Центральное место среди нормативных актов, регулирующих производство по делам о поощрениях, занимает Положение о государственных наградах Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Указ Президента РФ от 7 сентября 2010 г. N 1099 "О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации".
В рамках наградного производства "...компетентные государственные органы и должностные лица официально применяют не любые меры поощрения, а только те, которые устанавливаются специальными нормативными актами, прежде всего указами Президента РФ, а также постановлениями Правительства РФ и ведомственными актами; во-вторых, сам порядок применения этих мер, в свою очередь, регулируется правовыми нормами, относящимися к нормам административно-процессуального права" <1>.
--------------------------------
<1> Сорокин В.Д. Административный процесс. СПб., 2004. С. 398.
Государственные награды Российской Федерации - высшая форма поощрения граждан Российской Федерации за заслуги в области государственного строительства, экономики, науки, культуры, искусства и просвещения, в укреплении законности, охране здоровья и жизни, защите прав и свобод граждан, воспитании, развитии спорта, за значительный вклад в дело защиты Отечества и обеспечение безопасности государства, за активную благотворительную деятельность и иные заслуги перед государством (п. 1 Положения о государственных наградах РФ).
Государственными наградами Российской Федерации являются: высшие звания Российской Федерации, ордена Российской Федерации, знаки отличия Российской Федерации, медали Российской Федерации, почетные звания Российской Федерации.
Государственных наград могут быть удостоены граждане Российской Федерации, иностранные граждане, а также лица без гражданства.
Государственные награды и документы к ним лиц, награжденных посмертно, передаются для хранения как память одному из супругов, отцу, матери, сыну или дочери. В случае смерти награжденных государственные награды и документы к ним остаются у наследников. При отсутствии наследников государственные награды и документы к ним подлежат возврату в Управление Президента РФ по кадровым вопросам и государственным наградам.
Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, награжденные государственными наградами, выезжающие из Российской Федерации за границу, имеют право вывозить эти государственные награды при наличии документов, подтверждающих их награждение. Наследники умершего награжденного, выезжающие из Российской Федерации за границу на постоянное жительство, имеют право вывозить документы о награждении их умершего родственника. Порядок вывоза государственных наград из драгоценных металлов регулируется законодательством Российской Федерации.
В систему мер поощрения федерального значения входят также государственные премии различного уровня.
Премия (от лат. praemium, мн. ч. praemia "награда, отличие") - одна из форм поощрения за выдающиеся результаты, достигнутые в какой-либо области деятельности. Премия присуждается, как правило, на конкурсной основе и сопровождается вручением знака отличия, медали, приза, диплома, денежных средств и/или других наград <1>.
--------------------------------
<1> https://ru.wikipedia.org/wiki/%CF%F0%E5%EC%E8%FF.
Действующее законодательство предусматривает широкую систему мер поощрения, применяемую к работникам и служащим соответствующих отраслей. Так, для судей судов общей юрисдикции судебной системы Российской Федерации предусматриваются следующие виды поощрений:
- денежная премия;
- Почетная грамота Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации;
- Почетная грамота и благодарность Совета судей Российской Федерации;
- Почетное звание "Почетный работник судебной системы";
- медаль "За заслуги перед судебной системой Российской Федерации" 1-й и 2-й степени.
Для государственных гражданских служащих Судебной системы РФ за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения (ст. 55 ФЗ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"):
1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;
3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;
4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;
5) поощрение Правительства Российской Федерации;
6) поощрение Президента Российской Федерации;
7) присвоение почетных званий Российской Федерации;
8) награждение знаками отличия Российской Федерации;
9) награждение орденами и медалями Российской Федерации.
8.2. Стадии поощрительного производства
В структуре производства по делам о поощрении государственными наградами В.Д. Сорокин выделяет две стадии <1>. Первую стадию, по его мнению, образуют действия, связанные с представлением к награждению. Вторую стадию производства по делам о поощрении государственными наградами составляют предусмотренные законодательством действия по вручению государственных наград, государственных премий и иных знаков поощрения.
