В период дворцовых переворотов

Дворцовые перевороты, имевшие место в истории России второй четверти XVIII в., вели к смене царствующих особ. Глав­ные заговоры перемежались с «малыми переворотами», когда свер­гались с постов высокие чиновники, принадлежавшие к элите общества, кабинет-министры, министры, фавориты и видные гу­бернаторы. Так, в 1727 г. был свергнут и отправлен в ссылку А.Д. Меншиков, где он и умер в 1730 г., подобная участь постиг­ла князей Долгоруких, из которых четверо казнены. Д.М. Голи­цын умер в Шлиссельбургской крепости. В 1739—1740 гг. арес­тован А.П. Волынский — кабинет-министр, выразивший недо­вольство иностранным засильем. Он тайно составил «Генераль­ное рассуждение о поправлении внутренних государственных дел». Главные идеи Волынского сводились к переустройству государ­ственного управления, «чтобы свои природные министры со вре­менем были», а все должности в государственном аппарате от канцеляриста до сенатора заполнялись дворянами. Для этого надо было командировать дворянских детей за границу обучаться. И 30 учеников были направлены за рубеж для приобретения навы­ков и знаний.

По требованию Бирона Волынский и вместе с ним патриотичес­ки настроенные должностные лица — придворный архитектор П.М. Еропкин, горный инженер Хрущев, президент Коммерц-коллегии П.И.Мусин-Пушкин, обер-прокурор Сената Ф.И. Сойкин и другие — были арестованы, приговорены к казни или ссылке. Волынский был четвертован.

При преемниках Петра I государство все более оформлялось как полицейское. Для устрашения дворянской оппозиции и ее ликвидации при Анне Ивановне и правящей «немецкой партии» действовал политический сыск. Людей приводили в застенок ге­нерала Ушакова не только по политическим мотивам, но и из-за слухов и сплетен о жизни царицы и ее окружения. Наказанию подвергались государственные чиновники всех рангов и нередко их семьи. Смена временщиков или высокопоставленных служа­щих вела к их уничтожению. На допросах применялись пытки. Особенно свирепые приговоры выносило Генеральное собрание, являвшееся высшим судом, которое рассматривало политичес­кую оппозицию как притеснителей императрицы.

Серия «малых переворотов» продолжалась и во время Елиза­веты Петровны. В 1748 г. был арестован фаворит Лесток, в 1758 г. свергли канцлера А.П. Бестужева-Рюмина. При Елизавете существовала Тайная канцелярия, которая в 40—60-е гг. вела рассле­дование слухов, порочивших царицу. В ссылку была отправлена Анна Леопольдовна с семьей. Суд приговорил к ссылке главных политических противников Миниха, Левенвольде и Остермана, осторожного дипломата и интригана, начавшего службу еще при Петре I и удержавшегося у власти при трех императрицах. В годы царствования Анны Ивановны было заведено две тысячи политических дел, а во время Елизаветы Петровны — пять тысяч. Существовавшая с 30-х по 60-е гг. Канцелярия тайных розыск­ных дел была перегружена следственной работой. Расправа над всеми недовольными производилась независимо от социального положения и значения высокого лица в государстве.

Полицейский стиль регламентировал всю деятельность государственного аппарата. Волынский был признанным эрудитом в области истории и теории государственного управления, разра­ботал план административных реформ, направленных на улуч­шение положения России. И ничто ему не помогло. Он был фи­зически уничтожен. С воцарением Анны Ивановны и появлени­ем ее фаворита Бирона полицейская регламентация усилилась во всей системе управления. Началось жесткое преследование всякого инакомыслия. От чиновников всех органов власти требова­лось строгое подчинение без рассуждений. Многие вельможи пострадали только из-за неосторожного намека на чрезмерную слабость царицы к немцам. При Елизавете хотя и продолжала действовать Тайная канцелярия, но полицейский режим заметно ослаб в исполнительно-распорядительной системе власти. Она отменила смертную казнь, что в определенной степени расковы­вало действия чиновничьего аппарата. Однако ссылки и заклю­чение в крепость продолжались. В Якутию был сослан вице-кан­цлер М. Головкин; сын Миниха 20 лет провел в ссылке. Но «по­литическая смерть» (лишение всех прав и имени ссыльного) уже не повторялась.

Дворцовые перевороты и полицейская регламентация госу­дарственной системы сказались на изменениях структуры и функ­ций как высших, так и центральных властных учреждений. На вершине пирамиды органов власти и управления Российской империи стоял император (императрица). За ним следовали выс­шие государственные учреждения — Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе, действовавшие в разное время. Что касается Сената во главе с гене­рал-прокурором, то его положение несколько раз менялось. Этот орган власти должен был подчиняться только императору, но, как мы уже говорили, в определенные периоды он зависел от высших государственных учреждений.

