Высшие государственные учреждения

Преобразования Петра I коснулись всех областей государствен­ного управления. Они были подготовлены всем ходом развития страны в предшествующем столетии. Изменения в структуре го­сударственного аппарата наметились еще в XVII в. Предпосыл­ки дальнейшей централизации управления первой четверти XVIII в. состояли в следующем (выделим десять пунктов для удобства изучения):

1. В XVII в. уменьшилась экономическая разобщенность отдель­ных районов, развивались ремесла, появились первые мануфактуры в железоделательной, стекольной, полотняной и дру­гих отраслях промышленности, возросла товарность сельского хозяйства. На этой основе стал складываться всероссийский рынок, росли торговля и промышленность, купечество. Од­нако Россия отставала от стран Запада, поэтому Петр I и стал проводить политику, направленную на подъем экономики, — такая экономическая политики получила название меркантилизма и протекционизма[3].

2. Московское государство восприняло некоторые черты административного управления, используемого татаро-монгола­ми: порядок налогообложения (Петр I перешел от подворно­го к подушному налогообложению, формированию ямской транспортной службы, организации войска и финансово-ка­зенного ведомства). Деспотическое влияние монголо-татар на государственное управление проявилось в смене вассалитета Древней Руси подданством. Остатки вассалитета, при кото­ром не ущемлялась личная свобода вассала, находившегося под покровительством сеньора, постепенно исчезли в XV— XVI вв. К XVI в. на Руси утверждается господство отноше­ний типа «государь—холоп» в самой жесткой и уничижитель­ной форме (т.е. договорные отношения вассалитета смени­лись отношениями подданства).

3. В XVII в. государственная собственность на землю сохраня­лась в Новгородской земле. В Замосковном крае преобладала вотчина (частная собственность на землю). Общество посте­пенно стало освобождаться от груза государственной земель­ной собственности, который оказался непосильным для стра­ны. Разрушение казенной собственности не сводилось к со­кращению поместного фонда земель. Уступая требованиям дворян, власти разрешили обмен поместий на вотчины, рас­ширили права наследования поместья и пр. Кризис москов­ского дворянства подготовил почву для реформ начала XVIII в. Петр I создал русскую регулярную армию, что привело к уп­разднению дворянского поместного ополчения. Крушение старой военно-служилой системы делало ненужным суще­ствование всеобъемлющей государственной земельной соб­ственности. По указу о единонаследии 1714 г. Петр I закре­пил за дворянами поместья, приравняв их к вотчинам. Тем самым он упразднил огромный фонд государственной поме­стной земельной собственности. В реальной жизни процесс превращения поместья в частное владение дворян был бли­зок к своему завершению в конце XVII в. Таким образом, упразднение государственной собственности имело соответ­ствующие предпосылки, стало действительно одной из круп­нейших реформ петровского времени[4].

4. Отмена в 1682 г. местничества — системы распределения служебных мест у феодалов в Русском государстве в XIV—XV вв. при назначении на административную, военную и придвор­ную службу с учетом происхождения, служебного положе­ния предков, а также упоминавшееся выше слияние помест­ного и вотчинного землевладения подготовили указ Петра I о единонаследии и «Табель о рангах всех чинов воинских, стат­ских и придворных» (1722 г.). Последняя установила 14 ран­гов, классных чинов (1-й — высший), при назначении учи­тывалась не только знатность, но и личные способности и заслуги.

5. По мере усиления самодержавия ослабевала роль Земских со­боров. Во второй половине XVII в. они постепенно прекрати­ли свое существование. Уменьшилась и роль боярской Думы. В 1704 г. в источниках последний раз встречается упомина­ние о ней.

6. До преобразований Петра I была начата реорганизация во­оруженных сил. Так, в 30-е гг. XVII в. солдатские, рейтарс­кие и драгунские полки являлись ближайшими предшествен­никами регулярной армии, окончательно сформированной в петровское время.

7. Реформ государственного управления требовала и многолет­няя Северная война (1700—1721 гг.), являвшаяся испытани­ем отечественной государственности. Академик С.Ф. Плато­нов отмечал: «... под давлением военных нужд Петр спешно совершил ряд нововведений, которые разрушали по частям старые московские порядки»[5].

8. Окончательно оформилось крепостное право (Соборное уло­жение 1649 г.), нарастал социальный протест масс (крестьян­ская война под предводительством С. Разина в 1670—1671 гг., городские восстания). Старый государственный аппарат с тру­дом осуществлял карательные функции. Дворянство требо­вало изменения форм правления путем усиления абсолютист­ских начал и перестройки армии.

