──>│законность │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
──>│компетентность │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
──>│объективность │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
──>│процессуальное равенство сторон перед законом │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
──>│гласность │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
──>│достижение материальной истины │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
──>│доступность │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
──>│единые правила ведения производства │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
──>│экономичность и эффективность производства │
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
──>│ответственность за нарушение правил производства и за принятое решение│
└──────────────────────────────────────────────────────────────────────┘
Все названные принципы процессуальной деятельности служат обеспечению законности при рассмотрении и разрешении индивидуальных административных дел, при применении административно-принудительных мер.
Содержание контроля (надзора):
- наблюдение за функционированием подконтрольных (поднадзорных) объектов, получение объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их состоянии;
- анализ собранной информации, выявление тенденций, причин, разработка прогнозов;
- принятие мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов, и в том числе пресечению противоправной деятельности, в целях недопущения вредных последствий, новых нарушений;
- учет конкретных нарушений, определение их причин и условий;
- выявление виновных, привлечение их к ответственности <1>.
--------------------------------
<1> Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 421.
Периодичность осуществления плановых мероприятий по контролю государственными органами определяется Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
В отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в 3 года.
Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки.
Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Основания для проведения внеплановой проверки:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушении прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных выше, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.
Мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора), имеющих установленную форму.
Распоряжение (приказ) о проведении мероприятия по контролю либо его заверенная печатью копия предъявляется должностным лицом, осуществляющим мероприятие по контролю, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением.
Мероприятие по контролю может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в распоряжении (приказе) о проведении мероприятия по контролю.
Срок проведения документарной и выездной проверок не может превышать 20 рабочих дней.
В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год.
В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий - не более чем на пятнадцать часов.
По результатам мероприятия по контролю должностным лицом (лицами) органа государственного контроля (надзора), осуществляющим проверку, составляется акт установленной формы в двух экземплярах.
В акте указываются:
- дата, время и место составления акта;
- наименование органа государственного контроля (надзора);
- дата и номер распоряжения, на основании которого проведено мероприятие по контролю;
- фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), проводившего мероприятие по контролю;
- наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, фамилия, имя, отчество, должность представителя юридического лица или представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю;
- дата, время и место проведения мероприятия по контролю;
- сведения о результатах мероприятия по контролю, в том числе о выявленных нарушениях, их характере, о лицах, на которых возлагается ответственность за совершение этих нарушений;
- сведения об ознакомлении или об отказе от ознакомления с актом представителя юридического лица или индивидуального предпринимателя, а также лиц, присутствовавших при проведении мероприятия по контролю, их подписи или отказ от подписи;
- подпись должностного лица (лиц), осуществившего мероприятие по контролю.
К акту прилагаются акты об отборе образцов (проб) продукции, обследовании объектов окружающей среды, протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз, объяснения должностных лиц органов государственного контроля (надзора), работников, на которых возлагается ответственность за нарушения обязательных требований, и другие документы или их копии, связанные с результатами мероприятия по контролю.
Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица (его заместителю) или индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа государственного контроля (надзора).
В случае выявления в результате мероприятия по контролю административного правонарушения должностным лицом органа государственного контроля (надзора) составляется протокол в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных нарушений.
Затем производится правовая оценка результатов контроля (надзора) и исследование всех обстоятельств дела, а в случае необходимости - сбор дополнительных материалов. Орган, рассматривающий дело, обязан обеспечить установление объективной истины по нему. Исследовав все материалы дела, орган (должностное лицо) принимает (выносит) по делу решение, которое является индивидуальным актом управления. Законодательством определены порядок и сроки вынесения решения, а также способы доведения его до заинтересованных лиц, органов и организаций.
В резолютивной части акта также указываются порядок обжалования принятого решения и его юридические последствия.
Участники процесса, а также иные заинтересованные в деле лица могут в установленном порядке обжаловать вынесенное по делу решение. В предусмотренных законодательством случаях решение может быть опротестовано прокурором. Орган (должностное лицо) при рассмотрении жалобы или протеста на решение по делу обязан проверить законность и обоснованность вынесенного решения.
В результате рассмотрения жалобы или протеста принимается одно из следующих решений: решение оставляется без изменения, а жалоба или протест без удовлетворения; решение отменяется, и дело направляется на новое рассмотрение; решение по делу изменяется; решение отменяется, и дело прекращается.
Завершающей стадией контрольно-надзорного производства является стадия исполнения решения. Законодательством установлены способы и органы, осуществляющие исполнение решений, которые в установленном порядке могут применять меры по принудительному исполнению. Не подлежат исполнению решения, если истек срок давности приведения их в исполнение.
Методы контроля. Можно выделить основные методы контроля:
Наблюдение - представляет собой общее ознакомление с деятельностью объекта контроля без применения сложных комплексных приемов получения и оценки информации.
Инспектирование - проведение проверки соблюдения требований действующего законодательства в действиях должностного лица или группы должностных лиц.
