Объекты административно-процессуальных правоотношений 8 страница

 

По форме общая жалоба может быть письменной или устной, а также переданной по информационным системам общего пользования. Общая жалоба также может быть индивидуальной или коллективной, может быть направлена в неограниченный перечень государственных органов, органов местного самоуправления и их должностным лицам. Например, гражданин с жалобой на неправомерные действия сотрудников полиции может одновременно обратиться в органы внутренних дел, прокуратуры и в суд (ст. 4 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1).

Общий срок рассмотрения общих жалоб составляет один месяц. Однако в исключительных случаях, а также при направлении запроса на получение необходимых документов и материалов срок рассмотрения жалобы может быть продлен не более чем на 30 дней.

Право на специальную жалобу дополняет право на общую жалобу. Специальная жалоба характеризуется рядом особенностей: наличием специальных норм, устанавливающих особый порядок ее рассмотрения; наличием специальных оснований обжалования, указанных в нормативном правовом акте; четким определением субъектов права на специальную жалобу; специальными сроками подачи и рассмотрения жалоб; особенностями процедуры рассмотрения специальных жалоб. Примером специальной жалобы является жалоба на постановление по делу об административном правонарушении, имеющая свой самостоятельный предмет, инициаторов подачи, сроки рассмотрения.

Обжалованию подлежат неправомерные действия (бездействие) и решения органов власти и их должностных лиц. Предметом жалобы являются не только противозаконные, но также нецелесообразные, аморальные действия, в которых имеет место неверное применение "свободы усмотрения", несправедливое решение вопросов, бестактность, невнимание к критическим замечаниям, неуважение прав и интересов других лиц.

 

10.2. Стадии производства по жалобе

 

В досудебном порядке обжалования можно выделить следующие стадии: подача жалобы и ее регистрация; рассмотрение жалобы; принятие решения по жалобе; исполнение окончательного решения, вынесенного по жалобе.

Стадия подачи жалобы и ее регистрации является начальной стадией досудебного обжалования решений, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц.

По общему правилу жалоба считается поданной в срок, если она подана в орган непосредственно или отправлена по почте (сети Интернет) до истечения последнего дня установленного срока. При подаче жалобы лицом непосредственно датой подачи жалобы считается дата ее регистрации в компетентном органе. В случае направления жалобы почтой подтверждением соблюдения срока подачи жалобы служит штемпель, проставленный отделением связи на почтовом конверте.

В случае пропуска срока подачи жалобы по уважительной причине он может быть восстановлен по письменному заявлению лица, обратившегося с жалобой, либо его представителя. Заявление о восстановлении пропущенного срока может как содержаться в тексте жалобы, так и быть подано в виде самостоятельного документа и должно содержать указание на причины пропуска срока. Также к заявлению должны быть приложены документы, подтверждающие причины пропуска срока. Восстановление пропущенного срока выражается в фактическом принятии жалобы к рассмотрению.

Регистрация обращений граждан заключается в осуществлении записи необходимых сведений о документах с последующим проставлением основных и дополнительных реквизитов.

Основными реквизитами являются: автор документа, дата документа, дата поступления, заголовок документа или его краткое содержание, резолюция, срок исполнения, отметка об исполнителе. К дополнительным реквизитам относятся: расписка исполнителя в получении документа, количество листов документа, наличие приложений к нему, перенос срока исполнения, отметки о прохождении документа и т.д.

Прием и регистрация жалоб - процессуальное действие, которое завершает первоначальную стадию и является ее письменной фиксацией.

На стадии рассмотрения жалобы происходит изучение всех фактов и обстоятельств, указанных в жалобе, проводится проверка соответствия содержания жалобы фактическим обстоятельствам. Тщательный анализ всех фактов, отраженных в жалобе, материалов и обстоятельств, полученных в ходе проверки, способствует принятию объективного, мотивированного, законного решения по жалобе.

Жалоба не может быть передана на рассмотрение государственному органу или должностному лицу, которые приняли обжалуемое решение, совершили действие (бездействие), либо нижестоящим по отношению к ним государственному органу или должностному лицу. Такое положение характерно для системы обжалования в целом и является важнейшей гарантией законности при осуществлении производства по предложениям, заявлениям и жалобам.

Проверка доводов жалобы может проводиться посредством осуществления различных проверочных действий: истребования заключений, материалов, объяснений, проведения необходимых проверок, выездов, принятия представленных материалов и документов.

Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" закреплены права граждан, обратившихся с жалобой: представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в т.ч. в электронной форме; знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения; получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов; обращаться с жалобой на принятое по обращению решение; обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

По результатам рассмотрения жалобы на решение, действие (бездействие) государственного органа или его должностного лица руководителем органа, уполномоченного рассматривать жалобу, принимается решение.

Вместе с тем лицо, обратившееся с жалобой, может в любой момент до принятия по ней решения по письменному заявлению отозвать жалобу. В этом случае жалоба должна быть направлена вместе с поступившими с ней материалами лицу, обратившемуся с заявлением об отзыве.

Стадия принятия решения по жалобе. Решение должно быть принято в письменном виде по установленной форме. В решении должны быть указаны:

- наименование органа, рассмотревшего жалобу;

- должность, фамилия, инициалы должностного лица государственного органа, принявшего решение по жалобе;

- фамилия и инициалы или наименование юридического лица, обратившегося с жалобой;

- краткое изложение жалобы по существу;

- принятое по жалобе решение;

- доводы и основания принятого решения;

- сведения о порядке обжалования принятого решения.

По результатам рассмотрения жалобы вышестоящий государственный орган:

1) признает решение, действие (бездействие) государственного органа или его должностного лица правомерным;

2) признает неправомерным решение, действие (бездействие) государственного органа или его должностного лица полностью или частично и принимает решение об удовлетворении жалобы полностью или частично.

Должностное лицо, рассматривающее жалобу, должно объективно оценить имеющиеся материалы и принять решение в соответствии с действующим законодательством.

Кроме того, на данной стадии важным является решение вопроса о возмещении ущерба лицам, чьи права, свободы или законные интересы были нарушены в результате принятия государственным органом или его должностным лицом неправомерного решения, совершения неправомерного действия (бездействия).

Стадия исполнения принятого решения по жалобе завершает досудебный порядок обжалования решений, действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц. Данную стадию принято считать факультативной.

Судебный способ защиты прав и свобод граждан рассматривается в настоящее время как наиболее действенный. Достоинства судебной защиты прав заключаются в значительном уменьшении возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса, так как в соответствии с принципом разделения властей судебные органы не зависимы от всех ветвей власти и наделены конституционными гарантиями этой независимости (гласность судопроизводства, устное и непосредственное исследование всех обстоятельств дела, состязательность процесса и т.д.). Такие гарантии обеспечивают всесторонность, объективность и полноту рассмотрения спора по существу.

В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, ставшей основанием для совершения действий (принятия решений), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Граждане вправе обжаловать также бездействие органов, предприятий, объединений, должностных лиц, государственных служащих, если оно повлекло за собой эти же последствия.

Объединения граждан (юридические лица) имеют право на подачу в суд заявлений об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, государственных или муниципальных служащих.

ГПК России устанавливает для гражданина 3-месячный срок для обращения с заявлением в суд со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод (ст. 256). Этот срок может быть иным для иных категорий дел, вытекающих из публичных правоотношений. Пропуск 3-месячного срока не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан (ст. 3 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"), кроме:

- действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ;

- действий (решений), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования <1>. Например, обжалование действий и решений суда и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство, осуществляется в порядке, установленном главой 16 УПК РФ. Специальный порядок предусмотрен и главой 30 КоАП РФ в отношении обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях.

--------------------------------

<1> Имеются в виду Гражданский процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальный кодекс РФ.

 

Установлены следующие сроки для обращения в суд с жалобой/заявлением (ст. 5 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"):

- 3 месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

- один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

 

Уважительная причина - любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях (ст. 2 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан").

 

Заметное влияние на укрепление институтов государственной власти и местного самоуправления, защиту прав и свобод человека и гражданина в целях укрепления законности и правопорядка оказывает деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ, которые в соответствии с ч. 2 ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" входят в состав судебной системы Российской Федерации.

Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации рассматривают споры между органами законодательной и исполнительной власти, а также органами местного самоуправления, толкование конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Вместе с тем конституционные (уставные) суды субъектов РФ, согласно Конституции РФ, не могут вторгаться в решение вопросов, отнесенных к компетенции Конституционного Суда РФ, других федеральных судов.

 

Лекция 11. Дисциплинарное производство

 

11.1. Понятие, правовые основы и признаки

дисциплинарного производства

 

Дисциплинарное производство - одно из производств административно-юрисдикционного процесса, которое представляет регулируемую правовыми нормами деятельность уполномоченных субъектов, направленную на привлечение лиц, виновных в совершении дисциплинарных проступков, к дисциплинарной ответственности.

