Реформа местного управления. Годы правления Петра I отличаются его постоянными попытками вызвать к жизни самодеятельность населения

И самоуправления

Годы правления Петра I отличаются его постоянными попытками вызвать к жизни самодеятельность населения. Однако целью таких преобразований всегда оставалось закрепощение всех его слоев различными видами налогов (их было до 60). Все общественные стремления императора подчинялись фискальным потребностям государства.

Крупнейшей административной реформой местного управ­ления было создание губерний. Эта реформа совершенно изме­нила систему управления на местах. Ей был посвящен Указ «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов» от 18 декабря 1708 г. Согласно этому указу вся территория России была разде­лена на 8 губерний (во главе с губернаторами): Московская, Ингерманландская — позднее С.-Петербургская, Киевская, Смолен­ская, Архангельгородская — позднее Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м — 11 (Астраханская, Нижегородская, Рижская). Это была первая административная реформа Петра. А.А. Кизеветтер подчеркива­ет фискальный характер этой реформы: «...каждая часть (регу­лярной армии. — Авт.) содержалась на сборы с населения соот­ветствующей губернии, в пределах которой она будет раскварти­рована... Собрать с губернии положенные по табели сборы и свое­временно доставить их в соответствующие полки — в этом заключалась главная сущность, альфа и омега административных задач, возложенных на губернатора»[14]. К функциям губернатора присоединялись и другие обязанности — организация и деятель­ность суда и полиции. Губернская реформа укрепила власть помещиков на местах.

Петр сделал попытку ввести в строй губернского управления коллегиальное и избирательное начала. При губернаторе был образован совет «ландратов» (8—12 советников), который должен был избираться местным дворянством. Однако жизнь обратила названное начинание Петра в нечто прямо противоположное тому, о чем мечтал реформатор. Ландраты не избирались, а назнача­лись из дворянства Сенатом или губернатором (последний под­бирал нужных себе людей). Окружение губернатора ландратским советом не создавало никакого выигрыша для русского провин­циального самоуправления. Ландраты не просуществовали и пяти лет, были ликвидированы. Губерния не стала самоуправляющимся общественным союзом[15].

С 1719 г. Петр приступил ко второй административной ре­форме, ибо первая, проводившаяся с 1708 г., в основном была завершена к 1719 г. В соответствии со второй реформой местного управления 11 губерний делились на 45 провинций, во главе кото­рых были поставлены воеводы. Провинции делились на окру­га — дистрикты, куда камер-коллегия назначала таких руково­дителей, как земские комиссары. С 1724 г. с населения начина­ется взимание нового налога — подушной подати. Для сбора по­душного налога учреждается институт выборных на 1 год мест­ным дворянским обществом новых земских комиссаров. Это была вторая после ландратов попытка петровского законодательства повысить в местном управлении самодеятельность дворянства. Однако и институт выборных комиссаров просуществовал недо­лго, он столкнулся с ярко выраженным абсентеизмом местных дворян (их многие съезды не могли состояться из-за неявки дво­рян). Земский комиссар, передававший подушный сбор полковнику, попал в полную зависимость от последнего. Господство в губернии гражданской бюрократии (губернатор, воевода, земский комиссар) осложнилось еще господством военного полково­го начальства. Под двойным давлением того и другого быстро замирали зародыши самоуправления. Под тяжестью фискальных обязанностей пребывала и сельская поземельная община — субъект самоуправления на селе (сбор податей, поставка рекру­тов). В вотчинах, где управление основывалось на мирском (об­щинном) представительстве (сход крестьян, который избирал сель­ского старосту и его заместителей — лесных, земельных, сено­косных и т.п.). Наиболее четко проявился общественный дуа­лизм общины как орудия вотчинного управления, с одной сторо­ны, а с другой — как орудия защиты и сохранения интересов кре­стьян перед феодалом и царской администрацией[16].

