Объект правоотношения - это предмет или явление, существующее вне субъекта, занимающее, так сказать, внешнее по отношению к субъекту положение.
Объект правоотношения - это не любой внешний предмет или явление, а только такой, который определенным образом связан с правовой нормой, т.е. находится в сфере действия российского права. Предмет или явление, не связанные с правовой нормой, не могут быть объектом правоотношения, а являются объектом не регулируемых правом общественных отношений, складывающихся за пределами социально-правовой среды.
Правовые нормы устанавливают правомочия и юридические обязанности субъектов правоотношения не вообще, а по отношению к определенному объекту, по поводу которого и возникает данное правоотношение.
К числу объектов административно-процессуальных правоотношений относятся: вещи, материальные ценности; поведение участников административно-процессуальных правоотношений, которое связано с правовым регулированием; результаты действий или бездействия субъектов правоотношений; предметы духовного творчества; личные нематериальные блага.
Круг объектов административно-процессуальных правоотношений в целом совпадает с объектами тех материальных правоотношений, реализацию которых обеспечивают административно-процессуальные правоотношения. Фактором, связывающим воедино материальное правоотношение с процессуальным, является объект материального правоотношения.
Материальное правоотношение всегда первично по сравнению с процессуальным, следовательно процессуальное правоотношение имеет своим назначением обеспечение превращения его объекта-цели в объект-результат. Подобно тому, как существование процессуального правоотношения немыслимо отдельно от материального, так и объект процессуального отношения не может отличаться от объекта своего первичного материального правоотношения.
Раздел II. ОТДЕЛЬНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОИЗВОДСТВА
Лекция 4. Производство по принятию нормативных
правовых актов государственного управления
Производство по принятию нормативных правовых актов государственного управления состоит из нескольких последовательно осуществляемых стадий: подготовка проекта, рассмотрение проекта и принятие нормативного правового акта государственного управления, государственная регистрация нормативного акта государственного управления, опубликование и вступление в силу нормативного акта государственного управления <1>.
--------------------------------
<1> Стадия оспаривания нормативного акта, предложенная В.Д. Сорокиным, на наш взгляд, не входит в состав правотворческого административного процесса, поскольку в этом случае меняется субъектный состав правоотношения. См. подробнее: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 333.
4.1. Подготовка проекта нормативного правового
акта государственного управления
Правовую основу подготовки нормативных правовых актов государственного управления составляют Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Также эти вопросы регламентируются соответствующими регламентами государственных органов (например, Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. N 260) или специальными ведомственными нормативными правовыми актами (например, Приказ ФТС России от 5 июля 2013 г. N 1253 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы и их государственной регистрации").
Это начальный этап правотворческого административного процесса. Принятие нормативных актов различными органами исполнительной власти носит схожий характер, поэтому мы охарактеризуем стадии правотворческого административного процесса применительно к федеральным органам исполнительной власти.
В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены: законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.
Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласование нормативного правового акта оформляется визами. Виза включает: наименование должности руководителя федерального органа исполнительной власти или его заместителя, личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату. Визы проставляются в нижней части оборотной стороны последнего листа подлинника нормативного правового акта.
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определяются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - организации, привлекаемые к этой работе. В подготовке проекта нормативного правового акта участвует юридическая служба федерального органа исполнительной власти.
Срок подготовки проекта нормативного правового акта во исполнение федеральных законов, указов, распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок.
Для подготовки наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, могут создаваться рабочие группы.
По просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Минюст России может осуществлять юридическую экспертизу проектов подготовленных ими нормативных правовых актов.
Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования.
Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.
Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.
Значительные по объему нормативные правовые акты могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.
При необходимости для полноты изложения вопроса в нормативных правовых актах могут воспроизводиться отдельные положения законодательных актов Российской Федерации, которые должны иметь ссылки на эти акты и на официальный источник их опубликования.
Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, карты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.
Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей. Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти.
Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта.
4.2. Рассмотрение проекта и принятие нормативного
правового акта государственного управления
Порядок рассмотрения нормативного правового акта государственного управления определяется руководящими документами соответствующего государственного органа. Наиболее ярко выражены процедуры обсуждения и коллегиального принятия нормативных правовых актов в разделе IV Регламента Правительства РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. N 260.
Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти, а также пройти независимую экспертизу на коррупциогенность <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
Независимая экспертиза на коррупциогенность - экспертиза проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Независимая экспертиза на коррупциогенность проводится аккредитованными Минюстом России юридическими и физическими лицами (независимыми экспертами) в инициативном порядке за счет собственных средств.
В отношении проектов документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, независимая экспертиза на коррупциогенность не проводится.
Для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность федеральный орган исполнительной власти - разработчик проектов документов - размещает их на своем официальном сайте в сети Интернет в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления на согласование в государственные органы и организации.
Срок проведения независимой экспертизы на коррупциогенность, устанавливаемый федеральным органом исполнительной власти - разработчиком проектов документов, не может быть меньше срока, установленного для их рассмотрения заинтересованными государственными органами и организациями.
Для проведения независимой экспертизы на коррупциогенность проектов документов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина или устанавливающих правовой статус организаций, федеральный орган исполнительной власти - разработчик указанных проектов документов размещает их на своем официальном сайте в сети Интернет в течение рабочего дня, соответствующего дню их направления на рассмотрение в юридическую службу указанного федерального органа.
Срок проведения независимой экспертизы на коррупциогенность, устанавливаемый федеральным органом исполнительной власти - разработчиком указанных проектов документов, не может быть меньше срока их рассмотрения юридической службой указанного федерального органа.
По результатам независимой экспертизы на коррупциогенность составляется экспертное заключение, оформляемое в соответствии с методикой.
Экспертное заключение направляется федеральному органу исполнительной власти - разработчику проекта документа по почте или курьерским способом либо в виде электронного документа.
Порядок рассмотрения и принятия (утверждения) нормативного акта органа исполнительной власти в значительной степени зависит от того, каким - коллегиальным или единоначальным - является данный орган исполнительной власти. Так, коллегиальный орган исполнительной власти, например, Правительство РФ, рассматривает поступающие проекты его постановлений на заседании, которое считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины членов Правительства.
По каждому из рассматриваемых на заседании Правительства проектов приглашаются лица, имеющие к этому вопросу непосредственное отношение. Поступившие на заседание Правительства проекты рассматриваются с обязательным участием федерального министра, иного руководителя федерального органа исполнительной власти, к ведению которого относится рассматриваемый вопрос.
На заседании Правительства РФ решения принимаются, как правило, общим согласием. По решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос Председателя Правительства.
Проекты нормативного характера могут быть рассмотрены также на заседании Президиума Правительства РФ. Решение Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума и не должны противоречить решениям, принятым на заседаниях Правительства.
В единоначальном органе руководитель несет персональную ответственность за выполнение возложенных на федеральный орган исполнительной власти полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности.
Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности.
Отдельные нормативные правовые акты могут подписываться (утверждаться) первыми заместителями (заместителями) руководителя федерального органа исполнительной власти, на которых в установленном порядке возложено руководство отраслевыми службами (блоками), сформированными в этих органах.
Предоставление таких полномочий, а также круг вопросов, по которым заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти вправе подписывать (утверждать) нормативные правовые акты, подлежит рассмотрению на заседании Правительства Российской Федерации по представлению руководителя федерального органа исполнительной власти.
Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:
- наименование органа (органов), издавшего акт;
- наименование вида акта и его название;
- дату подписания (утверждения) акта и его номер;
- наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.
Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату (например, Приказ МВД России N 984, МЧС России N 862, МИД РФ N 19151, Минобороны РФ N 527, ФСБ России N 700, ФСКН России N 369, Минздравсоцразвития РФ N 758, Минобрнауки РФ N 299, Минтранса РФ N 145, Мининформсвязи РФ N 136, Минэкономразвития РФ N 323 от 2 декабря 2005 г. "О Межведомственной комиссии по координации работ федеральных органов исполнительной власти по созданию и внедрению Центрального банка данных по учету иностранных граждан").
4.3. Государственная регистрация нормативного
правового акта государственного управления
Правовую основу государственной регистрации нормативных актов государственного управления составляют Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. N 88 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации". Для отдельных государственных органов и финансово-кредитных организаций обязанность государственной регистрации предусмотрена соответствующими федеральными законами (например, Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Следует отметить, что эта стадия характерна только для ведомственных нормативных правовых актов. Производствам по принятию указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации эта стадия не свойственна.
