Преобразование политической системы

Представительные органы государственной власти. Провозглашенный Коммунистической партией Советского Союза в середине 80-х гг. курс на развитие демократии привел к изменению в конце этого десятилетия системы высших органов государственной власти. На внеочередной двенадцатой сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва, проходившей 29 ноября — 1 декабря 1988 г., был принят Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР», кардинально изменивший их структуру. Верховным органом власти Союза стал Съезд народных депутатов СССР, состоявший из 2250 депутатов. Верховный Совет СССР, сохранившийся как двухпалатный, стал постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти СССР, работающим сессионно. Он избирался тайным голосованием из числа народных депутатов Съездом народных депутатов СССР и был ему подотчетен.

Изменение структуры высших органов государственной власти не могло не отразиться и на их компетенции. Съезд народных депутатов СССР был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. Вместе с тем ряд вопросов, таких, как принятие Конституции СССР, внесение в нее изменений, определение государственной границы СССР, принятие решений о проведении референдума, и др., относились к исключительному ведению Съезда народных депутатов СССР. Верховный Совет СССР, являясь законодательным орга­ном, как и Съезд народных депутатов, имел право осуществлять в пределах компетенции Союза регулирование отношений собственности, организации управления народным хозяйством, социально-культурным строительством, а кроме того, получил такие правомочия, ранее принадлежавшие Президиуму Верховного Совета СССР, как толкование законов СССР, образование Совета обороны, назначение и смена высшего командования Вооруженных Сил, ратификация и денонсация международных договоров, издание общесоюзных актов амнистии, учреждение орденов и медалей, и др., которые затем были частично изменены в связи с введением поста Президента СССР. Президиум же Верховного Совета СССР в результате произошедших перемен превратился в технический орган, обеспечивающий организацию работы Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

Произошедшие изменения на общесоюзном уровне повлекли за собой аналогичные процессы и в некоторых союзных республиках. Например, 27 октября 1989 г. в Российской Федерации в соответствии с общесоюзным законом была пересмотрена структура высших органов государственной власти: появились Съезд народных депутатов РСФСР и съезды народных депутатов авто­номных республик.

Первый Съезд народных депутатов СССР состоялся 25 мая — 9 июня 1989 г. Деятельность съездов продлилась немногим более 2 лет. После августовских событий 2 сентября 1991 г. открылся последний, внеочередной пятый Съезд народных депутатов СССР, который прекратил свое существование уже через несколько дней — 5 сентября. При ликвидации этого органа предполагалось, что будут ускорены подготовка и подписание Договора о Союзе Суверенных Государств, в котором каждое из них смогло бы самостоятельно определить форму своего участия в новом объедине­нии, основанном на принципах независимости и территориальной целостности. Исходя из этого, последний Съезд народных депутатов СССР объявил переходный период для формирования новой системы государственных отношений, в котором высшим представительным органом власти признавался Верховный Совет СССР, состоящий из двух палат — верхней и нижней — Совета Республик и Совета Союза.

Законы, принятые Советом Союза, должны были вступать в силу после их одобрения Советом Республик. В Совет Республик входили по 20 депутатов от каждой союзной республики из числа народных депутатов СССР и союзных республик, делегируемых высшими органами государственной власти этих республик. С учетом федеративного устройства РСФСР была представлена в верхней палате 52 депутатами. Другие союзные республики, имевшие сложную форму государственного единства, дополнительно посылали в состав верхней палаты по 1 депутату от каждой республики и автономии, входивших в них, но при голосовании все союзные республики должны были иметь только по одному голосу.

Совет Союза формировался депутациями союзных республик из числа народных депутатов СССР по согласованию с высшими органами государственной власти этих республик. Совет Республик должен был принимать решения об организации и порядке деятельности органов Союза, ратифицировать и денонсировать международные договоры Союза ССР, Совет Союза — рассматривать вопросы обеспечения прав и свобод граждан и принимать решения по всем вопросам компетенции бывшего Верховного Совета СССР. Своими совместными решениями палаты имели право вносить изменения в Конституцию, принимать в состав Союза новые государства, объявлять войну и заключать мир и т.д.

Начало первой сессии Верховного Совета нового состава было намечено на 2 октября 1991 г., но перенесено первоначально на 8 октября, а затем из-за невозможности завершения формирования депутаций республик — на 21 октября, когда и было фактически осуществлено. Верховный Совет нового состава просуществовал еще меньше своих предшественников. В связи с образованием Содружества Независимых Государств, предполагавшим роспуск Союза ССР, прекращение действия законов СССР и ликвидацию его органов, Российская Федерация и Республика Беларусь приняли решение об отзыве своих депутаций из Верховного Совета СССР — делегаций из Совета Республик и народных депутатов СССР из Совета Союза, что и привело к прекращению деятельности Верховного Совета СССР.

