XVIII — первой половины XIX в.

Первые действия Петра I в области административных реформ были направлены на изменение внешнего вида документов. Отказ от столбцовой формы документации законодательно был оформ­лен рядом указов. Например, именной указ 10 марта 1702 г. предпи­сывал «...на Москве и во всех городах царевичам и боярам и околь­ничим и думным и ближним и служилым и иноземцам и купецким и чернослободским и всякого чину людям челобитные о всяких делах писать, и по тем челобитным в приказах всякие дела писать на гербовой листовой бумаге в тетрадях, а по прежнему обыкнове­нию на столбцах не писать, для того, чтоб в приказах всякие че-лобитчиковы дела были в переплете в книгах, а не в столбцах»².

¹ Четвертчики Смутного времени (1604— 1617)... — С. 189.

² Полное собрание законов Российской империи (первое). — СПб., 1830. -
Т. 4. — № 1901.

Поиск нужного документа в составе столбца требовал значитель­ных временных затрат, поэтому переход на новую форму доку­ментации убыстрял поиск ранее сделанных записей и, в конеч­ном счете, ускорял процесс создания документов.

Новая форма документа повлияла на его оформление. Теперь текстом заполнялись обе стороны листа, что в условиях нараста-шия объема делопроизводства способствовало экономии писчего |Материала. Зачастую на листе слева оставлялись большие поля для различных поправок, дополнений и резолюций.

Преобразование высшего и центрального аппарата управления, 'обусловленное оформлением абсолютизма в России, вызвало из­менения в системе делопроизводственных материалов общего ха­рактера. В 1711 г. был создан Правительствующий Сенат, сменив­ший Боярскую думу и получивший функции законосовещательно­го органа.

На смену приказам пришли коллегии — центральные органы управления. С 1719 по 1721 г. было открыто 12 коллегий. От прика­зов коллегии отличались большим единообразием организацион- иого устройства и более четкой компетенцией, совместным об­суждением и решением дел, обновленным делопроизводством. Петр I и его сподвижники надеялись на то, что коллегии позволят при­нимать правильные решения, уничтожат волокиту в решении дел и ускорят процесс создания документации по конкретным во­просам.

При Петре I впервые были законодательно оформлены дея­тельность государственных учреждений и их делопроизводство. Вплоть до издания в 1832 г. и «Свода законов Российской импе­рии» коллегии руководствовались в своей работе Генеральным рег­ламентом 1720 г. Этот документ определял структуру, штаты, права и обязанности должностных лиц, общий порядок работы колле­гиального учреждения и его делопроизводство. Немного позже были изданы регламенты отдельных коллегий.

Генеральный регламент в общих чертах устанавливал систему письменных сношений различных звеньев управленческого аппа­рата. Он предписывал Сенату и коллегиям принимать к производ­ству распоряжения верховной власти только в письменной форме. В главе 4 «О исполнении указов» записано, что «всякой президент (т.е. глава коллегии. — Т.К.) должен все указы Его Величества и Сената, которые надлежат быть письменные и зарученные (т.е. подписанные. — Т.К.), а не словесные, неотложно исполнять...»¹. Это требование способствовало росту текущей деловой перепис­ки и повышению значения личной канцелярии российских импе­раторов, где подготавливались распоряжения самодержца в Се­нат, Синод и коллегии.

________

¹ Полное собрание законов Российской империи (первое)... — Т. 6. — № 3534.

 

132

133

Петровская административная реформа, конечно, не могла изменить основные направления потоков общей документации, которые сложились еще в приказном делопроизводстве. В Сенат и коллегии поступали следующие разновидности документов: 1) указ от императора или вышестоящих учреждений; 2) промемория от равного коллегии учреждения; 3) доношение и рапорт от ниже­стоящего органа; 4) челобитная от частного лица или представи­телей какого-либо сословия.

Документы, исходившие из Сената и коллегий, имели такое же наименование, как и входившие: 1) указ в нижестоящий орган; 2) промемория в равные коллегии учреждения; 3) доношение и рапорт в вышестоящие учреждения.

Особое место Сената и Синода в управлении государством, а также их равное положение подчеркивалось названиями докумен­тов, которыми обменивались между собой эти учреждения. Они посылали друг другу ведения. Сенат посылал ведения и в свои под­разделения, расположенные в Москве. В Сенате подготавливался для императора доклад, который можно отнести к исходящим документам.

