После опубликования акта, признанного не нуждающимся в государственной регистрации, федеральный орган исполнительной власти информирует Министерство юстиции об источнике опубликования (наименование издания, его номер и дата). Один экземпляр данного издания направляется в Минюст России (например, Приказ Министерства регионального развития РФ и Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 26 мая 2006 г. N 58/403 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг" в соответствии с письмом Минюста России от 21 июня 2006 г. N 01/5204-ЕЗ возвращен без рассмотрения) <1>.
--------------------------------
<1> Информация опубликована в: Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2006. N 9.
Изменения и дополнения в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию (независимо от того, содержат они правовые нормы или нет), а также акты о признании зарегистрированных нормативных правовых актов утратившими силу (отмене) подлежат регистрации в порядке, установленном Правилами подготовки нормативных правовых актов.
Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования.
При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут. В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта, а также акта, содержащего правовые нормы и не прошедшего государственную регистрацию, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ Минюст России представляет в Правительство РФ предложение об отмене или приостановлении действия такого акта с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения.
При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут.
Лекция 5. Производство по предложениям и заявлениям граждан
и обращениям организаций в сфере государственного управления
5.1. Общая характеристика права на обращение
Одним из важных средств реализации политических и иных прав и свобод человека и гражданина, участия граждан в управлении делами государства, воздействия на него является право на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления, закрепленное в Конституции РФ (ст. 33).
Обращения гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления (ст. 4 ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации").
Праву на обращение соответствует обязанность органов и их должностных лиц, которым оно направлено, внимательно, в установленном порядке и в установленные сроки рассмотреть его и принять по нему законное и обоснованное решение.
Конституционное право обращаться в государственные органы с жалобами и ходатайствами предполагает право получить на каждое обращение адекватный ответ.
В юридической литературе право на обращение рассматривается в двух значениях <1>:
- как форма реализации личностью политического права - права на участие в управлении государством посредством обязательной для рассмотрения гражданской инициативы, с перспективной целью нормативного и организационного решения органом власти общественно значимого вопроса;
- как установленный законом способ защиты прав и свобод человека и гражданина посредством направления различных обращений в органы государственной власти и местного самоуправления.
--------------------------------
<1> Головистикова А.Н., Грудицина Л.Ю. Конституционное право России: Учебник / Под ред. Н.А. Михалевой. М.: Эксмо, 2006. С. 364.
Правовая основа реализации права на обращение - Конституция РФ, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти и субъектов Российской Федерации.
Примером нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти могут служить Приказ МЧС России от 27 сентября 2011 г. N 540 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий предоставления государственной услуги по приему граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок". В субъектах Российской Федерации порядок обращения граждан в региональные органы государственной власти регламентируется, как правило, законами, аналогичными по содержанию федеральному закону. Например, Закон Челябинской области от 28 сентября 2006 г. N 60-ЗО "О порядке и сроках рассмотрения обращений граждан в государственные органы Челябинской области и органы местного самоуправления".
Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
Отдельные вопросы обращения граждан в органы государственной власти регламентируются иными нормативными правовыми актами, в их числе Федеральные конституционные законы от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", Гражданский процессуальный кодекс, Кодекс РФ об административных правонарушениях и др.
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" выделяет следующие виды обращений граждан (схема 6).