--------------------------------
<1> Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. С. 408.
Более удачной представляется точка зрения Ю.Н. Старилова и И.Ш. Килясханова, которые более детально выделяют четыре стадии поощрительного производства: возбуждение ходатайства о поощрении; направление представления о поощрении в соответствующий государственный орган; рассмотрение представления о поощрении и принятие решения; исполнение поощрения <1>.
--------------------------------
<1> Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 2. Книга первая: Субъекты. Органы управления. Государственная служба. Воронеж: Издательство ВГУ, 2001. С. 478; Килясханов И.Ш. Административно-процессуальное право: Курс лекций. М., 2004. С. 234.
Первая стадия - возбуждение ходатайства о поощрении. Если имеются основания для поощрения государственного служащего, то руководители государственных органов, иные должностные лица имеют право возбудить ходатайство о применении к государственному служащему мер поощрения. Ходатайство о поощрении оформляется в качестве представления, в котором содержится обоснование целесообразности поощрения (награждения) государственного служащего.
Ходатайства о награждении государственными наградами возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Они возбуждаются также органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления поселений, руководители предприятий, учреждений, организаций после согласования с органами местного самоуправления районов, городов направляют ходатайства о награждении государственными наградами соответствующим высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации или в федеральные органы государственной власти.
Порядок возбуждения ходатайств о награждении государственными наградами работников федеральных органов государственной власти, федеральных государственных органов, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы МЧС России, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации, судей, работников органов прокуратуры Российской Федерации, а также гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации определяется соответствующими федеральными органами государственной власти и федеральными государственными органами.
При возбуждении ходатайства о награждении ведомственной наградой сотрудника, федерального государственного гражданского служащего должны всесторонне учитываться достижения и характер заслуг представляемого к награждению, конкретные результаты в служебной деятельности или работе, личный вклад в деятельность государственного органа. Руководителем соответствующего подразделения государственного органа, начальником территориального органа или организации составляется представление, в котором указываются конкретные заслуги награждаемого и вид ведомственной награды.
Вторая стадия - направление представления о поощрении в соответствующий государственный орган. Уполномоченные должностные лица направляют представление о поощрении в тот орган государственной власти (тому должностному лицу), который имеет полномочия по применению мер поощрения.
Представления к награждению государственными наградами вносятся Президенту РФ:
- Председателем Правительства РФ;
- Руководителем Администрации Президента РФ;
- заместителем Председателя Правительства РФ - Руководителем Аппарата Правительства РФ;
- руководителями федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов;
- полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах;
- высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации;
- президентами государственных академий наук.
Заместители председателей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ и заместители руководителей иных федеральных государственных органов вносят Президенту РФ представления о награждении соответственно председателей названных судов и руководителей указанных федеральных государственных органов (п. 28 Положения "О государственных наградах РФ").
Представления к награждению государственными наградами иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, производятся на общих основаниях. Представления к награждению государственными наградами иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих за границей, производятся Министерством иностранных дел Российской Федерации.
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе рассматривает документы о награждении и в случае согласования возвращает их высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, за исключением документов о награждении граждан, представление которых Президенту РФ осуществляет полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе.
После согласования документов о награждении полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации представляет их в соответствии со своей компетенцией Президенту РФ либо направляет документы о награждении в соответствующий федеральный орган исполнительной власти в соответствии с отраслевой принадлежностью лиц, представленных к награде.
Руководители федеральных органов исполнительной власти рассматривают документы о награждении и в случае согласования представляют их Президенту Российской Федерации.
Третья стадия - рассмотрение представления о поощрении и принятие решения. Данная стадия производства является самой важной, так как на этой стадии после соответствующего обсуждения представления о поощрении, проверки сведений и оценки информации о государственном служащем принимается решение о применении к нему меры поощрения. Эти решения оформляются, как правило, в виде административных (индивидуальных правовых) актов: указа или распоряжения Президента РФ (указ о награждении государственными наградами и распоряжение о поощрении конкретных лиц); распоряжения Правительства РФ (например, о награждении Почетной грамотой Правительства РФ); приказа или распоряжения руководителя соответствующего государственного органа.