Петровские реформы коснулись также и устройства управле­ния торгово-промышленным населением городов. В фискальных интересах и в целях предоставления больших прав купечеству в 1699 г. была проведена городская реформа. Городское население было изъято из подчинения воеводам и передано в ведение изби­раемых посадскими людьми бурмистров. Местные бурмистры подчинялись в Москве Бурмистерской палате, переименованной в Ратушу, которой был поручен также сбор всех косвенных (та­моженных, питейных и др.) налогов с городского населения[17]. Бурмистерская палата (с ноября 1699 г. — Ратуша), в которой за­седали бурмистры из крупного московского купечества, выходи­ла с докладом прямо к царю, минуя приказы, и была чем-то вро­де Министерства городов и городских сборов. Она ведала всем посадским (торгово-промышленным) населением в судебных и торговых делах. В других городах учреждались земские избы с выборными бурмистрами. Они подчинялись Ратуше (Бурмистер­ской палате), а не воеводе и собирали и поставляли в Москву все государственные налоги, сборы и пошлины. Такова первая го­родская реформа Петра.

В 1720 г. была проведена вторая городская реформа — магистратская. 13 февраля 1720 г. в Петербурге на правах коллегии (министерства) был учрежден Главный магистрат. Он возгла­вил органы самоуправления всей страны. В Москве и других го­родах России учреждались магистраты по образцу Рижского и Ревельского парламентов. Вице-президентом Главного магист­рата был назначен богатый купец И. Исаев. Магистраты, состоявшие из избираемых бурмистров и ратманов, ведали сбором нало­гов и судом над горожанами, должны были «содержать в своем смотрении полицию», что подразумевало тогда не только обес­печение безопасности города, но и пожарное дело, санитарию, открытие госпиталей, школ, богаделен и многое другое. Магис­траты были призваны заложить основы самоуправления, но это оказалось им не под силу. Слабость магистратов объяснялась почти полным отсутствием собственных средств. При Петре I города не имели источников дохода, так как сборы с лавок, при­станей, бань, харчевен и прочих оброчных статей поступали не в городскую кассу, а в государственную казну. Магистраты явля­лись соединительным звеном между администрацией и сходом жителей посада. Они оказались долговечными и были упраздне­ны лишь в 1864 г. судебной реформой[18].

По второй городской реформе население городов было разделено на «регулярных» и «нерегулярных» граждан. К «нерегуляр­ным» относились лица, не владевшие собственностью. «Регуляр­ные» делились на две гильдии: в первую входили дворяне, куп­цы и промышленники, во вторую — мелкие торговцы и ремесленники. Правом избирать в местные магистраты пользовались только «регулярные» граждане.

Причины того, что Петру I не удалось разрешить во всей полноте столь занимавшую его проблему местного управления А.А. Кизеветтер, например, видит в «добровольном абсентеиз­ме» дворянства, почти поголовно занятого на военной службе и лишь случайно и мимолетно заглядывающего в свои родовые усадьбы: «Только раскрепощение общества и взаимное сближе­ние сословий могло бы оживить самодеятельность русской про­винции, но задачи этого рода были еще чужды эпохе Петра»[19].

Лишенные условий для жизненного развития, введенные Петром органы местного самоуправления на практике превращались в орудие фискальной политики правительства и быстро бюрократизировались. В целом же реформы центрального и местного управления создали внешне стройную иерархию учреждений от Сената в центре до воеводской канцелярии — в уездах.

Преобразования государственного управления, осуществлен­ные Петром I, имели прогрессивное значение для России. Создан­ные им институты государственной власти просуществовали бо­лее двух веков. Сенат, например, действовал с 1711 по декабрь 1917 г., т.е. 206 лет, синодальное устройство православной церкви оставалось неизменным с 1721 до 1918 г., т.е. немногим менее 200 лет; система подушной подати была отменена лишь в 1887 г., т.е. 163 года спустя после ее введения в 1724 г.[20] Столь же долгая судьба была уготована и многим другим реформам Петра Велико­го: созданные им институты государственной власти оказали заметное влияние на все стороны общественной жизни.

