Общие рекомендации по изучению теоретического материала по теме №6.
В рамках данной темы рассматривается система органов местного самоуправления, различные варианты ее построения. Следует проанализировать правовой статус основных органов местного самоуправления – представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации. Необходимо иметь представление о моделях организации исполнительной власти в муниципальных образованиях разных уровней. Изучая данную тему необходимо обратить внимание на организационно - правовые способы обеспечения депутатской деятельности.
Содержательно тема № 6 «Организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации» может быть представлена приведенными ниже основными положениями.
Вопросы:
1. Органы местного самоуправления: понятие, виды. Структура органов местного самоуправления.
2. Представительные органы местного самоуправления: общая характеристика.
3. Глава муниципального образования: общая характеристика правового статуса, полномочия.
4. Местная администрация в системе муниципальных органов.
5. Муниципальная служба: понятие, принципы, система и правовое регулирование.
Вопрос 1. Органы местного самоуправления: понятие, виды. Структура органов местного самоуправления
Под органами местного самоуправления, как правило, понимают выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это органы местных саморегулируемых территориальных сообществ, муниципальных образований, которыми они формируются и перед которыми несут ответственность за надлежащее исполнение своих полномочий. Органы местного самоуправления обладают следующими особенностями:
- не входят в систему органов государственной власти (в соответствии со ст. 12 Конституции);
- в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства (в соответствии со ст. 132 Конституции).
Закон четко определяет структуру органов местного самоуправления, включая в нее следующие элементы: 1) представительный орган муниципального образования; 2) глава муниципального образования; 3) местная администрация; 4) контрольный орган муниципального образования; 5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Причем наличие первых трех элементов в системе органов местного самоуправления является обязательным.
Вопрос 2. Представительные органы местного самоуправления: общая характеристика
Центральное место в системе органов местного самоуправления принадлежит представительному органу – выборному органу местного самоуправления, обладающему правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования. Как справедливо отмечается в литературе, депутаты представляют все население, проживающее на определенной территории, т.е. и тех, кто голосовал за избранных кандидатов, и тех, кто голосовал против них, и тех, кто вообще не участвовал в голосовании, но входит в местное сообщество. Представляя все население, депутаты должны учитывать в своей деятельности и отражать в своих решениях мнения и интересы различных общественных слоев1.
Ведущая роль представительного органа в системе муниципальных органов власти определяется тем, что именно ему предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуществлять от имени этого населения власть.
Представительные органы муниципальных образований формируются на основе всеобщего участия населения, прежде всего путем муниципальных выборов. Порядок формирования представительных органов для поселений и для муниципальных районов может быть различен.
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Закон предусматривает два варианта формирования представительного органа муниципального района. Основным для большинства муниципальных районов является вариант, согласно которому представительный орган избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района. Согласно второму варианту, представительный орган муниципального района состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
Также предусмотрены два способа формирования представительного органа городского округа с внутригородским делением. Первый способ – муниципальные выборы. Согласно второму способу представительный орган городского округа может состоять из депутатов представительных органов внутригородских районов.
Представительный орган местного самоуправления может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.
Численность депутатов представительного органа муниципального образования не может быть менее:
7 человек – при численности населения менее одной тысячи человек;
10 человек – при численности населения от одной до десяти тысяч человек;
15 человек – при численности населения от 10 до 30 тысяч человек;
20 человек – при численности населения от 30 до 100 тысяч человек;
25 человек – при численности населения от 100 до 500 тысяч человек;
35 человек – при численности населения свыше 500 тысяч человек
Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек, а депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения – не может быть менее 10 человек.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, – председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. Для предварительного изучения и подготовки вопросов, подлежащих рассмотрению на сессии, а также для содействия реализации своих решений, контроля за их исполнением представительный орган формирует комиссии, комитеты и другие структурные подразделения.
Заседания являются основной формой деятельности представительного органа муниципального образования. Порядок созыва и проведения заседаний, а также их периодичность определяется либо в уставе муниципального образования, либо регламентом представительного органа.
Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 % от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в 3 месяца.
Вопрос 3. Глава муниципального образования: общая характеристика правового статуса, полномочия
Высшим должностным лицом в системе органов местного самоуправления является глава муниципального образования. Согласно закону, глава муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2) в случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования, является председателем представительного органа муниципального образования;
4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;
5) в случае формирования представительного органа муниципального района из числа представителей выборных органов поселений является председателем представительного органа муниципального района.
Таким образом, реализуется принцип разделения властей на местном уровне. Согласно закону, в сельских поселениях (как правило, малочисленных) допускается совмещение полномочий председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации.
В соответствии с законом, глава муниципального образования обладает следующими полномочиями:
- представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования (представительские полномочия подразумевают, что с перечисленными субъектами глава муниципального образования вправе подписывать соглашения, высказывать позицию от имени всего муниципального образования, за исключением специально оговоренных в законодательстве или уставе муниципального образования случаях);
- подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
- издает в пределах своих полномочий правовые акты;
- вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Приведенные полномочия принадлежат главе муниципального образования независимо от способа его избрания и от того, какой орган он возглавляет. Уставы муниципальных образований расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет – представительный или исполнительный. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению муниципального образования и представительному органу местного самоуправления.
Вопрос 4. Местная администрация в системе муниципальных органов
Исполнительные органы местного самоуправления – органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации и местных нормативных актов, а также наделенные уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация (мэрия).
