Общие рекомендации по изучению теоретического материала по теме №7.
При изучении данной темы следует уяснить понятие компетенции местного самоуправления и ее составляющих – предметов ведения и полномочий. Следует обратить внимание, что предметы ведения – это вопросы местного значения и можно выделить их группы – по различным видам муниципальных образований.
Также следует знать, что государственные полномочия могут передаваться на уровень местного самоуправления только в соответствии с федеральными законами или законами субъектов Федерации. Этими же актами должны устанавливаться условия и порядок контроля за реализацией переданных полномочий.
Содержательно тема № 7 «Функциональные основы местного самоуправления в Российской Федерации» может быть представлена приведенными ниже основными положениями.
Вопросы:
1. Компетенция местного самоуправления: понятие и общая характеристика структуры.
2. Вопросы местного значения: понятие, классификация. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
3. Порядок, условия передачи и реализации отдельных государственных полномочий.
Вопрос 1. Компетенция местного самоуправления: понятие и общая характеристика структуры
Компетенция местного самоуправления является сложной правовой категорией, структура которой складывается из предметов ведения и полномочий.
Первым составным элементом компетенции являются предметы ведения. Предметы ведения, как структурный элемент понятия «компетенция», являются способом юридического обозначения тех сфер местной жизни, которые определяются в качестве предмета властных действий органа местного самоуправления.
Второй элемент компетенции – полномочия – права и обязанности – является основным, главным ее содержанием. Свои функции и задачи органы местного самоуправления реализуют путем осуществления принадлежащих им прав и обязанностей.
Вопросы местного значения и полномочия по их решению - разные по характеру и значению категории, их нельзя отождествлять. Вопросы местного значения - это соответствующие сферы, направления, предметы ведения, в которых местное самоуправление, его органы и должностные лица, в ряде случаев и непосредственно население вправе действовать, более того - они и обязаны это делать. По сути, это и цели деятельности местного самоуправления как одного из уровней публичной власти. Каждое из таких полномочий по решению вопросов местного значения представляет собой право органов местного самоуправления действовать в определенной ситуации способом, предусмотренным законом, предпринимать соответствующие действия, принимать при необходимости муниципальные правовые акты.
Вопрос 2. Вопросы местного значения: понятие, классификация. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
Согласно закону вопросы местного значения – это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Вопросы местного значения - это те вопросы, которые в обязательном порядке должны реализовываться органами местного самоуправления соответствующего типа муниципального образования, т.е., по сути, решение вопросов местного значения есть обязанность местной власти, а не только право.
Предусмотренное в Федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование двухтиповой модели местного самоуправления «поселение - муниципальный район» предопределило формулирование вопросов местного значения в зависимости от типа (вида, уровня) муниципального образования. Поэтому закон выделил вопросы местного значения поселения, муниципального района, городского округа.
Причем процесс их регулирования в законе довольно динамичен, какие-то вопросы местного значения дополнительно включены в закон после 2003 г. путем корректировки названных статей, какие-то исключены, отдельные формулировки получили новую редакцию.
Весь массив вопросов местного значения, закрепленный в федеральном законе, можно подразделить на несколько групп.
1. В зависимости от степени участия органов местного самоуправления муниципального образования в решении вопросов местного значения:
а) вопросы местного значения, связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, т.е. те вопросы, результаты решения которых полностью зависит от органов местного самоуправления. Это самый большой блок вопросов - формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования, контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального образования и т. д;
б) вопросы местного значения, влияние органов местного самоуправления на содержание окончательных результатов решения которых может быть опосредованным. Например, организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения может осуществляться непосредственно на основе муниципального имущества или же на основе заключения договоров с субъектами предпринимательской деятельности;
в) вопросы местного значения, связанные с содействием предоставлению гражданам услуг - транспортных, связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, создание условий для организации досуга и массового отдыха жителей муниципального образования и др.
Данная классификация вопросов местного значения носит во многом относительный характер, поскольку на практике зачастую довольно сложно провести видимое различие между ними. Так, создание условий для предоставления транспортных услуг населению можно трактовать как обязанность органов местного самоуправления не только создавать условия для предоставления транспортных услуг населению, но и непосредственно предоставлять данные услуги.
2. В зависимости от типа (вида) муниципального образования вопросы местного значения могут подразделяться на вопросы местного значения: поселения; муниципального района; городского округа. При этом, хотя многие вопросы местного значения являются одинаковыми, общими для всех типов муниципальных образований, они в законе закрепляются отдельно за каждым из них.
Федеральный закон 2003 г. в последней редакции выделяет для каждого типа (вида) муниципальных образований наряду с вопросами местного значения также и возможность участвовать в осуществлении государственных полномочий, решать иные вопросы, если они не отнесены к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Эти вопросы органы местного самоуправления вправе решать только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджетов субъекта Российской Федерации).
В завершение отметим, что Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не дает перечня вопросов местного значения еще одного типа (вида) муниципальных образований, им предусмотренных, - внутригородских территорий городов федерального значения. Согласно закону перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований этих городов определяются законами данных субъектов Российской Федерации.
Полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления в законе изложены в обобщенной форме единые для органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов полномочия, необходимые для реализации вопросов местного значения. Несмотря на специфику муниципальных образований, их органы обладают одинаковыми ключевыми полномочиями для достижения своих задач, хотя конкретный объем этих полномочий зависит от уровня муниципальных образований.
Федеральным законом перечень полномочий органов местного самоуправления оставлен открытым и предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут обладать иными полномочиями в соответствии с законом и уставами муниципальных образований.
Вопрос 3. Порядок, условия передачи и реализации отдельных государственных полномочий.
Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.
Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