На ход преобразований накладывала неизгладимый отпеча­ток личность Петра, решительного, нетерпеливого, порывисто­го, стремительного, склонного к насилию, физической расправе. Нововведения осуществлялись в России и до него. Но только Петр придал им невиданный размах, небывалые темпы, круто повер­нул к Западу. Человек большого ума и кипучих страстей, твердо­го характера и колоссальной энергии, Петр I отказался от визан­тийского великолепия своих предшественников. Во главе страны стал царь-мастеровой, в котором в то же время проступал «нетер­пеливый и самовластный помещик» (А.С. Пушкин), приверже­нец кнута и произвола. Всегда Петр I действовал как царь-само­держец, до конца уверовавший в чудодейственную силу государ­ственного принуждения.

К концу 20-х гг. XVIII в. стали очевидны как фантастически ободряющие, так и ужасающие последствия петровского правле­ния. Россия встала перед выбором дальнейшегопути. К этой критической точке Россию подвел сам Петр. В свое время М.М. Сперанский так определил политическое значение эпохи Петра: «Петр Великий во внешних формах правления ничего решитель­но не установил в пользу политической свободы, но он отверз ей двери тем самым, что открыл вход наукам и торговле».

В ходе петровских реформ к активной политической жизни были также вызваны люди, которые дышали уже иным цивилизационным воздухом и должны были уже рано или поздно поставить под сомнение политические рычаги, используемые Пет­ром I для достижения своих грандиозных замыслов по превра­щению России в подлинно европейскую державу. Первые при­знаки этого мы видим в оппозиции Петру I со стороны его сына, царевича Алексея, и поддерживающих его некоторых ближай­ших сподвижников Петра I. Все они были уничтожены царем. Чудом спасшийся сторонник Алексея Д.М. Голицын стал чле­ном высшего государственного учреждения России 1726— 1730 гг. — Верховного тайного совета. «Верховники» во главе с Д.М. Голицыным разработали «кондиции» (условия), которые приняла царица Анна Ивановна (1730—1740 гг.). Без согласия Вер­ховного тайного совета императрица не могла назначать себе наследника, начинать войну и заключать мир, вводить новые нало­ги, расходовать государственные средства, раздавать земли и др. Это было одно из первых в истории России значительных огра­ничений самодержавия. В «кондициях» «верховников», продолжавших дело царевича Алексея, можно видеть конституционные проекты России[21].

Вопросы для повторения:

1. В чем состояли предпосылки преобразований Петра I в области государственного управления?

2. Назовите главную опору петровского абсолютизма.

3. Какие высшие государственные учреждения создал Петр I?

4. Почему приказная система центрального управления была заменена коллежской?

5. Назовите коллегии, которые создал Петр I.

6. Раскройте сущность преобразований местного управления и самоуправления.

Рекомендуемая литература

Анисимов Е.В. Время петровских реформ. Л., 1989.

Баггер X. Реформы Петра Великого: обзор исследований. М., 1985.

Буганов В.И. Петр Великий и его время. М., 1989.

Государственная служба в России: опыт организации кадрового обеспечения. Н. Новгород, 1994.

Мавродин В.В. Рождение новой России. Л., 1988.

Медушевский А.Н. Реформы Петра Великого в сравнительно-исторической перспективе // Вестник высшей школы. 1990. № 2—3.

Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России. М., 1994.

Очерки истории русской культуры XVIII в. Ч. 2. М., 1987.

Павленко Н.И. Петр Великий. М., 1990.

Павленко Н.И. Птенцы гнезда Петрова. М., 1985.

Поликарпов B.C. История нравов России. Восток или Запад? Ростов н/Д, 1995.

Петр Великий. Возрождение России. Кн. 1—2. М., 1999, 2000.

Поташева Н.В. Реформа Петра I — начало модернизации во всемирном масштабе. Ростов н/Д, 1995.

Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная история. 2001. №2. С. 3-27.

Российское законодательство X—XX вв. М., 1986. Т. 4.

Солоневич И.Л. Народная монархия. М., 1991.

Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб, 1992.

Троицкий СМ. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. Формирование бюрократии. М., 1987.

Шенкман Г. Великий Петр. М., 1999.

Шепелев А.Е. Титулы, мундиры, ордена. Л., 1991.

 

Глава 7

 

Система высших центральных и местных органов

управления России 20—60-х годов XVIII века