К числу общих гарантий контрольно-надзорного производства относятся:
- закрепление правового статуса участников;
- урегулированность процедурно-процессуальных регламентаций;
- подконтрольность, поднадзорность и подотчетность органов контроля и органов надзора перед органами государственной власти и обществом;
- установление юридической ответственности за ненадлежащее исполнение контрольной деятельности;
- материально-техническое обеспечение.
Гарантии контролирующих субъектов:
- организационно-правовые гарантии обеспечиваются, во-первых, наличием регулирующих деятельность контролирующих органов правовых актов; во-вторых, деятельность контролирующих органов основана на обязанности предоставления необходимых для их функционирования сведений, статистических данных, информации;
- материальные гарантии деятельности контролирующих органов - это их государственное финансирование и обеспечение необходимой материально-технической базой. Кроме того, служащим осуществляющих контроль органов возмещаются расходы, которые они понесли при выполнении своих обязанностей.
Объекты, подлежащие контролю, также обладают организационно-правовыми гарантиями. К ним относится в первую очередь право на обжалование решения контролирующего органа. В каждом решении, принимаемом контролирующим органом, обязательно должен быть указан порядок его обжалования. Кроме того, деятельность государственного органа по контролю является, в свою очередь, предметом контроля со стороны проверяемого органа.
Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель при проведении проверки имеют право: непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; получать необходимую информацию; знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля (надзора); обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) (схема 9).
Схема 9
Основные принципы защиты прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
──>│преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных│
│видов предпринимательской деятельности │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
──>│презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных│
│предпринимателей │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных│
│предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации,│
│муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при│
│осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального│
──>│контроля, а также информации об организации и осуществлении│
│государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах│
│и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов│
│муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением│
│информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено│
│в соответствии с законодательством Российской Федерации │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│проведение проверок в соответствии с полномочиями органа│
──>│государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля,│
│их должностных лиц │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или│
│одного индивидуального предпринимателя несколькими органами│
──>│государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля│
│проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и│
│требований, установленных муниципальными правовыми актами │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│недопустимость требования о получении юридическими лицами,│
│индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных│
──>│документов, выдаваемых органами государственной власти, органами│
│местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской│
│деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными│
│законами │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│ответственность органов государственного контроля (надзора), органов│
──>│муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение│
│законодательства Российской Федерации при осуществлении│
│государственного контроля (надзора), муниципального контроля │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора),│
──>│органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных│
│предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых│
──>│органами государственного контроля (надзора), органами муниципального│
│контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
│разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в│
│соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление│
│федерального государственного контроля (надзора), органов│
──>│государственной власти субъектов Российской Федерации в│
│соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление│
│регионального государственного контроля (надзора), на основании│
│федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
При проведении мероприятий по контролю должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе:
- проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица;
- осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случаев, установленных законом;
- требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;
- отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений;
- распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
- превышать установленные сроки проведения проверки;
- осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.
Сотрудники контролирующих органов обеспечиваются государственной защитой, система мер которой установлена Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ. Государственная защита применяется, если существует угроза посягательства на жизнь, здоровье и имущество указанных сотрудников в связи с их профессиональной деятельностью.
Меры государственной защиты (ст. 5 ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов) включают: 1) личную охрану, охрану жилища и имущества; 2) выдачу оружия, специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности; 3) временное помещение в безопасное место; 4) обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемых лицах; 5) перевод на другую работу (службу), изменение места работы (службы) или учебы; 6) переселение на другое место жительства; 7) замена документов, изменение внешности. Указанные меры могут применяться и в отношении их близких родственников (в исключительных случаях - и других лиц), на жизнь, здоровье или имущество которых осуществляется посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности по проведению контроля либо принудить контролирующих лиц изменить какие-либо данные, факты и т.д. (ст. 1 N 45-ФЗ).
Лекция 10. Производство по административно-правовым жалобам
10.1. Понятие и правовые основы производства
по административно-правовым жалобам
Несомненным демократическим достижением Российского государства является право субъектов административных правоотношений на обжалование нарушенных прав. Так, в соответствии со ст. 33 Конституции РФ "граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". Правовую основу обжалования в рамках общего порядка составляют Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Закон Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", гражданско-процессуальное, арбитражно-процессуальное законодательство.