Тексты отправленных из Сената, Синода и коллегий докумен­тов сохранялись, как и в приказах, в черновиках-отпусках.

Таким образом, реформа затронула систему наименований до­кументов. В Генеральном регламенте приведен краткий словарь некоторых иностранных слов, вводившихся в канцелярский оби­ход. Среди них такие новые слова, как «резолюция», «рекоменда­ция», «прерогативы», «публикация», «формуляр». Они были пе­реведены составителем Генерального регламента соответственно как «решение», «прошение об одном к другому», «преимущества», «всенародное объявление», «образец». В коллегиальное делопро­изводство вводились и новые термины, например такие, как «ин­струкция» (в приказах — наказ), «экстракт» (в приказах — выпис­ка), «промемория» (в приказах — память) и др.

В то же время реформа, установившая коллегиальный принцип принятия решений, предусматривала и создание новой группы документов, которой не было в приказном делопроизводстве. Эти документы имели внутриведомственный характер и предназнача­лись для служебного пользования, поэтому накапливались в сте­нах учреждений. Они были призваны контролировать работу уч­реждений и связанный с их деятельностью документооборот.

Работу коллегиальных учреждений (Сената и коллегии) отра­жал протокол. Он должен был показать деятельность как отдель­ного должностного лица, так и учреждения в целом. Поскольку это была новая разновидность документации, в Генеральном рег­ламенте содержалось подробное описание его формуляра. В прото­кол заседания, как правило, записывались год и число заседа­ния, имена присутствующих членов, перечень всех дел (если дела

134

были оочень важными, то запись об их обсуждении была простран­ной), ппринятые решения. В то же время, как отмечают исследова­тели, иизучавшие делопроизводство Сената петровского времени, в протсгоколах практически не отражались ни ход рассмотрения во-просовв, ни различные мнения, высказанные во время обсуждения. Эхо отггносится и к протоколам Сената второй половины XVIII в. Более ' того, в это время данные документы были чрезвычайно краткиими.

Проютокол документировал работу Сената и его подразделений на кажждом заседании, иначе говоря, он давал представление о повесттгке дня заседания общего собрания Сената или его подраз­дел ениий. В этом документе после краткой формулировки конкрет­ного воопроса и указания на документ, инициировавший обсужде­ние, п приводилось принятое решение. Протокол заседания мог содержжать от одного до десяти и более вопросов, каждый из кото­рых иммел свой порядковый номер.

ГТроотокол собственноручно подписывался лицами, принимав­шими з* участие в заседании. Это требование повышало ответствен­ность з;за правильность информации, сообщаемой в различных до­ку мент;тах.

Фор рмуляр одного из протоколов заседаний в 1 -м департаменте Сената а выглядит таким образом:

«176(66 году ноября 29 дня в собрание Правительствующего Сената первогсго департамента для конференции обще с определенными к тоглу пою имянному Ея Императорского Величества указу персонами прибыл рпи (далее указаны имена сенаторов и лиц, назначенных для об-суждентия ниже записанных вопросов. — Т. К.).

В то о собрание слушано:

1-е.. Поднесенный Ея Императорскому Величеству о возвышенной цене в j Лифляндии на горячее вино доклад... (далее следует краткое изложенэние доклада. — Т. К.).

Прикжазали: (далее следует текст определения по данному конкрет­ному воюпросу. — Т. К.).

2-е. I Рапорт генерала-аншефа графа Румянцева, которым он, ответ­ствуя нала секретной указ о питейных сборах, доносит... (далее следует краткое е изложение рапорта. — Т. К.).

Прикжазали: (далее следует текст определения по данному конкрет­ному воопросу. — Г. к".)»¹.

Нак скапливавшиеся в течение четырех месяцев протоколы под-Шивалиись и оформлялись в журналы.

В жу:урналах вместе с протоколами помещались приговоры (опре-де/гения]я) коллегиальных органов — Сената и его департаментов, коллеги-ий. Приговор, так же как и протокол, относится к группе внутрииведомственной документации. Протокол фиксировал все

¹ РГАДДА, ф. 248, кн. 1731, л. 355-358.

