Развитие законодательства и правоприменительной практики в сфере ЖКХ

В 2017 году были внесены значительные изменения в законодательство Российской Федерации в сфере теплоснабжения.

По инициативе ФАС России Законом № 279-ФЗ в Федеральный закон
от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» включена статья 4.2 «Антимонопольное регулирование и контроль в сфере теплоснабжения».

Данной статьей определены особенности антимонопольного регулирования и контроля в сфере теплоснабжения.

Так, установлены объекты антимонопольного контроля в сфере теплоснабжения:

1) цены;

2) распределение тепловой нагрузки в системе теплоснабжения;

3) соблюдение правил (порядка) заключения договоров в сфере теплоснабжения.

Закрепление объектов антимонопольного контроля позволит оперативно устранять нарушения, связанные с заключением нерегулируемых договоров в сфере теплоснабжения, а также с дискриминационным распределением тепловой нагрузки при утверждении схем теплоснабжения.

Наряду с указанными изменения статьей 4.2. установлено, что ЕТО всегда занимает доминирующее положение, а также введен новый механизм антимонопольного реагирования – принудительное лишение статуса ЕТО. Подобные нормы позволят эффективно контролировать работу крупных теплоснабжающих, теплосетевых организаций, получающих статус ЕТО.

Запрет создания ГУП и МУП в сферах теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения:

В соответствии с действующим отраслевым законодательством объекты теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности (далее – объекты ЖКХ), передаются по договорам аренды или концессионным соглашениям.

Кроме того, согласно позиции суда (определение Верховного Суда Российской Федерации от 31.07.2017 № 303-КГ17-4054 по делу                          № А24-1728/2016) действующее законодательство в настоящее время не содержит положений, запрещающих передачу и закрепление государственного или муниципального имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями, ввиду того, что как следует из статьи 17¹ Закона о защите конкуренции, содержащиеся в ней требования регулируют обязательственные отношения, связанные с передачей прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и касаются только тех ситуаций, когда такое имущество передается на основании договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров.

Однако передача объектов ЖКХ в хозяйственное ведение может негативно влиять не только на конкуренцию, но и на модернизацию объектов ЖКХ. Во-первых, ограничивается доступ к новым объектам ЖКХ, во-вторых, не привлекаются инвестиции на модернизацию старых объектов.

В настоящее время в регионах продолжает активно распространяться практика передачи муниципальными образованиями объектов ЖКХ унитарным предприятиям на праве хозяйственного ведения. При этом органы местного самоуправления могут не предпринимать никаких действий, направленных на передачу указанных объектов по концессионному соглашению.

Так, один из муниципальных районов Новгородской области только после выдачи Новгородским УФАС России предупреждения предпринял действия, направленные на передачу объектов ЖКХ в концессию, а именно: поставил на кадастровый учет 85% переданных унитарному предприятию объектов водоснабжения и водоотведения, утвердил Положение о порядке заключения концессионного соглашения и Перечень объектов водоснабжения и водоотведения, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений, а также предпринял ряд других мер, направленных на проведение конкурса на право заключения концессионного соглашения.

Частично решение сложившейся ситуации предусмотрено Федеральным законом от 03.07.2016 № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях», вступившим в силу с 01.01.2017. Собственники объектов теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения могут передавать по концессионному соглашению незарегистрированное имущество, включать в концессионную плату долги унитарных предприятий, проводить в установленном порядке совместные конкурсов на право заключения концессионных соглашений в отношении объектов ЖКХ и т.п.

Кроме того, в целях реализации норм Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» принято постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2017 № 449 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», проект которого был разработан ФАС России.

Положения постановления направлены на установление порядка и размера учета в тарифах концессионной платы, расходов концессионера в связи с государственной регистрацией права собственности концедента на незарегистрированное недвижимое имущество, в том числе в связи с выполнением кадастровых работ.

Однако, в целях комплексного решения сложившейся ситуации на законодательном уровне необходимо установить запрет на создание и осуществление деятельности государственных или муниципальных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, осуществляющих деятельность в сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения.

В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 31.05.2017 № ДК-П9-149пр разработан проект федерального закона, предусматривающий запрет создания государственных или муниципальных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, для осуществления видов деятельности в сферах теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения.

Согласно положениям указанного законопроекта существующие государственные или муниципальные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, государственные и муниципальные учреждения, осуществляющие деятельность в сферах теплоснабжения, водоснабжения
и (или) водоотведения, должны быть преобразованы в государственные и муниципальные казенные предприятия в течение 18 месяцев с даты принятия законопроекта (при условии полного погашения указанными организациями существующей задолженности) либо признание по истечении указанного срока таких организаций банкротами с их последующей ликвидацией в соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)».