Схема 6
Виды обращений граждан (ст. 4 ФЗ "О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации")
┌─────────┐ ┌──────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ │предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию│
│ │ │законов и иных нормативных правовых актов, деятельности │
│ ├─>│государственных органов и органов местного самоуправления,│
│ │ │развитию общественных отношений, улучшению │
│ │ │социально-экономической и иных сфер деятельности │
│ │ │государства и общества │
│ │ └──────────────────────────────────────────────────────────┘
│ │ ┌──────────────────────────────────────────────────────────┐
│Виды │ │заявление - просьба гражданина о содействии в реализации │
│обращений│ │его конституционных прав и свобод или конституционных │
│граждан │ │прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении │
│ ├─>│законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в │
│ │ │работе государственных органов, органов местного │
│ │ │самоуправления и должностных лиц, либо критика │
│ │ │деятельности указанных органов и должностных лиц │
│ │ └──────────────────────────────────────────────────────────┘
│ │ ┌──────────────────────────────────────────────────────────┐
│ │ │жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите │
│ ├─>│его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо │
│ │ │прав, свобод или законных интересов других лиц │
└─────────┘ └──────────────────────────────────────────────────────────┘
┌────────────┐ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐
│ ├─>│письменные обращения │
│ │ └───────────────────────────────────────────────────────┘
│ │ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐
│ ├─>│устные обращения │
│В │ └───────────────────────────────────────────────────────┘
│зависимости │ ┌───────────────────────────────────────────────────────┐
│от формы │ │письменные обращения. Этот вид обращений не выделяется │
│ │ │Федеральным законом и может рассматриваться в рамках │
│ ├─>│письменного обращения, имеющего особенности в передаче │
│ │ │и получении, о чем, кстати, и свидетельствует практика │
│ │ │федеральных органов государственной власти │
└────────────┘ └───────────────────────────────────────────────────────┘
┌───────────────┐ ┌────────────────────────────────────────────────────┐
│По способу ├─>│индивидуальные │
│осуществления │ └────────────────────────────────────────────────────┘
│обращения │ ┌────────────────────────────────────────────────────┐
│ ├─>│коллективные │
└───────────────┘ └────────────────────────────────────────────────────┘
┌──────────────────┐ ┌─────────────────────────────────────────────────┐
│ ├─>│обращения граждан Российской Федерации │
│По составу │ └─────────────────────────────────────────────────┘
│субъектов │ ┌─────────────────────────────────────────────────┐
│обращения ├─>│обращения иностранных граждан и лиц без │
│ │ │гражданства │
└──────────────────┘ └─────────────────────────────────────────────────┘
Следует отметить, что ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", в отличие от Конституции РФ, предоставившей право обращения только гражданам Российской Федерации, наделяет таковым иностранных граждан и лиц без гражданства.
Возможны и другие классификации обращений. Например, Инструкция по работе с обращениями граждан в системе МВД России подразделяет письменные обращения на заявление, предложение, жалобу, запрос информации, коллективное, повторное, аналогичное, типовое, неоднократное и др. <1>
--------------------------------
<1> Приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. N 707 "Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации".
5.2. Стадии производства по предложениям, заявлениям граждан
и обращениям организаций в сфере государственного управления
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" выделяет следующие стадии производства по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления: подача и регистрация предложений, заявлений гражданами и обращений организациями; рассмотрение предложений, заявлений граждан и обращений организаций и дача ответа по ним.
Подача предложений, заявлений и обращений осуществляется непосредственно путем направления письменного обращения или личного приема в том государственном органе, органе местного самоуправления или у того должностного лица, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. И в том и в другом случае обращение обладает равной юридической силой, а обращающемуся (заявителю) предоставляются при его рассмотрении дополнительные права:
- представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;
- знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;
- получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, когда ведется отдельное производство по обращениям, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;
- обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.
Законом запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления (далее - государственный орган) или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц (ст. 6 Закона "О порядке рассмотрения обращений граждан РФ").
При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.
Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение 3 дней с момента поступления в государственный орган или должностному лицу. Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа или должностного лица, направляется в течение 7 дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, когда обращение не поддается прочтению.
В случае если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов или должностных лиц, копии обращения в течение 7 дней со дня регистрации направляются в соответствующие государственные органы или соответствующим должностным лицам.
Государственный орган или должностное лицо при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой государственный орган или иному должностному лицу может в случае необходимости запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения.
Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. В случае необходимости рассматривающие обращение государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо могут обеспечить его рассмотрение с выездом на место.
Для приема обращений в форме электронных сообщений (интернет-обращений) применяется программное обеспечение, предусматривающее обязательное заполнение заявителем реквизитов, необходимых для работы с обращениями. Интернет-обращение распечатывается, дальнейшая работа с ним ведется как с письменным обращением в установленном порядке.
На стадии рассмотрения государственный орган или должностное лицо:
- обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости - с участием гражданина, направившего обращение;
- запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия;
- принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина;
- дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, когда осуществляется отдельное производство;
- уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.
Государственный орган или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления.
Ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом.
Ответ на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, направляется по почтовому адресу, указанному в обращении.
В случае если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается. Если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.
Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.
Государственный орган или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.
В случае если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.
В случае если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.
В случае если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.
В случае если причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, гражданин вправе вновь направить обращение в соответствующий государственный орган или соответствующему должностному лицу.
Для рассмотрения письменного обращения устанавливаются следующие сроки. Письменное обращение, поступившее в государственный орган или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. В исключительных случаях, а также в случае направления запроса руководитель государственного органа или должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.
Рассмотрение предложений, заявлений граждан и обращений организаций и дача ответа по ним. Личный прием граждан в государственных органах проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан.