Обследование - один из основных методов контроля. Основная цель обследования - общий анализ деятельности подконтрольного объекта, выявление ее недостатков. Может включать в себя другие приемы и способы контроля, например ревизию, осмотр или экспертизу.
Осмотр - проведение единовременной визуальной проверки состояния мест производства, оборудования, технических средств, территории, помещений, используемых подконтрольным объектом в повседневной деятельности.
Анализ - специальный метод контроля, осуществляемый с использованием аналитических приемов математики. Как правило, объектом анализа являются документы и статистические данные.
Проверка - представляет собой исследование определенного круга вопросов с целью выявления нарушений законодательства. В ходе осуществления проверки контролирующие органы анализируют исследуемую деятельность объекта, привлекая максимальное количество документальных источников информации.
Ревизия - это комплексная проверка, направленная на изучение финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений, граждан-предпринимателей и др. Характерными чертами ревизии являются максимальный охват экономических и юридических сторон деятельности, участие в ее производстве экспертов и специалистов, сочетание различных приемов контроля. Ревизия осуществляется с целью выявления законности, достоверности и целесообразности финансовых операций, что достигается в ходе контроля за следующими сферами финансово-хозяйственной деятельности: соблюдением финансовой дисциплины, рациональным использованием государственных денежных средств, сохранностью материальных и денежных ресурсов, правильностью ведения бухгалтерского учета и составления отчетности и др.
Экспертиза - производство исследования уполномоченным на то лицом, обладающим специальными познаниями в области науки, техники, искусства для ответа на вопросы, поставленные лицом, назначившим экспертизу.
Надзор - проверка соблюдения специальных правил, регламентирующих деятельность подконтрольного объекта в определенной области.
Анкетирование - предполагает разработку вопросника, позволяющего получить информацию о деятельности проверяемого лица. Интервьюирование представляет собой устный вариант анкетного опроса.
9.4. Понятие процедуры административного надзора
Надзор - постоянное, систематическое наблюдение специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности.
Надзорная деятельность - составная часть государственного управления.
Надзорное производство - особый вид контрольного производства.
Цель надзорного производства - проведение мероприятий по проверке соблюдения специальных правил в деятельности поднадзорных объектов.
В отличие от контрольного надзорное производство осуществляет менее широкий круг органов. В зависимости от того, какими органами осуществляются мероприятия по надзору, может быть выделен прокурорский, административный и судебный надзор.
Административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.
Организационно-административный надзор представляет собой процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий:
- предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования;
- текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности;
- заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.
Различают две организационные формы надзора в сфере управления. Первая форма - это надзорная деятельность руководителей органов, а также создаваемых ими комиссий, не являющаяся для них основным видом работы и осуществляемая эпизодически, чаще всего не по инициативе субъекта управления, а на основе поступивших к нему заявлений, жалоб, дел.
Вторая форма управленческого надзора - административный надзор. Он осуществляется специальными ведомствами и службами, органами, для которых такая функция является важнейшей и даже главной. Его субъекты наделены функциональной властью, широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим административный надзор, как правило, носит надведомственный характер, он распространяется как на государственные, так и на общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением административного принуждения.
К федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся федеральные службы, различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, геодезического и др. надзора), а также территориальные органы надзора (например, энергетического). Все органы исполнительной власти, их территориальные органы и должностные лица, полномочные в соответствии с главой 23 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях, осуществляют административный надзор по определенным направлениям.
Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить контрольные функции от надзорных, например у федеральных таможенной или налоговой служб. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями.
Деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ. Цель - обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ.
Правовое положение субъектов административного надзора определяется соответствующими положениями о них. Государственные инспекции и иные органы государственного управления, осуществляющие административный надзор, имеют право не только фиксировать факты нарушений правил и норм, но и давать обязательные указания соответствующим органам и лицам об их устранении и совершении необходимых действий по предупреждению нарушений впредь, разрешать или запрещать отдельные действия. Они имеют право приостанавливать деятельность предприятий, учреждений и организаций, запрещать выполнение определенных работ, если нарушаются установленные правила их проведения, применять к виновным меры административного наказания.
В настоящее время на федеральном уровне имеются организационно самостоятельные надзорные органы либо они действуют в системе того или иного министерства. Так, например, в систему Минфина России входит Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, а некоторые являются структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти. Так, ГИБДД входит в систему МВД России, Государственная противопожарная служба МЧС России осуществляет государственный пожарный надзор за соблюдением государственными и муниципальными органами, предприятиями, организациями, учреждениями, а также должностными лицами и гражданами законодательства в области пожарной безопасности, обязательных для исполнения требований стандартов, норм и правил в области пожарной безопасности.
9.5. Гарантии контрольного производства
Контрольно-надзорное производство обеспечивается рядом гарантий, которые могут быть классифицированы на общие (закрепляющие основополагающие принципы осуществления контрольно-надзорного производства), гарантии контролирующих субъектов (обеспечивающие их полноценное и эффективное функционирование) и гарантии контролируемых объектов (охраняющие их права и законные интересы).