135

вопросы и решения одного заседания, в то время как приговор касался только одного рассмотренного вопроса.

Составление приговора представляло собой следующую, после создания протокола, стадию обработки информации по конкрет­ному вопросу. Сначала из текста протокола выделялся один во­прос, решение по которому фиксировалось в самостоятельном до­кументе. Необходимость «распыления» письменной информации протокола была обусловлена тем, что вопросы, рассматривавшиеся на заседании, могли находиться на разных стадиях подготовки. Например, в Сенат поступал рапорт об исполнении нижестоя­щим учреждением ранее данного указа. Сенат принимал эту ин­формацию к сведению. В протоколе заседания записано: «Прика­зали: оные рапорты взять во известие»¹. Если для принятия реше­ния сенаторам не хватало информации, в протоколе делались та­кие записи: «Приказали:... а о прочем учинить по Сенату справку и, выписав по получении означенного известия, доложить не­медленно»²; «Приказали: оное дело отставить до того времени, когда от генерал-аншефа графа Румянцева вновь Сенату представ­ление учинено будет»³; «Приказали: справиться, не имеется ли того о показанных селах обстоятельства, чего в Малороссийской колле­гии не достает, по делам в Сенате, и что найдется, оное, выписав, доложить»⁴. Иногда лица, обсуждавшие вопрос, приходили к вы­воду о том, что для принятия решения у них не хватало полномо­чий. Тогда в протоколе записывалось решение о вынесении во­проса на рассмотрение общего собрания Сената: «Приказали: по оным доношениям доложить в общем собрании для того, что оное со всем следует к установлению вновь закона...»⁵. Иногда требова­лось оформить закрытие дела. В этом случае запись в протоколе выглядела так: «Приказали: об увольнении Бороздина доложить в Герольдии от себя и для того означенное доношение отдать к ге-рольдмейстерским делам при известии»⁶.

Постановления, оформленные в протоколах коллегиальных органов управления, способствовали регулированию документаль­ных потоков. Для дальнейшего исполнения принятого решения по конкретному делу из протокола выделялось постановление о нем на индивидуальном уровне. «Дробление» информации прото­кола вело либо к созданию новых комплексов документов, либо к завершению дел.

Несмотря на зависимость приговора от протокола, записи об одном и том же деле, содержащиеся в этих документах, различ-

¹ РГАДА, ф. 248, кн. 5521, л. 16 об.

² Там же, л. 222.

³ Там же, л. 47.
⁴Тамже, л. 171.

⁵ Там же.

⁶ Там же, л. 173.

ны. Запись в протоколе лапидарна: в ней очень кратко передается содержание документа, инициировавшего обсуждение в Сенате. В приговоре же эта часть документа более подробна.

В ряде случаев перед тем, как принять окончательное решение о каком-либо конкретном деле, проводилась большая работа по поиску в архивах документов за прошлые годы. В результате со­ставлялся документ, который носил название экстракта. В нем содержались выдержки из различных документов, так или иначе касавшиеся данного дела. Все найденные материалы в обработан­ном (сокращенном) виде собирались в приговоре. Они помеща­лись в той его части, которая начиналась словами: «А по справке (в Сенате...». Так как Сенат должен был следить за соблюдением законов, в справках прежде всего содержались выписки из зако-шов по рассматриваемому вопросу, а если к этому времени уже накопилась ведомственная переписка по данному делу, то и вы­писки из нее. Полная идентичность текстов протокола и пригово­ра наблюдается в постановляющей части (со слов «Приказали»). Эта часть документа не могла произвольно изменяться. При необ­ходимости вопрос об изменениях в этой части выносился на об­суждение и протоколировался отдельным пунктом.

