Тема 11. Видатки бюджету на обслуговування державного боргу
11.1. Державний кредит. Класифікація державних позик
11.2. Поняття державного боргу і гарантованого державою боргу
11.3. Методи управління державним боргом
11.4. Боргове навантаження в Україні
Державний кредит. Класифікація державних позик
Державний кредит – це грошові відносини, які виникають між державою і юридичними та фізичними особами з приводи мобілізації тимчасово вільних грошових коштів у розпорядження органів державної влади і їх використання на фінансування державних потреб.
Державний кредит являє собою досить специфічну ланку державних фінансів. Він не має окремого фонду фінансових ресурсів; кошти, що мобілізуються з його допомогою, проходять через бюджет. В окремих випадках через кредит залучаються кошти у фонди цільового призначення чи під цільові проекти.
Форми державного кредиту:
- ощадна справа – належить до державного кредиту, якщо залучені кошти спрямовуються в доходи бюджету;
- державні позики – єосновною формою державного кредиту, тобто це сукупність врегульованих правом грошових відносин, в яких держава виступає позичальником, а населення та юридичні особи – кредиторами.
Класифікація державних позик подана в табл. 11.1.
Розглянемо облігаційні зобов’язання держави як одну з найбільш поширених форм державних позик.
Одним із найбільших покупців облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП) за останні роки був НБУ. Так, 1998 р. НБУ придбав 71 % ОВДП, проданих на первинному ринку. У 1999 р. НБУ був єдиним покупцем ОВДП.
Позики з облігаціями виявились досить дорогими, короткостроковими і нерівномірно розподіленими за терміном погашення. Уряд як емітент вимушений був погашати попередні випуски випуском нових. Побудована облігаційна піраміда має для України негативні наслідки:
1. Ринок облігацій не пов’язаний з виробництвом, і відволікання фінансових ресурсів з виробничої сфери не сприяє її розвитку.
2. Гарантовані виплати державою процентів у межах 30-40 % за 1998-1999 pp. не сприяли заінтересованості банків вкладати кошти у виробничий сектор.
3. Певна обмеженість вкладень в облігації позбавила виробничі структури заінтересованості в розвитку корпоративних фондових інструментів.
4. Є певна загроза фінансовій стабільності держави внаслідок переважного представництва на ринку облігацій нерезидентів, що обмежує можливості державного регулювання через надмірну залежність від зовнішніх чинників, переважно політичного змісту.
Державний кредит є сукупністю найрізноманітніших форм і методів фінансових відносин. Такий підхід має на меті створення сприятливих передумов для залучення коштів як для держави, так і для її кредиторів. Різноманітність форм дає змогу органічно поєднувати інтереси юридичних, фізичних осіб і держави.
Залучення позик має ґрунтуватися на двох чинниках – мінімізації вартості позики та стабільності державних цінних паперів на фондовому ринку.
Таблиця 11.1
Класифікація державних позик
| Критерії класифікації | Вид | Характеристика |
| За правовим оформленням | Державні позики, що надаються на підставі угод | Надходять, як правило, від урядів інших країн, міжнародних організацій та фінансових інституцій |
| Державні позики, забезпечені випуском цінних паперів | За допомогою цінних паперів мобілізуються кошти на фінансовому ринку | |
| За формою емісії | Облігації | Боргове зобов’язання держави, за яким в установлені терміни повертається борг і виплачується дохід у формі процента чи виграшу. Вони можуть бути знеособленими (на покриття бюджетного дефіциту) і цільовими (під конкретні проекти) |
| Казначейські зобов’язання | Мають характер боргового зобов’язання, спрямованого тільки на покриття бюджетного дефіциту. Виплата доходів здійснюється у формі процентів | |
| За місцем розміщення | Внутрішні | Надаються юридичними і фізичними особами даної чи інших країн |
| Зовнішні | Надходять ззовні – від урядів, юридичних і фізичних осіб інших країн, міжнародних організацій і фінансових інституцій | |
| За терміном погашення | Короткострокові | Термін погашення до 1 року |
| Середньострокові | Термін погашення від 1 до 5 років | |
| Довгострокові | Термін погашення понад 5 років | |
| За характером виплати доходу | Процентні | Дохід встановлюється у вигляді позичкового процента. При цьому може встановлюватись як твердо фіксована на весь період позики ставка, так і пільгова |
| Виграшні | Виплата доходу здійснюється на підставі проведення тиражів виграшів | |
| Дисконтні | Державні цінні папери купуються з певною знижкою, а погашаються за номінальною вартістю |
Відносини державного кредиту на загальнодержавному рівні врегульовані статтями 15 і 16 Бюджетного кодексу.
