Понятие и цели государственной социальной помощи

 

Понятие государственной социальной помощи впервые было дано в Федеральном законе от 17.07. 1999 г. №178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее – Закон о социальной помощи). Законодатель определил ее как предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.

Как видно из приведенного определения в нем содержатся указания на категории лиц, имеющих право на социальную помощь, а также назван ряд видов социальной помощи.

В настоящее время категории малоимущих семей, малоимущих одиноко проживающих граждан определяются согласно критериям нуждаемости данных групп населения. Само понятие«нуждаемость» можно определить как материальное положение, при котором индивидуальный доход одиноко проживающего гражданина или среднедушевой доход семьи, а также иных категорий граждан, установленных законодательством, по независящим от них причинам ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным Законом 24.10.1997г. №134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (далее –Закон о прожиточном минимуме) величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации определяется ежеквартально. При этом Законом установлено, что одно из предназначений прожиточного минимума в субъектах РФ – оказание необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам.

Если  семья или одиноко проживающий гражданин признаются малоимущими, то они имеют право на получение государственной социальной помощи.

При оценке уровня жизни населения принято выделятьчетыре социальных слоя: бедные, малообеспеченные, относительно обеспеченные, состоятельные и богатые.

К бедным относятся те граждане, доходы которых позволяют приобретать продукты питания в таком объеме, чтобы не умереть с голоду.

Малообеспеченные граждане на свои доходы (если они в 2 раза выше минимума) могут покупать достаточное количество продуктов или более качественные, а если сэкономить на питании, то можно купить что-то из одежды.

К относительно обеспеченным слоям населения причисляются те лица, которые помимо возможности покупать более дорогие и разнообразные продукты питания могут без проблем менять одежду, пользоваться услугами химчистки, прачечной, парикмахерской, приобретать предметы длительного пользования в быту (мебель, холодильник и пр.). Как правило, к таким относятся лица, у которых среднедушевой доход составляет три прожиточных минимума.

Состоятельными и богатыми признаются те граждане, доходы которых превышают бюджет высокого достатка: они имеют имущество и банковские счета не только в России, но и за рубежом и т.п.

Говоря о социальной помощи, следует отметить централизованный характер как способа ее осуществления. Он выражается в том, что круг обеспечиваемых лиц и виды такой помощи устанавливаются федеральными законами. А это означает, что государственная социальная помощь имеет обязательную силу на всей территории Российской Федерации. Следовательно, государство является гарантом предоставления такой помощи как вида социального обеспечения.

Государственная социальная помощь в части финансирования может рассматриваться и как вид региональной формы социального обеспечения за счет ассигнований из государственного бюджета. Это обусловлено тем, что правовое регулирование отношений в области социального обеспечения относится к совместной компетенции органов государственной власти федерального центра и субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации принимают собственные нормативные акты, в соответствии с которыми уровень государственной социальной помощи, установленной федеральными актами, повышается за счет средств бюджета соответствующих субъектов Российской Федерации.

В этой связи логично было бы определить государственную социальную помощь как вид локальных форм социального обеспечения. Органам местной власти не запрещается за счет имеющихся у них собственных финансовых средств либо предусматривать дополнительные виды социальной помощи, либо повышать уровень тех видов помощи, которые были установлены в актах вышестоящих органов государственной власти. Не исключается возможность оказания различных видов социальной помощи работающим гражданам и членам их семей в рамках конкретного хозяйствующего субъекта — организации исходя из имеющихся средств.

К числу отличительных признаков определения государственной социальной помощи необходимоотнести указание на источники ее финансирования. В соответствии со ст. 5 Закона о социальной помощи» ими являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и средства местных бюджетов. В случае недостаточности средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на оказание государственной социальной помощи такие средства выделяются субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления за счет средств бюджета вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации или дополнительных источников в порядке, установленном законодательством. Данная норма указывает на то, что при принятии и утверждении федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ должны учитываться реальные средства, направляемые на оказание государственной социальной помощи малоимущим слоям населения. На наш взгляд, необходимо законодательно предусмотреть образование внебюджетного фонда для реализации социальной помощи или расширить правомочия действующих в отдельных российских регионах фондов социальной поддержки населения.

Следующим характерным признаком государственной социальной помощи является ее предоставление в виде денежных выплат и в натуральной форме. В качестве денежных выплат малоимущим гражданам Закон называет социальные пособия, субсидии и другие выплаты; а натуральная помощь – это топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи [169].

с оциальное пособие — это безвозмездно предоставленная гражданам определенная денежная сумма за счет средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ. Данное пособие необходимо отличать от других видов пособий: пособий по обязательному социальному страхованию; пособия по временной нетрудо­способности, по беременности и родам. Целевое назначение пособий — материальная помощь гражданину в период, когда он по объективным причинам не может трудиться. Пособия в связи с материнством, отцовством и детством, например, единовременное пособие при рождении ребенка, устанавливаются с целью пополнения семейного бюджета в связи с рождением ребенка.