Сенатский приговор имел такую же правомочность, как и про­токол, поскольку оба документа подписывались одними и теми же людьми. Однако перед подписанием приговор заслушивался. Во время его заслушивания могли возникнуть новые предложе­ния, которые фиксировались в протоколе заседания. Протоколь­ная запись 3-го департамента Сената от 2 ноября 1765 г. демонстри­рует процедуру утверждения приговора и письменного оформле­ния изменений его текста: «(№) 8. При слушании заготовленного к подписанию приговора, учиненного минувшего октября 26 об от­пуске Киевской губернской канцелярии по требованию генерал-аншефа и кавалера графа Румянцева положенной на войсковые расходы суммы всегда сполна, приказали: написанные в том про­токоле следующие речи "а ему, господину генерал-аншефу, одна­ко ж, рекомендовать, дабы ту ведомость постарался, не помешкав, сделать и в Сенат представить", выключить, а вместо того напи­сать, что ж "принадлежит до поведенной указом ведомости, то Сенат не сумневается, что он, господин генерал-аншеф и кавалер, ро получении надлежащих сведений не оставит ее, не помешкав, сочинить"»¹. Приведенная протокольная запись показывает, что протокол играл большую роль в делопроизводстве — он фиксиро­вал все нюансы постановлений коллегиального органа.

Приговоры служили основой для составления исходящих до­кументов: рапортов или доношений — в вышестоящие учреждения (докладов — императору из Сената); промеморий — в равные уч-

¹ РГАДА, ф. 248, кн. 5522, л. 169 об. - 170.

 

136

137

реждения (ееде. --кий — из Сената в Синод и из Синода в Сенат); указов — вниже^естоящие учреждения. С созданием этих разновид­ностей докумеь-—^тов связан следующий этап письменной фикса­ции деятельное--'=ти учреждения по рассмотрению конкретных дел. Указ, которь-<»ш подготавливался в Сенате и рассылался для ис­полнения ниже» * стоящим органам или отдельным лицам, называл­ся сенатским у]<?*=хазом. Коллегии также оформляли свои постанов­ления в виде ук._-~азов для исполнения нижестоящими учреждения­ми или отдельна -ыми лицами. Зависимость указа от приговора можно показать на примере сенатского указка. Так, тексты приговора 3-го департамента Сената и сенатского yic^-аза, которые возникли в связи с обустройством в Петербурге запс^=>рожских казаков, приехавших для получения жа­лованья, почти  полностью совпадают:

;

Приговор ^! Сената «1765 года |*-»июля 6 дня.

По указу Ея {^ императорского Величества Пра ^ жительствующий Сенат по доношен ^ нию присланных сюда от Войска * * Запорожского низового за об ^^ ыкновенным на нынешней 1765 ^ г ^ год жалованьем полковника Гера • сима Спичака с товарищи всего £& двадцати человек приказали: оно * му полковнику Спичаку с товари. Алди дватцати че­ловекам для про * ' бытия их здесь за жалованьем от Главной полиц­мейстерской ка * нцелярии дать квартиры { как и г ^ г & режде прислан­ным давано былс? •) немедленно и о том в оную к ^^ нцелярию по­слать указ (выдег-i юно Т. К.).

О жалованье ЕЗ войску Запорож­скому и о даче ои—'ым посланным, справясь, доложи^игть.

1 РГАДА, ф. 24, 2 Там же, кн. 552^38, л. 761

Подлинной з^и подписанием Правительствующ«^^го Сената»¹.

 

наш. 5521, л. 189.

138

 

Указ Сената

«Указ Ея Императорского Ве­личества самодержицы всерос­сийской из Правительствующего Сената Главной полицымейстер-ской канцелярии.

По указу Ея Императорского Величества Правительствующий Сенат по доношению присланных сюда от Войска Запорожского низового за обыкновенным на нынешней 1765 год жалованьем полковника Герасима Спичака с товарищи всего дватцати человек приказали: оному полковнику Спичаку с товарищи дватцати че­ ловекам для пробытия их здесь за жалованьем от Главной полиц­мейстерской канцелярии дать квартиры (как и прежде прислан­ным давано было) немедленно и о том в оную канцелярию по­слать указ (выделено Т. К.

И Главной полицмейстерской канцелярии учинить о том по сему Ея Императорского Величе­ства указу.

■

Июля 8 дня 1765-го года. Подлинной подписано тако.

 

Выделенный курсивом текст является общим в обоих докумен-

. Различны лишь формулы, окружающие общий текст, и их расположение. В приговоре в начале текста указывалась дата, а в Конце — задание по составлению справки о жалованье, выдавав­шемся запорожским казакам в прошлые годы. Затем следуют под-Ьси лиц, присутствовавших на заседании, где принимался при­говор. В указе же вначале названа разновидность документа, отку-■а и куда он направлен. Эта преамбула свидетельствует о том, что вказ являлся разновидностью деловой переписки учреждений раз-иых уровней. После основного текста следует повеление Главной полицмейстерской канцелярии действовать по силе данного указа. Перед подписями помещена дата указа.