9. Российская церковь претендовала на власть, и ее позиции были подорваны царизмом задолго до правления Петра I. Патри­арх Никон (1605—1681 гг.) вмешивался в политику государ­ства под лозунгом «священство выше царства», что привело к разрыву царя с патриархом. Светской власти понадобилось 8 лет, чтобы осуществить низложение Никона. Церковный собор 1666 г. вынес решение, угодное царю: патриарх Никон был сослан простым монахом в монастырь. Такова предпо­сылка огосударствления церкви при Петре I.

10. Сословно-представительная монархия с ее громоздкой при­казной системой с трудом справлялась с управлением гигант­скими территориями России. В XVII в. территория Россий­ского государства заметно расширилась. Потерянные в ре­зультате интервенции и захвата в начале XVII в. земли были почти полностью возвращены, за исключением прибалтийских и карельских земель. В состав России вошли Левобереж­ная Украина с Киевом и область Запорожья, осуществлялось продвижение в Сибирь, где Россия достигла берега Тихого океана. В XVII в. пределы России подошли вплотную к Крым­скому ханству, Северному Кавказу и Казахстану. К концу XVII в. в России насчитывалось более 10 млн. человек. Таким образом, увеличилась территория страны, наметились изменения в структуре государственного аппарата, назрела необ­ходимость преодолеть отсталость России в хозяйственном, воен­ном и культурном отношении. Орудием преобразований стало государство (государь), которое одновременно реформировало себя само. Монарх не имел особого плана преобразований, россий­ский абсолютизм формировался постепенно на протяжении все­го правления Петра I. Он обрел главную опору в сильной регуляр­ной армии, бюрократическом аппарате государственного управления (сформированная Петром I государственная служба) и государственной церкови (царь осуществил огосударствление церк­ви по образцу протестантских стран). Так, в условиях начавшего­ся в России перехода от феодализма к капитализму возникла аб­солютная монархия.

Рассмотрим более подробно упомянутую выше опору абсолютизма.

I. Регулярная армия и флот были созданы Петром I в начале XVIII в. и стали одними из сильнейших в Европе (200 тыс. чело­век, кроме того, 100 тыс. — казачьи иррегулярные войска, по­строено 48 линейных кораблей, 800 галер с экипажем 28 тыс. человек). Армия комплектовалась на основе всеобщей воинской повинности, поголовной для дворян (офицерский корпус), ре­крутская для прочих сословий (по рекруту от 20 дворов крестьян и посадских людей). Петровская военная реформа ознаменова­лась широким распространением практики участия в государ­ственном управлении профессиональных военных (перепись насе­ления, сбор налогов и недоимок, регулярное использование во­енных, особенно гвардейцев, в качестве эмиссаров царя, наделенных для исполнения задания чрезвычайными полномочиями). Для мировоззрения Петра было характерно отношение к государственному учреждению как к воинскому подразделению. И дело не в особой воинственности Петра, который из 36 лет царствования провоевал 28 лет. Петр был убежден, что армия — наи­более совершенная общественная структура, что она — достой­ная модель всего общества. Военная дисциплина — это тот ры­чаг, с помощью которого, по мнению Петра, можно было воспи­тать в людях уважение к порядку, трудолюбие, сознательность, христианскую нравственность. Внедрение в гражданскую сферу военных принципов проявлялось в распространении на систему государственных учреждений военного законодательства, а так­же в придании законам, определяющим работу учреждений, зна­чения и силы воинских уставов.

В 1716 г. основной военный закон — воинский устав — по прямому указу Петра I был принят как основополагающий зако­нодательный акт, обязательный в учреждениях всех уровней. Рас­пространение воинского права на гражданскую сферу вело к при­менению в отношении гражданских служащих тех же мер нака­зания, которым подлежали военные преступления против прися­ги — ни до, ни после Петра в истории России не было издано такого огромного количества указов, обещавших смертную казнь за преступления по должности[6].

II. Второй элемент опоры абсолютизма — бюрократический аппарат государственного управления с его регламентацией. Су­ществование слоя людей, постоянно находящихся на государствен­ной службе, и их правовое положение было оформлено в извест­ной петровской «Табели о рангах» (1722 г.). Этот законодательный акт определил порядок прохождения службы чиновниками. Он ус­танавливал 14 рангов (классов, классных чинов, 1-й — высший). Гражданская и военная служба для дворян стала обязательной, рас­ширились возможности привлечения на службу представителей других сословий. При этом учитывалась не только знатность, но и личные способности и заслуги. Каждый, достигший должности низшего, 14-го ранга, мог надеяться по мере способности и усер­дия занять высшую должность и перейти в высший ранг. Потом­ственное дворянство составляло пятую часть чиновничества. Основная масса классных чинов — служащие, которым был пожало­ван статус «личного дворянина». Вступающие на государственную должность принимали присягу — обязательство верно служить Оте­честву и государю, отстаивать государственные интересы, ответ­ственно и добросовестно относиться к делу[7].