Важнейшие политические процессы стали протекать на уровне бывших союзных республик, ставших независимыми суверенными государствами. Как уже говорилось, в РСФСР еще до разрушения СССР был создан Съезд народных депутатов. Первый Съезд народных депутатов РСФСР открылся 16 мая 1990 г. и имел для российского народа огромное юридическое значение: на нем 12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Высшими органами государственной власти республик в составе Российской Федерации стали съезды народных депутатов, а в тех республиках в составе России, где этот орган не создавался, остались Верховные Советы. Но жизнь российских Съезда народных депутатов и Верховного Совета, так же как и в Союзе, была недолговечной. Указом Президента от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» деятельность упомянутых органов объ­являлась прерванной, а после расстрела Дома Советов в октябре эти высшие органы государственной власти были ликвидированы, как и в целом система Советов.

Московские события не могли не отразиться и на местах. Указом Президента «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» от 9 октября 1993 г. признавалось необходимым реформировать органы власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. До избрания и начала работы новых органов прекращалась деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов, а выполнение их функций возлагалось на местную администрацию. Бюджеты краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения должны бы­ли утверждаться Советами народных депутатов с согласия главы администрации соответствующего субъекта Российской Федерации. Исполнительно-распорядительные функции, закрепленные за вышеперечисленными Советами, также передавались администрации, ей переходили функции Советов народных депутатов в случае их самороспуска или невозможности выполнения полномочий из-за отсутствия необходимого кворума. Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. было принято указами Президента еще 21 сентября и 1 октября (в уточненной редакции), а Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания — 11 октября 1993 г. В октябре указами Президента были утверждены «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и Положения о выборах в Московскую городскую и областную думы".

12 декабря 1993 г. состоялось голосование по проекту Конституции Российской Федерации, которое окончательно завершило процесс реформирования представительных органов.

Законодательным органом России стал парламент (Федеральное Собрание), состоящий из двух палат: верхней — Совета Федерации и нижней — Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Принятые нижней палатой парламента федеральные законы должны быть одобрены и верхней — Советом Федерации. Если же этого не происходит, то для Государственной Думы предусматривается возможность повторного голосования по данному вопросу. Принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федеральных налогов и сборов, бюджета, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, войны и мира, статуса и защиты государственной границы подлежат обязательному рассмотрению верхней палатой парламента.

Исполнительные органы государственной власти также подверглись реформированию. Самым главным в данный период было введение 14 марта 1990 г. поста Президента СССР. Первым и единственным Президентом Советского Союза стал М.С. Горбачев, избранный на эту должность 15 марта 1990 г. внеочередным третьим Съездом народных депутатов СССР.

Президент должен был обеспечивать взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР, предлагать Верховному Совету СССР кандидатуру на пост председателя Совета Министров СССР, а затем представлять его Съезду народных депутатов на утверждение, входить с представлениями в Верховный Совет СССР и на Съезд народных депутатов СССР об освобождении от обязанностей указанного должностного лица, ставить перед Верховным Советом вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров СССР, освобождать от должности и назначать членов союзного правительства с последующим представлением на утверждение Верховного Совета СССР, имел право приостанавливать действие постановлений и распоряжений Совета Министров СССР. На основе и во исполнение Конституции и законов Президент издавал указы, которые должны были иметь общеобязательную силу на всей территории страны.

Президент СССР возглавлял Совет Федерации, в состав которого входили высшие государственные должностные лица союзных республик и вправе были участвовать аналогичные представители автономных республик, автономных областей и автономных округов. К компетенции этого органа относились разработка мер по проведению в жизнь национальной политики, представление Совету Национальностей Верховного Совета рекомендаций по разрешению споров и урегулированию конфликтных ситуаций в межнациональных отношениях, координация деятельности союзных республик и обеспечение их участия в решении вопросов общесоюзного значения, отнесенных к компетенции Президента СССР. Был создан и Президентский совет, задачей которого являлась выработка мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР, обеспечению безопасности страны. Если Президент не мог исполнять свои обязанности, то его полномочия должны были перейти к председателю Верховного Совета СССР, а если это невозможно — к председателю Совета Министров СССР.

