вступления в юридическую силу (non obligat lex nisi promulgata – закон не обязывает, если он не обнародован). В соответствии с п. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат опубликованию. Неопубликованные законы не применяют-ся. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свобо-ды и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В настоящее время на федеральном уровне порядок обнародова-
ния принятых нормативных актов регулируется ФЗ от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Феде-рального Собрания», указом Президента РФ № 763 от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» с последующими изменениями актов.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после дня их подписа-ния Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публику-ются не позднее десяти дней после дня их принятия. Акты Президен-та РФ и акты Правительства РФ подлежат официальному опублико-ванию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Россий-ской Федерации» в течение десяти дней после дня их подписания.
Официальными являются также тексты законов, актов Президента РФ и актов Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде Научно-техническим центром правовой информации «Система».
Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Бюллетене нормативных
133
актов федеральных органов исполнительной власти» в течение деся-ти дней после дня их регистрации.
Все вышеуказанные акты могут быть опубликованы в иных пе-чатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по теле-видению и радио, разосланы государственным органам, органам ме-стного самоуправления, должностным лицам, организациям, переда-ны по каналам связи.
Порядок обнародования нормативных и иных актов субъектов Федерации регулируется специальными законами (см.: закон Яро-славской области «О правовых актах Ярославской области» от 27 февраля 2001 г. с последующими его изменениями).
Кроме отдельных стадий, во внутренней форме правотворческой практики важно обособить процессуальные производства. Можно, например, выделить процессуальные производства по: а) принятию и пересмотру (внесению поправок) Конституции (конституционное производство); б) подготовке, обсуждению, изданию и опубликова-нию федеральных законов (законодательное федеральное производ-ство); в) изданию указов Президента РФ; г) подготовке и принятию правительственных нормативно -правовых решений; д) изданию нор-мативных актов центральными министерствами и др. ведомствами (ведомственное производство); е) принятию уставов и законов субъ-ектами Федерации; ж) изданию нормативных актов исполнительны-ми и распорядительными органами государственной власти (губерна-торами, правительствами) субъектов Федерации; з) принятию норма-тивных актов органами местного самоуправления; и) изданию ло-кальных нормативных актов хозяйствующими субъектами.
Система процессуальных нормативно-правовых предписаний, соответствующих гарантий, ресурсов (финансовых, информацион-ных, людских и др.), а также организационных и юридических меро-приятий, направленных на их реализацию, составляет определенный процессуальный режим. Так,в соответствии со ст. 163Конституции(Основного Закона) Эстонской Республики Конституция может быть изменена (конституционное производство) законом, принятым: 1) в результате референдума (один процессуальный режим); 2) двумя подряд составами Государственного собрания (другой процессуаль-ный режим); 3) Государственным собранием в качестве срочного во-проса (третий процессуальный режим). Законопроект об изменении Конституции рассматривается Государственным собранием в трех
134
чтениях, причем между первым и вторым чтением должен быть пе-рерыв не менее одного месяца. Порядок изменения Конституции ре-шается в конечном счете в ходе третьего чтения.
Законотворческая практика на федеральном уровне в России ре-гулируется ст. 84, 104–108 и др. Конституции РФ, а также Регламен-тами палат Федерального Собрания РФ.