Так, при поощрении работников судебной системы представления о награждении ведомственными наградами рассматриваются Центральной комиссией по ведомственным наградам после рассмотрения комиссией по ведомственным наградам в соответствующем субъекте Российской Федерации. Назначение членов Центральной комиссии оформляется приказом соответствующего органа, а равно решением Президиума Совета судей Российской Федерации. Обязанности председателя Центральной комиссии на каждом заседании возлагаются на одного из членов комиссии по очереди в алфавитном порядке. Секретарем Центральной комиссии является работник Управления государственной службы и кадрового обеспечения Судебного департамента, не являющийся членом Центральной комиссии. Обеспечение деятельности Центральной комиссии возлагается на Судебный департамент.
Четвертая стадия - исполнение поощрения. На этой стадии исполняется принятое уполномоченным (государственным органом) решение о поощрении (награждении): объявляются благодарности; вручаются государственные награды, почетные грамоты, премии и ценные подарки; принимается решение о повышении по службе, досрочном присвоении квалификационного разряда (классного чина, ранга).
Государственные награды вручаются Президентом РФ. По поручению Президента РФ и от его имени государственные награды могут вручать:
- Председатель Правительства РФ;
- члены Правительства РФ, руководители федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов;
- должностные лица Администрации Президента РФ;
- высшие должностные лица субъектов Российской Федерации;
- руководители дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации;
- президенты государственных академий наук;
- командиры воинских частей, соединений, командующие объединениями.
Президент РФ может поручить вручение государственных наград иным лицам.
Государственные награды вручаются награжденным в обстановке торжественности и широкой гласности не позднее трех месяцев со дня вступления в силу указа Президента РФ о награждении. Перед вручением государственных наград зачитывается указ Президента РФ о награждении. В том случае, если награжденный вследствие болезни, инвалидности не может явиться на вручение, государственная награда вручается ему на дому или в лечебном учреждении, где находится награжденный.
Управление Президента РФ по государственным наградам направляет соответствующим федеральным органам государственной власти или органам государственной власти субъектов Российской Федерации государственные награды и бланки документов к ним в соответствии с указами Президента РФ о награждении. Ответственность за своевременное и правильное вручение государственных наград возлагается на руководителей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Государственные награды и документы к ним лиц, награжденных посмертно, передаются (вручаются) для хранения супруге (супругу), отцу, матери, сыну или дочери награжденного лица.
Порядок вручения государственных премий рассмотрим применительно к награждению Государственной премией Российской Федерации в области науки и технологий и Государственной премией Российской Федерации в области литературы и искусства, который утвержден Указом Президента РФ от 21 июня 2004 г. N 785 "О совершенствовании системы государственного премирования за достижения в области науки и техники, образования и культуры".
Указанные Государственные премии вручаются Президентом РФ в торжественной обстановке. Государственная премия Российской Федерации в области науки и технологий за работу, содержащую сведения, составляющие государственную тайну, вручается в торжественной обстановке, исключающей публичность.
Лицам, удостоенным премии Правительства РФ в области образования <1>, присваивается почетное звание "Лауреат премии Правительства Российской Федерации в области образования", вручаются денежное вознаграждение, диплом и почетный знак лауреата премии.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 28 августа 2013 г. N 744 "О премиях Правительства Российской Федерации в области образования" (вместе с Положением о премиях Правительства Российской Федерации в области образования) // СЗ РФ. 2013. N 36. Ст. 4579.
Премии вручаются в торжественной обстановке. Вручение премий осуществляется ко Дню учителя (5 октября) года, за который они присуждаются.
Диплом лауреата премии подписывается Председателем Правительства РФ и удостоверяется печатью Правительства РФ с изображением Государственного герба РФ.
Почетный знак лауреата премии носится на правой стороне груди.
Денежная часть премии перечисляется лауреатам Министерством образования и науки Российской Федерации.