В результате проведенной реформы пост Президента оказался как бы искусственной вставкой, четко не связанной ни с законодательными, ни с исполнительными органами власти. Создавшееся положение было исправлено 26 декабря 1990 г. Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления». В соответствии с ним Президент стал возглавлять систему органов государственного управления СССР, получил право отменять постановления и распоряжения правительства, акты министерств СССР, приостанавливать исполнение соответствующих актов Советов министров республик в случаях нарушения ими Конституции и законов СССР. Правительство СССР, являясь исполнительно-распорядительным органом, обязано было подчиняться Президенту СССР и несло теперь ответственность и перед ним, и перед Верховным Советом. Этим Законом была введена должность вице-президента СССР, на которого возлагались выполнение по поручению Президента отдельных его полномочий и замещение высшего должностного лица в случае отсутствия и невозможности осуществления им своих обязанностей. Эти перемены повлекли за собой и изменение названия правительства: вместо Совета Министров СССР появился Кабинет Министров СССР, возглавляемый премьер-министром. Исполнительные органы на местах не претерпели изменений, ими оставались исполнительные комитеты местных Советов.

Вслед за органами Союза ССР изменению подверглись и республиканские органы государственного управления: в них также стали учреждаться посты президентов. В Российской Федерации это произошло 24 мая 1991 г., когда четвертый Съезд народных депутатов РСФСР внес соответствующие изменения и дополнения в Конституцию. Одновременно с постом Президента в России был учрежден и пост вице-президента. Учитывая опыт в регламентации правового статуса высших органов государственного управления Союза, в Российской Федерации сразу же было предусмотрено, что Президент является главой исполнительной власти, руководит деятельностью Совета Министров РСФСР, а правительство, в свою очередь, подотчетно Президенту. Полномочия вице-президентов России и Союза были аналогичны. Вслед за постом российского Президента стали вводиться аналогичные должности в субъектах Российской Федерации (президенты Марийской, Мордовской, Чувашской, Якутской-Саха ССР), также считавшиеся главами исполнительной власти и входившие в единую систему, возглавляемую Президентом России. Президент формировал и правительство: заместители председателя Совета Министров, министры, председатели государственных комитетов назначались и освобождались от должности Президентом по представлению Председателя Совета Министров, а последний назначался на должность с согласия Верховного Совета РСФСР. Этот поря­док был частично изменен 9 декабря 1992 г.: четыре ключевые должности в правительстве — министров иностранных дел, обороны, безопасности и внутренних дел Российской Федерации — должны были назначаться Президентом с согласия Верховного Сонета России.

Исполнительным органом края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург) являлась администрация, подотчетная в своей деятельности как соответствующему Совету народных депутатов, так и вышестоящим исполнительным органам. Деятельностью ад­министраций руководили на основе принципа единоначалия главы администраций, которые могли быть избраны на свою должность соответствующим Советом народных депутатов или назначены в зависимости от уровня Президентом или главой вышестоящей администрации. Глава администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа входит в единую систему исполнительной власти, подчиняется Президенту и Правительству России. Он подписывает и обнародует законы, принятые соответствующими представительными органами, и обладает правом «вето». Законы могут быть до истечения срока, установленного для их подписания, возвращены главой администрации в принявший их представительный орган для повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении закон будет принят в прежней редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов законодательного органа, то глава администрации обязан его подписать.

В субъекты Российской Федерации назначались представители Президента, которые подчинялись непосредственно ему и несли перед ним персональную ответственность. В их полномочия входило: представительство Президента в отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями, войсковыми формированиями и гражданами на соответствующей территории; координация деятельности территориальных служб федеральных органов исполнительной власти, организация их проверки; осуществление по указу или распоряжению Президента отдельных полномочий органов исполнительной власти, а также выполнение других его поручений. Вместе с тем представитель Президента не вправе был вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций и издавать решения, обязательные для исполнения на соответствующей территории. Представитель Президента и его аппарат входили в структуру Администрации Президента Российской Федерации.

После сентябрьско-октябрьского переворота, когда вице-президент России выступил на стороне парламента, произошло усиление органов исполнительной власти: до формирования новой структуры органов представительной власти они стали выполнять их функции. Вице-президент был освобожден от должности.

После 12 декабря 1993 г. Российская Федерация по форме правления стала президентской республикой. Президент получил юридическую возможность роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов. Он вправе самостоятельно принимать решения об отставке Правительства, перед вновь избранным Президентом старое правительство слагает свои полномочия, Президент имеет право председательствовать на заседаниях высшего исполнительного органа страны, за ним остается окончательное решение об отставке по собственной воле Председателя Правительства. Упростилось наименование высшего органа исполнительной власти: теперь он стал называться «Правительство Российской Федерации» без добавления «Совет Министров».

Разрушение экономики и отечественной государственности неизбежно приводит к падению авторитета страны на международной арене. Советский Союз, а тем более его правопреемники уже не в состоянии проводить независимую международную политику.