Субсидия – это имеющая целевое назначение полная или частичная оплата предоставляемых гражданам социальных услуг.

Кроме денежных выплат предусматривается также возможность оказания помощи в натуральной форме. Это дает органам исполнительной власти более широкие возможности по оказанию социальной помощи. При недостатке денежных средств местные органы государственной власти, как правило, всегда имеют возможность помочь нуждающимся гражданам топливом, продуктами питания, одеждой, обувью, медикаментами и т.п.

Учитывая вышесказанное, можно утверждать, что определение государственной социальной помощи, закрепленное на законодательном уровне, является необходимой гарантией для реализации гражданами своих конституционных прав. Исходя из этого, в Законе сформулированы цели государственной социальной помощи:

 а) поддержание уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации;

б) адресное использование бюджетных средств;

в) усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан;

г) создание необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг;

д) снижение уровня социального неравенства;

е) повышение доходов населения.

при реализации вышеперечисленных целей социальной помощи органы исполнительной власти должны учитывать следующее -обеспеченность человека, групп и слоев населения в целом неразрывно связана с их потребностями.

Потребности — это нужда в чем-либо необходимом для поддержания жизнедеятельности организма человека, социальных групп населения, общества в целом; это внутренний побудитель их социальной активности.

 На наш взгляд, в современных условиях России содержание социальной политики должно быть направлено на поддержание и повышение уровня жизни населения. Ведь уровень жизни характеризует меру и степень удовлетворения материальных и духовных потребностей преимущественно в их количественном измерении (денежных и натуральных единицах). Он включает такие показатели: уровень национального дохода, размер оплаты труда, реальные доходы, объем потребляемых благ и услуг, уровень потребления продовольственных и непродовольственных товаров, продолжительность рабочего и свободного времени, жилищные условия, уровень образования, здравоохранения, культуры и т.д. Такое широкое толкование уровня жизни характеризует экономическое положение населения страны в целом.

В более узком смысле он означает уровень удовлетворения потребностей отдельной личности и соответствующий ему уровень доходов. Поэтому чаще всего в качестве обобщающего показателя уровня жизни населения, удовлетворения его материальных и духовных потребностей рассматривают реальные доходы населения. Они характеризуют количество приобретаемых материальных благ и услуг с учетом изменения розничных цен и расходов на выплату налогов, а также других обязательных платежей. Важный показатель уровня жизни — прожиточный минимум, который является своеобразной точкой отсчета бедности, ее определения. Бедные, или малоимущие, — это лица, у которых месячный доход на одного члена семьи ниже прожиточного минимума. Как указывалось выше, российское общество 90-х гг. ХХ в. и начала ХХI в. крайне дифференцированно по уровню материального положения различных слоев и групп населения.

Регулирование уровня жизни населения должно стать одним из основных направлений деятельности государства. Крайняя степень неравенства способна привести к нестабильности в обществе, социальным взрывам, разрушению производительных сил, гибели людей. Поэтому органы государственной власти должны стремиться смягчить социальное неравенство, создать условия для удовлетворения хотя бы минимальных материальных и духовных потребностей людей. Следовательно,  основной целью государственной социальной помощи должна быть поддержка малоимущих групп населения — семей и одиноких граждан, которые находятся за чертой бедности и не могут обеспечить себя и членов своей семьи самым необходимым.

Законодательство о государственной социальной помощи развивается, появляются новые категории граждан, новые виды предоставляемой им помощи, о которых будет идти речь в следующих параграфах. Говоря о понятийном аппарате, следует отметить, что кроме понятия государственная «социальная помощь» в Законе о государственной социальной помощи используется термин «социальная поддержка». Однако понятие «социальная поддержка» в  данном законе не дано, ни один из видов выплат не отнесен к видам социальной поддержки. Когда в законе идет речь о круге лиц и видах оказываемой им помощи, применяется термин «социальная помощь». В связи с этим в следующих параграфах будем говорить о социальной помощи.

 

§15.2. Круг лиц, имеющих право на государственную социальную помощь

 

При принятии Закона о социальной помощи был определен круг лиц, охватываемых этой помощью. Со временем расширение целей оказания государственной социальной помощи привело к введению её новых видов, а также расширению состава лиц, которым она оказывалась. Так, в  упомянутом законе появился широкий круг лиц, социальная помощь которым оказывалась в связи с их статусом или принадлежностью к определенным социальным группам (см. ст. 6.1, 6.7, 7).

Рассмотрим подробнее категории граждан, имеющих право на государственную социальную помощь.

Первоначально получателями государственной социальной помощи Законом были определены малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Как видим, право на получение государственной социальной помощи для этих категорий граждан обусловлено величиной их среднедушевого дохода, который должен быть ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации для соответствующей социально-демографической группы. Законом о социальной помощи установлено, что одно из предназначений прожиточного минимума, определяемого в субъекте Российской Федерации, - это оказание необходимой государственной социальной помощи малоимущим гражданам.