Диплом и почетный знак умершего лауреата премии или удостоенного премии посмертно передаются его семье, а денежное вознаграждение - по наследству в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Лекция 9. Контрольно-надзорное производство
9.1. Понятие и правовое регулирование контроля
Среди способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении важное место принадлежит контролю. Контроль представляет собой одну из традиционных функций управления.
Правовое регулирование контроля осуществляется значительным кругом источников различной юридической силы. Особое место среди них занимают Федеральный закон от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".
Контроль (обобщенно) - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров.
Контроль необходимо рассматривать в качестве одной из форм управленческой деятельности, то есть как самостоятельную функцию управления, имеющую целевую направленность, определенное содержание и способы его осуществления. Высокая требовательность, систематический и действенный контроль и проверка исполнения являются эффективным средством укрепления дисциплины и законности, воспитания у работников органов исполнительной власти чувства ответственности.
Сущность и назначение контроля состоят в наблюдении за деятельностью подконтрольного объекта, в получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины на этом объекте, в выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям, в принятии мер по привлечению к ответственности нарушителей законности и дисциплины.
Контроль осуществляется всеми государственными органами (их должностными лицами) от имени государства повседневно в ходе исполнения поставленных перед ними и подчиненными им объектами (лицами) задач.
Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (ст. 2 ФЗ от 26.12.2008 N 294-ФЗ).
Государственный контроль подразделяется на два вида: общий и специальный.
Общий контроль - контроль, который охватывает всю деятельность подконтрольных объектов.
Специальный контроль - контроль, который осуществляется по какому-либо конкретному вопросу, направлению деятельности подконтрольного объекта (например, проверка исполнения конкретного управленческого решения).
Внешний контроль - контроль, который осуществляется органом, не входящим в систему проверяемого ведомства.
Внутренний контроль - контроль/проверка осуществляется собственными силами министерства, ведомства, учреждения.
В зависимости от субъекта контроля, объема и характера полномочий государственных органов выделяются следующие виды госконтроля, осуществляемые органами представительной власти, исполнительной власти (общей, межотраслевой и отраслевой (внутриведомственной) компетенции), судебной власти:
- межотраслевой (надведомственный) контроль осуществляется в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, касающихся ряда отраслей управления.
Органы, осуществляющие надведомственный контроль, наделены соответствующими полномочиями. Они вправе производить проверки и обследования работы предприятий, учреждений и организаций по вопросам, относящимся к их компетенции. По результатам проверок органы надведомственного контроля могут давать подконтрольным органам, предприятиям, учреждениям и организациям обязательные указания об устранении обнаруженных нарушений.
К органам, осуществляющим надведомственный контроль, относятся: Министерство финансов РФ, Министерство природных ресурсов РФ, др.;
- отраслевой (внутриведомственный) контроль осуществляется органами отраслевой компетенции за органами одной системы в пределах подведомственности и представляет собой систематическую проверку разными методами - руководителем лично или с помощью специального аппарата (например, инспекцией, контрольно-ревизионной службой) - деятельности подчиненных данному органу государственного управления органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц.
Контроль проводится в процессе повседневного отраслевого руководства работой подчиненных органов, учреждений, предприятий и организаций.
В процессе внутриведомственного контроля разрешаются все основные вопросы деятельности подконтрольного объекта, включая и оценку целесообразности расстановки кадров, методов руководства и др.
Контролирующие органы могут осуществлять влияние на управленческий процесс путем санкционирования определенных действий подконтрольного объекта, например путем выдачи специальных разрешений на осуществление определенных видов деятельности, требующих особо тщательного контроля.
Контрольные полномочия соответствующих органов и должностных лиц регламентируются, как правило, актами, определяющими их компетенцию. Круг таких актов весьма обширен, и с их перечнем можно ознакомиться в рабочей учебной программе курса.
9.2. Субъекты контрольно-надзорного производства
Участники контрольно-надзорного производства - граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства; органы власти и управления; предприятия, учреждения, организации; органы местного самоуправления; общественные объединения; служащие.