Згідно статті 15 Бюджетного кодексу одним із джерел фінансування бюджету є кошти від державних (місцевих) внутрішніх та зовнішніх запозичень.
Згідно статті 16 Бюджетного кодексу державні запозичення здійснюються в межах, визначених законом про Державний бюджет України (крім випадків, передбачених частиною четвертою статті 15 Бюджетного Кодексу та абзацом першим частини сьомої цієї статті), з дотриманням граничного обсягу державного боргу на кінець бюджетного періоду (крім випадку, передбаченого частиною четвертою статті 15 Бюджетного Кодексу).
Право на здійснення державних внутрішніх та зовнішніх запозичень належить державі в особі члена Кабінету Міністрів України, відповідального за формування та реалізацію державної бюджетної політики, або особи, яка виконує його обов’язки, за дорученням Кабінету Міністрів України.
У разі зменшення обсягу коштів від державних внутрішніх (зовнішніх) запозичень порівняно з обсягом, визначеним законом про Державний бюджет України, у зв'язку з погіршенням умов таких запозичень та/або кон'юнктури фінансового ринку допускається збільшення обсягу коштів від державних зовнішніх (внутрішніх) запозичень з дотриманням граничного обсягу державного боргу.
У разі зменшення (збільшення) обсягу платежів з погашення державного боргу у зв'язку з поліпшенням (погіршенням) умов на фінансовому ринку порівняно з обсягом, визначеним законом про Державний бюджет України, допускається зменшення (збільшення) обсягу державних запозичень з дотриманням визначеного законом про Державний бюджет України обсягу фінансування державного бюджету за борговими операціями.
Кредити (позики) від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних програм (проектів) залучаються державою на підставі міжнародних договорів України і відносяться до державних зовнішніх запозичень. Кошти для реалізації таких інвестиційних програм (проектів), а також витрати на обслуговування та погашення відповідних кредитів (позик) передбачаються у законі про Державний бюджет України протягом усього строку дії кредитних договорів. Відповідні міжнародні договори не потребують ратифікації, якщо інше не встановлено законом.
Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради мають право здійснювати місцеві внутрішні запозичення (за винятком випадків, передбачених статтею 73 Бюджетного кодексу).
Місцеві зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст з чисельністю населення понад триста тисяч жителів за офіційними даними органів державної статистики на час ухвалення рішення про здійснення місцевих запозичень. При цьому місцеві зовнішні запозичення шляхом отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій можуть здійснювати всі міські ради.
Право на здійснення місцевих запозичень у межах, визначених рішенням про місцевий бюджет, з урахуванням статті 74 Бюджетного кодексу належить Автономній Республіці Крим, територіальній громаді міста в особі керівника місцевого фінансового органу за дорученням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міської ради.
Бюджетна установа не має права здійснювати запозичення у будь-якій формі (крім випадків, передбачених Бюджетним кодексом) або надавати юридичним чи фізичним особам кредити з бюджету (якщо не встановлено відповідні бюджетні призначення на надання кредитів з бюджету).
При здійсненні державних запозичень та наданні державних гарантій член Кабінету Міністрів України, відповідальний за формування та реалізацію державної бюджетної політики, або особа, яка виконує його обов'язки, за рішенням Кабінету Міністрів України має право брати зобов'язання від імені України, пов'язані із здійсненням таких запозичень, у тому числі щодо відмови від суверенного імунітету в можливих судових справах, пов'язаних з поверненням кредитів (позик), протягом часу дії зобов'язання з повернення запозичених коштів.
Витрати на обслуговування та погашення державного (місцевого) боргу здійснюються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики (місцевим фінансовим органом) відповідно до кредитних договорів, а також нормативно-правових актів, за якими виникають державні боргові зобов'язання (боргові зобов'язання Автономної Республіки Крим чи територіальних громад), незалежно від обсягу коштів, визначеного на таку мету законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет).