Нормативными правовыми актами федерального уровня предусмотрены следующие способы защиты прав участников административных правоотношений: административный, судебный, самозащита прав.
Административный способ предполагает обращение за защитой и восстановлением нарушенного права к вышестоящему органу по отношению к органу, принявшему решение или совершившему действие (допустившему бездействие).
Право на самозащиту своих прав - право не выполнять неправомерные акты и требования государственных органов и их должностных лиц. Неправомерность названных актов или требований заключается в их несоответствии федеральным законам.
Жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц (ст. 4 ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации").
Административная жалоба отличается от заявления в суд и адресатом, и порядком рассмотрения. Процессуальный порядок реализации административного способа защиты проще, разрешение жалобы основывается на общих правилах рассмотрения жалоб и заявлений органами власти и предусматривает в основном месячный срок рассмотрения обращения, если иное не установлено законодательством. Вместе с тем административный порядок не исключает возможности обращения впоследствии (или сразу) с заявлением за защитой в суд.
Президенту РФ могут быть обжалованы любые действия (бездействие) государственных органов <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Указ Президента РФ от 17 февраля 2010 г. N 201 "Положение об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций".
При обращении в суд действует порядок, предусмотренный Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Право на обжалование имеет любое лицо, считающее, что нарушены его права и свободы, незаконно на него возложена какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности, либо созданы препятствия для осуществления его прав и свобод.
Существенная роль в защите и восстановлении нарушенных прав и законных интересов субъектов права принадлежит прокуратуре Российской Федерации, которая составляет единую централизованную систему, осуществляет надзор за исполнением действующих на территории России законов, предпринимает меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение нарушителей к ответственности.
Для выполнения функции надзора за исполнением законов органы прокуратуры вправе проводить проверки по исполнению и соблюдению законодательства. Подобные проверки проводятся в связи с поступающими в прокуратуру жалобами, заявлениями, а также иными сведениями о фактах правонарушений. В случае установления фактов нарушений законодательства прокурор вправе принять следующие меры: внести представление об устранении нарушений закона; опротестовать противоречащие закону акты, изданные или принятые органами государственной власти; обратиться в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства; возбудить производство по факту административного правонарушения; возбудить уголовное дело по признакам совершения уголовного преступления.
Производство по жалобам является составной частью административно-юрисдикционного процесса, а следовательно, признается административно-юрисдикционной деятельностью органов государственного управления и их должностных лиц.
Правовое регулирование досудебного порядка обжалования осуществляются: Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Налоговым кодексом РФ; ведомственными нормативными правовыми актами, а также отдельными законами субъектов Российской Федерации.
Право на общую жалобу является абсолютным, неотчуждаемым, не ограниченным по содержанию и кругу лиц. Общая жалоба может быть подана по любому значимому поводу, в любое время. При реализации данного права не требуется получать какое-либо предварительное согласие или издавать дополнительные акты управления. С правом на общую жалобу корреспондирует обязанность субъектов, обладающих властными полномочиями, разъяснять лицам их право на обжалование, принимать, регистрировать, рассматривать жалобы и давать по ним ответы.
Схема 10
Принципы административного порядка обжалования
┌────────────────────────────┐ ┌──────────────────────────────────────────┐
│ Общие │ │ Специальные │
└─────────────┬──────────────┘ └────────────────────┬─────────────────────┘
\│/ \│/
┌─────────────┴──────────────┐ ┌────────────────────┴─────────────────────┐
│характерные для всех видов │ │отражающие закономерности организационно- │
│производств в рамках │ │структурного аспекта досудебного порядка │
│административного процесса │ │обжалования. │
│в целом и административно- │ │ │
│юрисдикционного процесса в │ │Специальные принципы досудебного порядка │
│в частности. Общие принципы:│ │обжалования: процессуальное равенство │
│законности, гласности, │ │сторон, всеобщность, состязательность, │
│публичности, материальной │ │эффективность, ответственность за │
│(объективной) истины, │ │неисполнение или ненадлежащее исполнение │
│ведения дела на │ │должностных обязанностей при рассмотрении │
│государственном языке │ │жалоб, обязательность принятия обращения к│
└────────────────────────────┘ │рассмотрению, безопасность гражданина в │
│связи с его обращением, детальная │
│регламентация порядка досудебного │
│обжалования, судебный контроль │
└──────────────────────────────────────────┘