Местная администрация (от лат. admi№istratio – управление, руководство) – исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно- распорядительные функции:
1) исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов;
2) разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение;
3) управление муниципальной собственностью;
4) разработка программ социально-экономического развития муниципального образования и их исполнение и т. п.
К структурным элементам местной администрации, как правило, относятся:
1) руководящее звено (глава местной администрации и его заместители);
2) аппарат администрации;
3) департаменты, управления, комитеты;
4) территориальные (районные) структурные единицы местной администрации.
Глава местной администрации руководит деятельностью исполнительных органов муниципального образования на основе единоначалия. Все исполнительные органы местного самоуправления подотчетны ему и ответственны перед ним. Глава местной администрации несет персональную ответственность за надлежащее функционирование исполнительных органов городского самоуправления.
В соответствии с уставом муниципального образования глава местной администрации выполняет следующие функции:
а) организует формирование и исполнение бюджета муниципального образования;
б) руководит непосредственно и через подчиненные органы предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности;
в) обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан;
г) отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации;
д) организует разработку проектов планов, программ, правовых актов и вносит их на рассмотрение представительного органа муниципального образования;
е) заключает договоры, соглашения;
ж) применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих.
Согласно закону главой местной администрации может быть:
1) глава муниципального образования;
2) лицо, назначаемое по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.
При проведении конкурса представительный орган муниципального образования решает следующие вопросы:
а) определяет порядок проведения конкурса (принимая положение о конкурсе на замещение должности главы местной администрации);
б) устанавливает состав конкурсной комиссии (в том числе и общее число членов комиссии);
в) назначает членов конкурсной комиссии в муниципальных районах и городских округах (назначает только 1/2, а 1/2 назначается законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации);
г) выбирает лицо на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;
д) утверждает условия контракта главы администрации (принимая примерный контракт, заключаемый с главой местной администрации);
е) утверждает структуру местной администрации по преставлению главы местной администрации;
ж) вправе выступать инициатором расторжения контракта с главой местной администрации.
Вопрос 5. Муниципальная служба: понятие, принципы, система и правовое регулирование
Муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Целью муниципальной службы является эффективное жизнеобеспечение населения муниципального образования посредством самостоятельного и под свою ответственность решения населением непосредственно и органами местного самоуправления вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий.
Должности муниципальной службы – ключевое для организации муниципальной службы в Российской Федерации понятие. В литературе «должность» определяется как служебное место, связанное с исполнением определенных служебных обязанностей и определенной ответственностью, или как установленная социальная роль, выполняемая человеком в государственных, общественных, частных организациях, предприятиях и учреждениях.
Классическим стало следующее определение: «Муниципальная должность – это часть организационной структуры органа МСУ, обособленная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и др.), с соответствующей частью компетенции органа МСУ (организации), предоставляемой лицу - муниципальному служащему в целях ее практического осуществления».
Должность выступает как объективированная форма труда с заданным функционалом – функционалом должности как формы структурного профессионального опыта, который и выступает в качестве содержания предписанной социальной роли, ее моделью.
Реестр – это единый унифицированный перечень муниципальных должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, классифицированных по категориям и группам. К утверждению данного документа в субъектах Российской Федерации существует два подхода. Первый заключается в том, что законом субъекта Российской Федерации утверждается единый реестр муниципальных должностей (в том числе выборных). Другой подход к форме документа, устанавливающего перечень должностей, заключается в том, что составляются два реестра: один – реестр выборных муниципальных должностей, второй – реестр муниципальных должностей муниципальной службы.
Согласно закону должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:
1) высшие должности муниципальной службы;
2) главные должности муниципальной службы;
3) ведущие должности муниципальной службы;
4) старшие должности муниципальной службы;
5) младшие должности муниципальной службы.
Закон устанавливает, какие квалификационные требования могут предъявляться к лицам, замещающим должности муниципальной службы. Это требования к:
· уровню профессионального образования;
· стажу муниципальной службы (государственной службы);
· стажу работы по специальности;
· профессиональным знаниям и навыкам.
Требования могут быть конкретизированы в муниципальных правовых актах и законах субъектов Российской Федерации.
Муниципальный служащий при осуществлении своей деятельности должен исполнять должностные обязанности, которые составляют значительный объем в структуре его правового статуса. Основной задачей исполнения муниципальными служащими должностных обязанностей является обеспечение выполнения органами местного самоуправления своих полномочий и, в конечном счете, обеспечение самостоятельного решения гражданами вопросов местного значения. Таким образом, при установлении как прав, так и обязанностей сторон трудового правоотношения по муниципальной службе следует исходить из необходимости соблюдения баланса частных интересов лиц, занимающих должности муниципальной службы, с одной стороны, и интересов населения муниципального образования – с другой.
Права муниципального служащего обусловлены Конституцией Российской Федерации, закрепляющей права и свободы человека и гражданина. Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные права человека и гражданина, сформулированы с учетом международных правовых актов. Муниципальный служащий является наемным работником, вследствие чего на него распространяются права, предусмотренные трудовым законодательством. Законом устанавливается состав прав муниципального служащего.
Права муниципального служащего могут быть разделены на две группы:
- права, связанные с профессиональной деятельностью лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы;
- права, сопутствующие статусу муниципального служащего.