Якщо очікуваний обсяг витрат на обслуговування та погашення державного боргу перевищить обсяг коштів, визначений законом про Державний бюджет України на таку мету, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, невідкладно інформує про це Кабінет Міністрів України. Кабінет Міністрів України невідкладно інформує про очікуване перевищення таких витрат Верховну Раду України та подає у двотижневий строк пропозиції про внесення змін до закону про Державний бюджет України.
Якщо очікуваний обсяг витрат на обслуговування та погашення місцевого боргу перевищить обсяг коштів, визначений рішенням про місцевий бюджет на таку мету, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, міська рада вносять відповідні зміни до рішення про місцевий бюджет.
З метою ефективного управління державним (місцевим) боргом та/або ліквідністю єдиного казначейського рахунку центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики (Верховна Рада Автономної Республіки Крим, міська рада або за їх рішенням місцевий фінансовий орган) має право здійснювати правочини з державним (місцевим) боргом, включаючи обмін, випуск, купівлю, викуп та продаж державних боргових зобов'язань (боргових зобов'язань Автономної Республіки Крим, територіальної громади міста), за умови дотримання граничного обсягу державного (місцевого) боргу на кінець бюджетного періоду.
Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики (місцевий фінансовий орган) може залучати суб'єктів господарювання для надання агентських, консультаційних, рейтингових та інших послуг, необхідних для управління державним (місцевим) боргом, за рахунок коштів державного (місцевого) бюджету в межах бюджетних призначень на обслуговування державного (місцевого) боргу.
Член Кабінету Міністрів України, відповідальний за формування та реалізацію державної бюджетної політики, або особа, яка виконує його обов'язки, за погодженням з Національним банком України має право в межах поточного бюджетного періоду здійснювати на конкурсних засадах та/або шляхом проведення аукціонів розміщення тимчасово вільних коштів єдиного казначейського рахунку та коштів валютних рахунків державного бюджету на депозитах або шляхом придбання державних цінних паперів з подальшим поверненням таких коштів до кінця поточного бюджетного періоду.
Керівник місцевого фінансового органу має право за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради в межах поточного бюджетного періоду здійснювати на конкурсних засадах розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на депозитах або шляхом придбання державних цінних паперів, цінних паперів, емітованих Автономною Республікою Крим, відповідною міською радою, з подальшим поверненням таких коштів до кінця поточного бюджетного періоду.
Порядок здійснення зазначених операцій визначається Кабінетом Міністрів України з дотриманням таких вимог:
- встановлення мінімальної ставки дохідності придбання цінних паперів, укладання договорів придбання цінних паперів – при придбанні цінних паперів;
- укладання договору банківського вкладу (депозиту) з установою банку – при розміщенні на депозитах.
Договір про придбання державних цінних паперів, цінних паперів, емітованих Автономною Республікою Крим, відповідною міською радою має містити положення про виконання особами, що уклали цей договір, зобов’язання щодо зворотного продажу/купівлі таких цінних паперів до кінця поточного бюджетного періоду.
Умови випуску та обігу державних цінних паперів і цінних паперів, емітованих Автономною Республікою Крим, відповідною міською радою, визначаються з урахуванням Закону України "Про цінні папери та фондовий ринок".
Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, оприлюднює графік проведення аукціонів з розміщення державних боргових цінних паперів на внутрішньому ринку. Такий графік може уточнюватися у зв'язку із зміною умов державних запозичень та/або кон'юнктури фінансового ринку.
У разі невиконання юридичними особами своїх зобов’язань щодо погашення та обслуговування наданих на умовах повернення кредитів, залучених державою або під державні гарантії, інших гарантованих державою зобов’язань, та стягнення заборгованості перед Державним бюджетом України з наданих підприємствам і організаціям позичок із Державного бюджету, позичок, наданих за рахунок коштів, залучених державою або під державні гарантії, плати за користування цими позичками органи стягнення застосовують механізм стягнення цієї заборгованості у порядку, передбаченому законом для стягнення не внесених у строк податків і неподаткових платежів, включаючи погашення такої заборгованості за рахунок майна боржників.