 

Нормативно-правовая регламентация дисциплинарного производства в административном праве осуществляется совокупностью актов, различных по юридической силе, содержанию, сфере применения. Основным актом, регламентирующим вопросы дисциплинарного производства на государственной гражданской службе и основополагающие принципы дисциплинарной ответственности, является Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе".

Вопросы дисциплинарной ответственности содержатся и в других нормативных правовых актах, регулирующих вопросы отдельных видов государственной службы: Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"; Федеральном законе от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих"; Федеральном законе от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; Указе Президента РФ от 5 июня 2003 г. N 613 "О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ". Также нормы дисциплинарной ответственности содержатся в ряде ведомственных нормативных правовых актов, например: Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил Российской Федерации; Дисциплинарном уставе таможенной службы Российской Федерации; Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации; Уставе о дисциплине работников морского транспорта; Уставе о дисциплине экипажей судов обеспечения Военно-Морского Флота; Положении о дисциплине работников железнодорожного транспорта; Инструкции о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.

Дисциплинарное производство в административном праве базируется на определенных принципах, которые являются исходными началами проведения процессуальной деятельности по делам о дисциплинарных проступках. Данные принципы выступают в качестве руководящих положений при осуществлении рассмотрения дел о дисциплинарных проступках и пронизывают все стадии дисциплинарного производства. Учитывая процессуальный характер дисциплинарного производства, в нем выделяют общепроцессуальные принципы, то есть характерные для любого вида юрисдикционной деятельности: принципы законности, гласности, объективной истины, демократизма, равенства всех граждан перед законом и др.

Наравне с общими принципами дисциплинарному производству присущи и некоторые специфические принципы: экономичности, оперативности, целесообразности.

Их наличие обусловлено индивидуальными особенностями дисциплинарного производства, такими как внесудебный порядок и наличие особых субъектов. Принципы дисциплинарного производства должны быть закреплены в правовых нормах, только в этом случае они приобретают реальную общую обязательность и юридическую силу.

Цели дисциплинарного производства:

- всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств дисциплинарного проступка;

- принятие решения о применении дисциплинарного взыскания;

- обеспечение выполнения принятого решения;

- выявление и устранение причин и условий, способствовавших нарушению дисциплины.

В юридической литературе принято выделять следующие признаки дисциплинарного производства:

- дисциплинарное производство является внесудебным, оно есть разновидность исполнительно-распорядительной деятельности (исключением из данного общего правила является норма, закрепленная в ч. 2 ст. 248 Трудового кодекса РФ, в соответствии с которой если истек месячный срок добровольного возмещения ущерба или работник не согласен добровольно возместить причиненный работодателю ущерб, а сумма причиненного ущерба, подлежащая взысканию с работника, превышает его средний месячный заработок, то взыскание осуществляется в судебном порядке);

- дисциплинарное производство осуществляют все работодатели, а значит, и органы (руководители) негосударственных (муниципальных и частных) организаций в отношении работающих в них граждан. Таким правом, в частности, наделены организации адвокатов, профсоюзные комитеты, руководители коммерческих организаций. Они делают это на основе норм трудового и административного права в соответствии с теми полномочиями, которые закон предоставил работодателям;

- особенность дисциплинарного производства состоит в том, что оно реализуется субъектами линейной власти (руководителями организаций) в отношении их подчиненных - членов легально организованных коллективов;

- дисциплинарное принуждение и дисциплинарное производство является реакцией на дисциплинарные правонарушения (проступки), но в ряде случаев оно связано с иными неправомерными действиями и даже с нарушениями моральных норм. Так, военнослужащие, сотрудники ОВД могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности за административные правонарушения. На основании ст. 81 Трудового кодекса РФ работник, выполняющий воспитательные функции, может быть уволен за совершение "аморального проступка, несовместимого с продолжением данной работы".

 

11.2. Общая характеристика дисциплинарного производства

 

Дисциплинарное производство возбуждается и осуществляется не только в связи с нарушением трудовой, но и служебной, учебной, исправительно-трудовой и иной дисциплины в существующих легальных организациях. Нормы трудового права применяются к членам трудового коллектива, административного - к членам административных коллективов (военнослужащим, сотрудникам полиции, учащимся, студентам и др.), нормы уголовно-исполнительного права - к лицам, помещенным в следственные изоляторы, отбывающим наказания в учреждениях уголовно-исполнительной системы, нормы судоустройства - к судьям.