Любой участник контрольно-надзорного производства должен обладать административно-процессуальной дееспособностью, которая наступает у граждан с 16 лет, а у органов власти и управления, предприятий, учреждений и организаций - с момента их образования в установленном порядке.
Административно-процессуальная дееспособность у государственных и иных служащих, наделенных административными процессуальными обязанностями и правами, наступает с момента их назначения или избрания на должность.
Представители общественных объединений и организаций получают административную дееспособность с момента наделения их соответствующими полномочиями компетентными органами (руководителями).
Обязательным участником контрольно-надзорного производства выступают органы власти и управления, их должностные лица.
Органы государства (органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти, суды, прокуратура), с одной стороны, являются контролирующим субъектом, могут выступать в административном процессе в качестве рассматривающего и разрешающего управленческое дело органа, возбудившего дело в связи с осуществлением своих функций. Кроме того, органы государства могут представлять рассматриваемое ими дело о правонарушении перед органом, имеющем право на его разрешение. Государственные органы могут выступать в роли третьего лица - органа, защищающего права и законные интересы других лиц (органов, учреждений, организаций).
Также государственные органы, предприятия, учреждения, объединения могут быть объектом надзора и контроля. В этом случае в отношении их применяются общие правила контрольно-надзорного производства.
Государственный служащий может выступить в качестве должностного лица, разрешающего управленческое дело самостоятельно или возбудившего его в связи с осуществлением возложенных на него функций, перед органом, имеющим право на его разрешение, а также может быть представителем государственного органа, предприятия и учреждения, выступая в качестве стороны в контрольно-надзорном производстве.
Служащий государственного органа, предприятия, учреждения может представлять другой государственный орган, являясь третьим лицом. Так же, как государственный орган, его служащий может быть подконтрольным субъектом.
Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий вправе разрешать управленческие дела, представлять результаты контроля в органы, уполномоченные принимать решения по существу. Органы местного самоуправления также могут выступать и в качестве проверяемой стороны в контрольно-надзорном производстве.
Участниками контрольно-надзорного производства могут быть и негосударственные предприятия, учреждения, организации, общественные объединения. Они могут выступать в административном процессе в качестве стороны, возбудившей управленческое дело в связи с осуществлением своих функций перед органом, имеющим право на его разрешение. Используя право на обращение в государственные органы, общественные объединения могут делать заявления и обращаться с жалобами. Общественные объединения могут выступать в качестве организации, защищающей права и интересы других лиц.
При осуществлении внутреннего контроля общественные объединения выступают в качестве органа, осуществляющего производство по управленческому делу.
Общественные объединения также являются подконтрольным субъектом. В отношении их могут быть применены меры административного воздействия.
Представители профессиональных союзов, члены политических партий могут выступать в качестве представителей общественного объединения или иного негосударственного формирования или как третьи лица, представляющие интересы другого общественного объединения.
Граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства участвуют в контрольно-надзорном производстве как:
1) сторона, возбудившая административный спор;
2) лица, в отношении которых ведется контрольно-надзорное производство;
3) уполномоченные представители, например, общественных объединений;
4) потерпевшие, которым неправомерным действием (бездействием) причинен моральный, физический или материальный ущерб;
5) лица, защищающие права и интересы других физических лиц;
6) участники процедур контроля и надзора - свидетели, понятые, переводчики, специалисты, эксперты.
9.3. Принципы и стадии контрольно-надзорного производства
Контрольно-надзорное производство можно определить как административно-процессуальную форму деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленную на реализацию механизма обеспечения выполнения функций государства, соблюдения действующего законодательства путем воздействия на текущее функционирование подконтрольных субъектов, применения к ним мер административно-правового воздействия.
Контрольно-надзорное производство построено на определенных принципах как присущих административному процессу в целом, так и объективно отражающих особенности контроля и надзора и способствующих раскрытию их сущности.
Схема 8
Принципы контрольно-надзорного производства
┌──────────────────────────────────────────────────────────────────────┐