Значение Сената падало, в какое-то время снова повышалось, но ненадолго. На деле Сенат занимал положение центрального органа с обычными исполнительными функциями. После Петра I его пре­емники отступили от устройства центрального управления. Вместо Сената они поставили Верховный тайный совет и этим свели его на уровень коллегии. Должность генерал-прокурора, «ока государева», ликвидировали. В 30-е гг. права Сената были восстановлены. В его структуре появилось 5 департаментов с разными административны­ми полномочиями. Но вскоре над Сенатом был поставлен Кабинет министров, и Сенат снова утратил свое былое значение. Он пере­стал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения ушло и руководство деятельностью многих коллегий. Он превратился в орган исполнения распоряжений высших государствен­ных учреждений и как апелляционная инстанция рассматривал су­дебные дела, решения губернаторов, воевод. Была восстановлена должность генерал-прокурора, на которую был назначен (в качестве исполняющего обязанности) П.И. Ягужинский, в 1740 г. заменен­ный князем Н.Ю. Трубецким. Сенат в этот период был исполнительным органом, находившимся под контролем высших Совета и Кабинета.

С 40-х гг. Сенат был восстановлен в прежних правах, сохра­нял свое первенствующее положение в государстве до учрежде­ния Конференции. Далее он уже не ведал внешнеполитическими делами и некоторыми общими вопросами внутренней политики. Но за Сенатом сохранилось руководство государственным аппа­ратом по управлению.

К середине XVIII в. аппарат Сената усложнился. В его со­став вошло несколько новых учреждений по финансовой, кре­дитной, торговой системе, управлению Московским универси­тетом. Особенно значительной была созданная в 1755 г.Глав­ная межевая канцелярия для руководства межеванием. Петров­скому Сенату не принадлежала законодательная функция, он был только административно-судебным органом; елизаветинский Сенат казался даже законодательным учреждением, так как его указы часто по существу своему являлись законодатель­ными актами.

Большую группу центральных государственных учреждений второй четверти XVIII в. составляли коллегии, управлявшие от­дельными (специальными) хозяйственными и общественными во­просами. В структуру коллегий входили департаменты, экспеди­ции, постепенно добавлялись канцелярии и конторы. Штаты раз­растались, укреплялся принцип единоначалия, прибавлялись со­ветники и асессоры. Хотя в 1727 г. число чиновников и было со­кращено вдвое, в дальнейшем оно опять увеличилось. В это вре­мя колебалось и общее количество коллегий. Оно также то сокращалось, то возрастало. Это свидетельствовало о неустойчиво­сти внутренней политики и нестабильности государственного управления. Более устойчивыми были три коллегии: Иностран­ная, Военная, Адмиралтейская. Существовали еще девять колле­гий: Главный магистрат, Вотчинная, Камер-коллегия, Берг-кол­легия, Мануфактур-коллегия, Штатс-коллегия, Ревизион-коллегия, Юстиц-коллегия, Коммерц-коллегия и Синод — духовная коллегия.

Возрастающие задачи государства, развитие промышленнос­ти, торговли, обострение классовых противоречий вели к орга­низационным перестройкам центральных государственных орга­нов и изменению их полномочий. Чтобы удешевить содержание государственного аппарата, некоторые коллегии объединялись. Например, Коммерц-коллегия, ведавшая приходом, а Штатс-кол­легия — расходом денежных средств, соединились в одно. В 1727 г. Мануфактур-коллегия была соединена с Коммерц-коллегией. В 1731 г. уничтожена Берг-коллегия, что нанесло ущерб развитию горных заводов. Часть коллегий восстанавливалась или вновь создавалась в 40—60-е гг. Изменениям подвергались мно­гие ведомства и канцелярии. Все более проявлялась нестабиль­ность элементов государственного механизма на уровне централь­ного управления.

Относительная стабильность сохранялась в органах безопас­ности режима, а также в учреждениях, обеспечивавших сбор на­логов и податей в государственный бюджет. Сыскным и судным учреждениям уделялось большое внимание со стороны прави­тельства. Постоянно действующими оставались полицейские уч­реждения. В 1729 г. была создана Канцелярия конфискации, обес­печивавшая конфискационные акции по приговорам суда. Через год образуется Должный приказ, который обеспечивал полицей­ские действия с должниками, банкротами.

В 40-е гг. были восстановлены некоторые коллегии как самостоятельные центральные учреждения, до этого объединенные по родственным вопросам в одну управленческую структуру. Самостоятельными стали Берг- и Мануфактур-коллегии, а также Главный магистрат. Для проверки дворянских прав на землю, выяснения «подлинного шляхства» была разработана «Инструк­ция о Генеральном межевании», которой руководствовался уп­равленческий аппарат. В рассматриваемый период истории Рос­сии активно действовали и такие управленческие учреждения, как Сибирский приказ, Печатная контора, Ямская канцелярия с кон­торами, Раскольничья контора, Соляная контора и др. Особое место занимала Главная Дворцовая канцелярия, занимавшаяся придворными, штатами и хозяйством.

Оформившаяся к середине XVIII в. коллегиальная система управления была пестрой. Ее центральные государственные уч­реждения (коллегии, приказы, канцелярии) различались струк­турой и полномочиями. Коллежская система находилась в со­стоянии кризиса. Но вместе с этим в центральных органах управ­ления проявлялись новые принципы их организации и действия.