Правовая основа для определения прожиточного минимума в Российской Федерации заложена Федеральным законом от 24.10. 1997г №134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» (далее – Закон о прожиточном минимуме). В  данном законе  получили закрепление вопросы определения величины прожиточного минимума для различных социально-демографических групп (трудоспособное население, пенсионеры, дети) в целом по Российской Федерации и по субъектам Российской Федерации, порядок и периодичность его исчисления.

Сам прожиточный минимум представляет собой стоимостную оценку потребительской корзины, а также платежей и сборов. Законом о прожиточном минимуме потребительская корзина определена как «необходимые для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности минимальный набор продуктов питания, а также непродовольственные товары и услуги, стоимость которых определяется в соотношении со стоимостью минимального набора продуктов питания» (ст.1 Закона о государственной социальной помощи).

Потребительская корзина для основных социально-демографических групп определяется на основании Федерального закона от 03.12.2012г. № 227-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» (далее – Закон о потребительской корзине). Потребительская корзина устанавливается не реже одного раза в пять лет и определяет в натуральных показателях объем и состав потребляемых продуктов питания по каждой из социально-демографических групп, а также устанавливает процентное соотношение стоимости непродовольственных товаров и услуг со стоимостью продуктов питания. 

Как уже отмечалось, право на государственную социальную помощь имеют те семьи или одиноко проживающие граждане, у кого среднедушевой доход (совокупная сумма доходов каждого члена семьи деленная на количество членов семьи) меньше прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации.

Расчет среднедушевого дохода граждан, претендующих на государственную социальную помощь регулируется Федеральным законом от 05.04.2003г. № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи».

Решение вопроса о признании семьи или одиноко проживающего гражданина малоимущими, и о необходимости оказании им государственной социальной помощи, принимается органом социальной защиты населения по месту их жительства либо пребывания. После поступления от граждан либо представителя семьи соответствующего письменного заявления производится расчет среднедушевого дохода на основании предоставляемых ими сведений о составе семьи, доходах членов семьи или одиноко проживающего гражданина и принадлежащем им имуществе на праве собственности. При расчете среднедушевого дохода учитываются суммы доходов всех членов семьи или одиноко проживающих граждан, как в денежной, так и в натуральной форме, за последние три календарных месяца, предшествующих месяцу в котором было подано заявление о назначении государственной социальной помощи. Постановлением Правительства РФ от 20.08.2003г. № 512   утвержден «Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи».

Еще один критерий получения малоимущими гражданами государственной социальной помощи, помимо среднедушевого дохода ниже прожиточного минимума, Закон называет - «по независящим от них причинам» (см. п.1 ст.7). Независящими от граждан причинами могут быть объективные обстоятельства, наступление которых не зависит от них, и которые они не могут преодолеть самостоятельно. К таким обстоятельствам следует отнести наступление инвалидности либо смерть кормильца, безработицу, природные и техногенные катастрофы, чрезвычайные и иные обстоятельства,

Среди иных получателей государственной социальной помощи Закон о социальной помощи называет лиц, имеющих право на конкретный вид социальной помощи – набор социальных услуг. Кроме инвалидов и детей-инвалидов, имеющих право на этот вид социальной помощи, и которых можно отнести к малоимущим лицам, остальные получатели набора социальных услуг – это лица, имеющие заслуги перед Отечеством. К ним относятся:

- инвалиды войны;

- участники Великой Отечественной войны;

- ветераны боевых действий  [170];

- военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащих, награжденных орденами или медалями СССР за службу в указанный период;

- лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»;

- лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств;

- члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда (см. ст. 6.1. Закона социальной помощи).

Кроме перечисленных лиц право на социальную помощь в виде набора социальных услуг имеют и граждане, которых можно отнести к лицам, нуждающимся в особой социальной защите. Так, статьи 6.7. Закона о социальной помощи называют лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинской полигоне, и приравненных к ним категорий граждан.

Закон о социальной помощи упоминает также реабилитированных лиц и лиц, пострадавших от политических репрессий (см. ст. 5 Закона).Вопросы восстановления гражданских прав, компенсации материального вреда и др. регулируются Законом РФ от 18.10.1991г. № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий». А органам государственной власти субъектов Российской Федерации Законом о социальной помощи установлены полномочия по определению размера, условий и порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи, а также разработке и реализации государственных региональных программ оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи.

Чтобы получить какой – либо из видов социальной помощи вышеперечисленные лица должны быть включены в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи. В Регистре отражается вся информация о получателях государственной социальной помощи[171]. Информация о лицах, проходивших военную или приравненную к ней службу, имеющих право на государственную социальную помощь, отражается в специальном сегменте Федерального регистра[172].

Ведение Федерального регистра осуществляется Пенсионным фондом Российской Федерации и его территориальным и органами[173].