На основе приговоров составлялись также доклады Сената им­ператору (императрице). Доклад был необходим в том случае, если Сенат не мог сам справиться с проблемой в связи с отсутствием Ваконов, позволявших решить какое-либо дело без обращения к носителю законодательной власти. Доклады, как правило, отра­жали всю историю рассмотрения вопроса в Сенате. Если импера­тор (императрица) ставил на доклад свою резолюцию, вопрос считался закрытым. Резолюция становилась руководством: к даль­нейшим действиям. Но нередко доклады оставались не «конфир­мованными», т.е. не утвержденными.

В XVIII в. впервые для нужд делопроизводства был использован печатный станок. Именным указом 16 марта 1714 г. предписано «...которые Его Царского Величества именные указы, такожде се­натские приговоры состоятся о всяких государственных генераль­ных делах, а надлежат ко всенародному объявлению, и те указы и объявленные письма посылати по-прежнему, в губернии к губер­наторам, и в приказы к судьям, а для всенародного объявления велеть в типографии печатать и продавать всем, дабы были о том сведомы...»¹. В условиях государственной монополии на типог­рафский станок (до 1783 г.) печатная форма любого документа, исходившего от органов верховной власти, свидетельствовала о подлинности (первородности) и достоверности информации, в нем заключенной. Тиражирование типографским способом как именного указа, предназначенного для всеобщего ознакомления, так и сенатского указа, способствовало быстрому документообо­роту.

Сенат и коллегии давали самые разнообразные инструкции подчиненным им должностным лицам. Постепенно складывались типовые инструкции. Так, в 1764 г. Сенат подготовил типовой Наказ губернаторам, который был утвержден императрицей. В то же вре­мя, наряду с сенатской типовой инструкцией, губернаторы полу­чали секретные инструкции от Екатерины II. Они составлялись ее

Полное собрание законов Российской империи... — Т. 5. — № 2785.

139

статс-секретарем Адамом Васильевичем Олсуфьевым. В 1763— 1765 гг. секретные инструкции были даны губернаторам Архангелогород-ской, Новгородской, Смоленской, Малороссийской, Новорос­сийской и Астраханской губерний. В отличие от типового Наказа, секретные инструкции Екатерины II акцентировали внимание губернаторов на решении специфических проблем вверенных им губерний.

Законодательство XVIII в. уделяло внимание формулировкам в тексте и организации информации в документах. Так, именной указ 1 марта 1702 г. определял форму челобитной: «...писать в че­лобитных свою государскую честь новым изложением, в начале: "Державнейший царь государь милостивейший" и по том писать дело, а перед прошением вместо "милосердого" "Всемилостивей­ший государь прошу Вашего Величества" и потом прошение, а по прошении совершить "Вашего Величества нижайший раб", и под тем писать челобитчикам имена свои с прозванием и месяц и число и год; а по-прежнему обыкновению в челобитных Его цар­ского именования титл не писать...»¹.

Еще до введения коллегий Петр I распорядился упорядочить информацию в определенных разновидностях документов. Указ 22 февраля 1714 г. требовал от губернаторов при составлении отчета о сборах налогов и о казенных расходах распределить информа­цию по «пунктам» — логически самостоятельным разделам, кото­рые были в нем обозначены. Указ содержал анкету из 22 пунктов, на которые главы губерний должны были дать ответы. Позднее, 5 ноября 1723 г., это требование было распространено на чело­битные и доношения. Структура челобитной в свою очередь влия­ла на построение других документов, связанных с ее рассмотре­нием. Под влиянием челобитной документы специального дело­производства также стали составляться по пунктам, например, приговоры судебных учреждений. Таким образом, законодатель­ство петровского времени способствовало формализации содер­жания документов. Сенат издал указ, запрещавший в рапорте, сообщавшем о получении распоряжения вышестоящей инстан­ции и ходе его выполнения, запрашивать о других делах, не отно­сящихся к конкретному сообщению, поскольку чинятся «поме­шательство» и «упущения». Этот указ стремился сделать отчетную документацию однопредметной. Любые предложения подчинен­ных должны были оформляться в мемориях, т.е. записках. Темати ческие ограничения, безусловно, обедняли содержание отдель­ных документов, но вместе с тем стимулировали перераспределе­ние информации внутри разновидностей делопроизводственной документации и способствовали определенной формализации ее содержания.