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:
| Нормативные правовые акты | Содержание | Нормативная база |
| затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина | - гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; - гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции и в иных законодательных актах Российской Федерации; - механизм реализации прав, свобод и обязанностей | - Приказ МВД России от 24 ноября 2008 г. N 1001 "О порядке регистрации транспортных средств"; - Приказ Минздрава России от 24 июля 2014 г. N 389н "Об утверждении временного порядка проведения обязательного медицинского освидетельствования граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в поисках убежища"; - Приказ Минобразования РФ от 24 февраля 1998 г. N 501 "Об утверждении Порядка перевода студентов из одного высшего учебного заведения Российской Федерации в другое" |
| устанавливающие правовой статус организаций | - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти | Приказ Минфина России от 6 июня 2011 г. N 67н "Об утверждении Типового положения об Управлении Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации (субъектам Российской Федерации, находящимся в границах федерального округа)" |
| имеющие межведомственный характер (независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера) | - содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего нормативный правовой акт | Соглашение Банка России N 01-15/3182, ФНС России N ММВ-27-2/5@ от 29 июня 2010 г. "Об информационном взаимодействии между Центральным банком Российской Федерации и Федеральной налоговой службой" |
Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют:
- федеральные органы исполнительной власти (министерства Российской Федерации, федеральные службы, федеральные агентства);
- иные органы и организации, нормативные правовые акты которых в соответствии с законодательством Российской Федерации подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, (например, Центральный банк Российской Федерации).
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок)), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Не подлежат представлению на государственную регистрацию:
а) индивидуальные правовые акты:
- персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т.п.);
- действие которых исчерпывается однократным применением;
- срок действия которых истек;
- оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);
б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;
в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;
г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т.п.), если они не содержат правовых норм;
д) акты рекомендательного характера.
Государственная регистрация нормативного правового акта включает (схема 5).
Схема 5
Государственная регистрация нормативного
правового акта государственного управления
┌────────────────────────────────────────┐
────>│ юридическая экспертиза соответствия │
│ этого акта законодательству Российской │
│ Федерации │
└────────────────────────────────────────┘
┌────────────────────────────────────────┐
│ принятие решения о необходимости │
────>│ государственной регистрации данного │
│ акта │
└────────────────────────────────────────┘
┌────────────────────────────────────────┐
│ │
────>│ присвоение регистрационного номера │
│ │
└────────────────────────────────────────┘
┌────────────────────────────────────────┐
│ занесение в Государственный реестр │
────>│ нормативных правовых актов федеральных │
│ органов исполнительной власти │
└────────────────────────────────────────┘
Срок государственной регистрации нормативных правовых актов Минюстом России - до 15 дней с даты получения акта.
В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях - до одного месяца.
В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации. Нормативные правовые акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Министерством юстиции Российской Федерации издавшему их органу с указанием причин отказа.
В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Министерство юстиции Российской Федерации.
Нормативный правовой акт может быть возвращен Министерством юстиции федеральному органу исполнительной власти без регистрации по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего этот акт на государственную регистрацию, а также если нарушен установленный порядок представления акта на государственную регистрацию.
В случае возвращения нормативного правового акта без государственной регистрации при нарушении установленного порядка представления на государственную регистрацию замечания должны быть устранены, а акт повторно представлен на государственную регистрацию в течение месяца либо в Министерство юстиции должна быть направлена копия документа об отмене нормативного правового акта.
В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции Российской Федерации в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.
4.4. Опубликование и вступление в силу нормативного
правового акта государственного управления
Правовой основой опубликования и вступления в силу нормативного правового акта государственного управления являются положения ч. 3 ст. 15 Конституции РФ и Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".
Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.
Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их издания.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
Нормативные правовые акты Правительства РФ публикуются в "Российской газете", а также в Собрании законодательства Российской Федерации. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Минюстом России в "Российскую газету", в "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти" издательства "Юридическая литература" Администрации Президента РФ, в научно-технический центр правовой информации "Система" и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным.
В исключительных случаях приложения к нормативным правовым актам, содержащие таблицы, графики, карты, схемы (носящие вспомогательный или дополнительный характер), по согласованию федерального органа исполнительной власти, иного органа (организации) с Минюстом Российской Федерации могут не публиковаться, но с обязательным указанием в печати, какое приложение не приводится.
Акт, признанный Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.