Указанный законопроект направлен, в том числе на реализацию одного из основополагающих принципов, закрепленных в Указе Президента Российской Федерации от 21.12.2017 № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» и предусматривающего сокращение доли хозяйствующих субъектов, учреждаемых или контролируемых государством или муниципальными образованиями, в общем количестве хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарных рынках.

В целях предотвращения критической ситуации в случае прекращения права хозяйственного ведения на объекты ЖКХ, еще одним законопроектом, разработанным и внесенным в Правительство Российской Федерации в соответствии с поручением от 21.02.2017 № ДК-П9-43пр предусмотрено, что в случае, если объекты ЖКХ, являлись объектами концессионного соглашения или договора аренды, которые были расторгнуты или срок действия которых истек, а также в случае прекращения в установленном порядке права хозяйственного ведения или оперативного управления на указанные объекты, они могут быть переданы однократно во временное безвозмездное пользование организаций, осуществляющих водоснабжение и (или) водоотведение, на период до заключения концессионного соглашения или договора аренды, но не более, чем на 11 месяцев, с обязательством по надлежащей эксплуатации указанных объектов.»

Предложение ФАС России о запрете на участие в торгах на право заключения договора оказания услуг по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, предусмотренных частью 3 статьи 24.8 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», хозяйствующих субъектов, аффилированных с региональным оператором по обращению с отходами:

В рамках реализации Национального плана развития конкуренции ФАС России в качестве мероприятия, направленного на развитие конкуренции в сфере обращения с отходами, предложена разработка и принятие изменений в законодательство РФ о запрете на участие в торгах на право заключения договора оказания услуг по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов, предусмотренных частью 3 статьи 24.8 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», хозяйствующих субъектов, аффилированных с региональным оператором по обращению с отходами.

При этом, отсутствие такого запрета создает возможность для злоупотреблений региональным оператором по обращению с отходами при проведении торгов и отрицательно влияет на состояние конкуренции на рынке услуг по сбору и транспортированию отходами.

Кроме того, организации, аффилированные с региональным оператором по обращению с отходами, автоматически получают преимущество при определении победителя при проведении торгов.

Введение такого запрета, по мнению ФАС России, способствует развитию конкуренции, повышению информационной открытости торгов, увеличению количества участников торгов, а также равному доступу к участию в отборе.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.10.2017              № 1280 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации», вступившим в силу с 01.01.2018, утверждено применение порядка проведения аукциона в электронной форме, предусмотренного Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусматривающего в том числе ограничения для состава комиссии.

Вместе с тем, указанные ограничения распространяются только на членов комиссий, но не влияют на круг потенциальных участников конкурса и, соответственно, не исключают возможность получения преимущества лицами, аффилированными с региональным оператором, при проведении таких торгов.

В связи с изложенным, ФАС России предложено включить ограничения на участие в торгах, по результатам которых формируются цены на услуги по сбору и транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора, лиц, являющихся в соответствии с Законом РСФСР
от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» аффилированными лицами регионального оператора по обращению с отходами, действующего на данной территории, а также близкие родственники - супруги, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушки, бабушки, внуки единоличного исполнительного органа регионального оператора по обращению с отходами, владельца более 50 процентов акций участника регионального оператора по обращению с отходами или более 50-процентной доли регионального оператора по обращению с отходами в проект распоряжения Правительства Российской Федерации «Об утверждении плана мероприятий по развитию конкуренции («дорожной карты») на 2018 — 2020 годы».

ФАС России рассмотрела дело по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, которым Министерство тарифного регулирования и энергетики Челябинской области было признано нарушившим антимонопольное законодательство.

В соответствии со схемой теплоснабжения Челябинского городского округа, утвержденной приказом Минэнерго России от 19.12.2016 № 1339, АО «УТСК» определено единой теплоснабжающей организацией в зоне теплоснабжения № 1 Челябинского городского округа.

В настоящее время существует проблема, когда орган регулирования уклоняется от установления тарифа в сфере теплоснабжения для вновь назначенной единой теплоснабжающей организации, тем самым препятствует осуществлению регулируемых видов деятельности, что в свою очередь является ограничением конкуренции.

В нарушение требований законодательства Министерством был сделан вывод об отсутствии оснований для принятия решения об установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения в отношении АО «УТСК».

ФАС России направила Министерству предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В установленный срок Министерством предупреждение не было исполнено.

ФАС России было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения которого Министерству было предписано рассмотреть в установленном законом порядке заявления АО «УТСК» об установлении цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность), и установить тариф на регулируемый период — 2017 год.

Постановлениями от 31.10.2017 № 53/1, № 53/2 Министерство выполнило предписание ФАС России, путем установления тарифов на тепловую энергию (мощность) для АО «УТСК».

Таким образом, ФАС России реализуя синергию функций антимонопольного и тарифного органа обеспечило прекращение нарушения законодательства в отношении АО «УТСК».