Полное собрание законов Российской империи (первое)... — Т. 4. — № 189Я

Следующий этап в развитии делопроизводства Российской империи связан с созданием министерств. В соответствии с ма­нифестом 8 сентября 1802 г. в России появились первые восемь министерств. «Общее учреждение министерств», принятое 25 июня 1811 г., определило единообразие организаций министерств и их делопроизводства, а также их взаимоотношений с другими учреж­дениями. Система документации была окончательно оформлена и закреплена «Сводом законов Российской империи» 1832 г.

Новый принцип управления и изменение делопроизводства предполагал отказ от коллежского «обряда», который характери­зовался, по мнению реформаторов, медлительностью исполне­ния и созданием большого количества документов. Задача состоя­ла в том, чтобы сократить сроки принятия решений и объем до­кументации.

Министерское правление, в отличие от коллегий, основыва­лось на принципе единоначалия. Право окончательного решения предоставлялось одному лицу. В новой управленческой системе таким лицом являлся министр, которому принадлежала вся пол­нота власти в своем учреждении. Но по требованию закона он основывал свое решение на предварительном докладе сотрудни­ков структурных частей министерства, которые обязаны были «при­вести дело в ясность», собрать все нужные справки и изготовить проект решения.

Каждый вопрос обязательно разрабатывался департаментом министерства или канцелярией, где подготавливался доклад для министра. Министр, принимая окончательное решение, мог учи­тывать или не учитывать мнение подчиненных.

Суть деятельности министерств заключалась в том, что каж­дый исполнитель на определенном уровне был также и распоря­дителем, отвечавшим за свои действия перед вышестоящей ин­станцией. Данный принцип управления называют бюрократиче­ским.

Коренное изменение функций подразделений министерства влекло за собой смену формы и содержания документа на разных стадиях его подготовки внутри ведомства. При прохождении доку­ментов с более низкого на более высокий уровень действовал прин­цип «поглощения» информации. Если на низшем уровне собира­лись все документы и на их основе подготавливался доклад, то на рассмотрение к министру поступал текст с уже обобщенной ин­формацией.

При министерском правлении существовала строгая регламен­тация переписки. Одной из разновидностей переписки стало пред­ ставление. Его текст представления имел четко обозначенную струк­туру, которая соблюдалась на всех уровнях, несмотря на значи­тельное обобщение информации исходных материалов. Представ­ление состояло из следующих разделов: изложение дела; причи-

141

ны; неудобства; заключение. По этим частям документа, направ­ленного снизу вверх, шел процесс формализации информации. Такие же разделы имел и доклад министра императору.

В первой половине XIX в. сложились следующие потоки доку­ментов: министерства представляли императору ежегодные все­подданнейшие отчеты; вышестоящие органы управления посы­лали в нижестоящие указы, повеления, постановления, учреждения и предписания; равные учреждения направляли друг другу отноше­ния, сообщения, переписку и ведения (ведениями обменивались Се­нат и Синод; ведениями и известиями оформлялись отношения между департаментами, отделениями и общим собранием Сена­та); нижестоящие органы управления представляли в вышестоя­щие доклады, рапорты, представления и доношения.

В середине XIX в. распорядительная деятельность министерств стала оформляться приказами.

С введением министерств коллежский обряд не уничтожался полностью. Он сохранялся в делопроизводстве Сената.

Особенностью делопроизводства первой половины XIX в. яв­ляется заметная стандартизация ряда документов. Она позволила использовать изготовленные типографским способом бланки. За­ранее подготовленный трафарет документа, куда вносились бы индивидуальные особенности сделки, предлагался Петру I еще в конце XVII в. Однако это предложение было реализовано только в 30-е гг. XIX в. Как и в петровское время, оформление докумен­тов должно было соответствовать законодательно закрепленным формам. Только в этом случае документы имели юридическую силу.