В правовой литературе выделяются три группы субъектов дисциплинарного производства: субъекты применения дисциплинарных взысканий; субъекты дисциплинарной ответственности; иные участники дисциплинарного производства, наделенные соответствующими полномочиями.

Первые две группы субъектов являются сторонами дисциплинарного производства, соответственно, с правами и обязанностями одной стороны корреспондируют права и обязанности другой стороны, чем гарантируется обеспечение реализации принципов законности, объективной истины, справедливости и целесообразности дисциплинарного производства.

 

Субъекты применения дисциплинарных взысканий - лица, занимающие начальствующее (руководящее) положение и (или) издавшие приказ (распоряжение) о приеме на службу (работу, учебу).

 

Перечень и полномочия данных субъектов определены нормами права. Нормативными актами установлена также ответственность субъектов применения дисциплинарных взысканий, например, в следующих случаях:

- неисполнение требований законодательства о дисциплинарной ответственности;

- нарушение подведомственности, сроков и процессуальной формы;

- неиспользование предоставленных дисциплинарных прав или их превышение и др.

 

Субъекты дисциплинарной ответственности - лица, в отношении которых ведется дисциплинарное производство.

 

Следует отметить, что права и обязанности данных субъектов не имеют четкого нормативно-правового регулирования. Исключением выступает судопроизводство по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста (Федеральный закон от 01.12.2006 N 199-ФЗ).

Действующее законодательство содержит нормы, закрепляющие конституционное право граждан обжаловать в административном или судебном порядке решения, действия (бездействие) органа (должностного лица), наделенного властными полномочиями. Например, гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд (ч. 7 ст. 58 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

В обобщенном виде к правам и обязанностям субъектов дисциплинарной ответственности следует отнести:

- право знакомиться со всеми материалами дисциплинарного дела;

- использовать юридическую помощь;

- давать объяснения и представлять доказательства;

- заявлять ходатайства;

- обжаловать решение о привлечении к дисциплинарной ответственности.

К иным участникам дисциплинарного производства относятся свидетели, профсоюзы и аттестационные комиссии.

Процессуальный статус свидетелей в дисциплинарном производстве нормативно не закреплен, однако практика показывает, что при проведении служебной проверки их показания играют значительную роль.

Аттестационные комиссии участвуют в дисциплинарном производстве в случаях применения такого вида взыскания, как предупреждение о неполном служебном соответствии (например, такая норма содержится в Дисциплинарном уставе таможенной службы Российской Федерации).

 

11.3. Стадии производства по привлечению

к дисциплинарной ответственности

 

Дисциплинарное производство состоит из следующих стадий (схема 11).

 

Схема 11

 

Стадии дисциплинарного производства

 

┌────────────────────────────────────────────────────────────┐

│ 1. Возбуждение дела о дисциплинарном проступке   │

└──────────────────────────────┬─────────────────────────────┘

                               \│/

┌──────────────────────────────┴─────────────────────────────┐

│     2. Служебное расследование работодателем     │

│ (соответствующим уполномоченным им должностным лицом) │

│               дисциплинарного дела               │

└──────────────────────────────┬─────────────────────────────┘

                               \│/

┌──────────────────────────────┴─────────────────────────────┐

│       3. Рассмотрение дисциплинарного дела       │

└──────────────────────────────┬─────────────────────────────┘

                               \│/

┌──────────────────────────────┴─────────────────────────────┐

│       4. Вынесение решения (издание приказа      │

│ (распоряжения) о привлечении работника к дисциплинарной │

│ответственности, которое нередко сопровождается официальным │

│ сообщением коллективу работников данной организации, │

│ а иногда и некоторым другим лицам о совершенном проступке │

│       и применяемых мерах ответственности)       │

└──────────────────────────────┬─────────────────────────────┘

                               \│/

┌──────────────────────────────┴─────────────────────────────┐

│ 5. Пересмотр решения по делу о дисциплинарном проступке │

└──────────────────────────────┬─────────────────────────────┘

                               \│/

┌──────────────────────────────┴─────────────────────────────┐

│6. Исполнение решения о наложении дисциплинарного взыскания │

└────────────────────────────────────────────────────────────┘

 

Возбуждение дела о дисциплинарном проступке. Первая стадия дисциплинарного производства заключается в возбуждении работодателем (представителем работодателя) дисциплинарного дела и выявлении им обстоятельств и причин, послуживших основанием для разрешения вопроса о привлечении субъекта правонарушения к дисциплинарной ответственности, выбора и применения меры ответственности к виновному лицу.