Создание и деятельность советов, кабинетов и других учреждений на уров­не высшего управления в ходе борьбы элитных группировок. Сенат.

Усиление полицейской регламентации государственного управления. Не­стабильность центральных государственных учреждений в период двор­цовых переворотов.

Перестройка местного управления, его централизация и бюрократизация.

Роль церкви в государственном управлении

Создание и деятельность советов, кабинетов

И других учреждений на уровне высшего

Управления в ходе борьбы элитных

Группировок. Сенат

Прежде чем рассматривать государственный аппарат Россий­ской империи 20—60-х гг. XVIII в., необходимо хотя бы кратко осветить историческую обстановку, вызывавшую изменения в области управления страной. Появление новых властных струк­тур обусловливалось социально-экономическим и политическим развитием России II четверти XVIII в.

В истории Российской империи период с 1725 по 1762 г., по меткому определению известного историка В.О Ключевского, назван «эпохой дворцовых переворотов». За 37 лет было три пе­реворота с участием феодальной аристократии и гвардии. Свер­гались не только могущественные правители (фавориты), управ­лявшие страной, но и императоры. Это было сложное время, когда после смерти Петра I в январе 1725 г. началась борьба придвор­ных дворянских группировок за власть. Элитных групп было две: старая родовитая аристократия (Д.М. Голицын, В.Л. и А.Г. Долго­рукие, П. Апраксин, Г.И. Головкин) и новое дворянство (А.Д. Меншиков, П.И. Ягужинский, П. А. Толстой и другие «птенцы гнез­да Петрова»), выдвинувшееся по службе. С начала 30-х гг. усилилась и третья немецкая группа (Э.И. Бирон, А.И. Остерман, Б.К. Миних).

Каждая группировка имела своего претендента на престол и в случае победы получала высшие государственные должности, привилегии и поместья. В России престол передавался по наслед­ству старшему сыну или царь избирался Земским собором. Петр I отменил это положение и в 1722 г. объявил новый «Устав о на­следии престола», по которому император сам указывал наслед­ника. Он мог завещать престол любому члену семьи Романовых и даже не кровному родственнику.

Петр I умер, не оставив завещания. В его записке сказано: «Оставить все...» без указания кому. Поскольку царь не назначил себе преемника, то борьба за власть приобрела особую остроту. К этому времени из 11 детей Петра I и Екатерины в живых оста­лись две дочери — Анна и Елизавета. Но Анна, вступая в брак с герцогом голштинским, отказалась от русского престола за себя и свое потомство. Елизавета не признавалась наследницей пре­стола как незаконнорожденная (до оформления брака Петра с Екатериной).

Оставалось два претендента на престол — Петр Алексеевич, сын царевича Алексея и Шарлотты, за которым стояли предста­вители родовитой знати Голицыны, Долгорукие, и Екатерина — вдова Петра I. Петр Алексеевич был прямым потомком царской династии. Екатерина — чужестранка низкого происхождения, но она коронована императрицей еще при жизни Петра. Екатерину поддерживала новая группа дворян во главе с Меншиковым, Тол­стым, боявшаяся воцарения внука Петра I, ибо была повинна в смерти царевича Алексея. Екатерина могла быть отправлена в монастырь, как первая жена Петра I Евдокия Лопухина.

Спор между соперничавшими вельможами решила гвардия, ставшая на сторону Екатерины. Русский престол заняла Екатери­на I. Но борьба за власть не только не прекратилась, но и усили­лась. Главную роль в государстве стал играть честолюбивый князь А.Д. Меншиков. Началась эпоха дворцовых интриг, перерастав­ших в заговоры, выдвигались фавориты при женском правлении и малолетних государях. Происходила смена властных структур. Дворцовые перевороты становились способом разрешения про­тиворечий между правящей верхушкой и господствующим со­словием. За небольшим исключением, почти весь XVIII в. пре­стол занимали женщины-императрицы.

Власть Екатерины I установилась в форме абсолютной монар­хии. Абсолютизм окончательно оформился в первой четверти XVIII в. Еще при Петре I государь объявлялся самодержавным монархом. Неограниченный характер власти монарха в России во второй четверти этого века продолжал укрепляться. Эволюцию системы управления страной следует рассматривать в непосред­ственной связи с российским абсолютизмом. В феодальном обществе все более проявлялись признаки развития капиталисти­ческих отношений, что не могло не сказываться на организации управления. Существуют различные определения абсолютизма. С точки зрения правоведов, абсолютизм есть монархия, в кото­рой власть государя абсолютна, не ограничена никакой высокой властью или органом народного представительства.

При Екатерине I и далее существовал порядок, при котором все государственные учреждения — высшие, центральные и мест­ные, законосовещательные, исполнительные и судебные — име­ют свой единственный источник в лице императора. Вся полнота государственной власти была сосредоточена в руках одного чело­века, хотя внешне выглядело так, как будто некоторые высшие органы власти действовали самостоятельно или принимали ре­шения коллегиально в присутствии императора. На деле же та­кие решения имели только совещательный характер.

На формирование органов власти оказывали влияние уже укрепившиеся признаки абсолютизма — наличие регулярной ар­мии, бюрократии, организованной финансовой системы, разви­вавшихся товарно-денежных отношений. Вырабатывались адми­нистративные правила деятельности управленческих структур. Высшие органы власти, действовавшие от имени государынь, являлись опорой абсолютизма. Личность носителя абсолютной власти имела огромное значение. Однако преемники Петра I были малообразованными, слабыми правителями, мало интересовав­шимися делами государства. Некоторое исключение представляла Елизавета Петровна, в середине века проявившая черты «просвященной» государыни. Она благосклонно относилась к разви­тию просвещения, науки, отменила смертную казнь.

Положение Екатерины I на троне было шатким. Дворянская аристократия оставалась недовольной. Меншиков, Толстой, Ап­раксин посоветовали Екатерине учредить специальный орган, который бы возвышался над всеми государственными учрежде­ниями империи. 8 февраля 1726 г. был создан Верховный тай­ный совет, ставший главным правительственным органом при императрице. В состав этого совета вошли А.Д. Меншиков (фак­тически глава совета), П.А. Толстой, Г.И. Головкин, Ф. М. Ап­раксин, А.И. Остерман (немец, начавший службу в России при Петре I), Карл Голштинский — муж дочери Петра I Анны и наи­более видный представитель старой знати Д.М. Голицын. Включением в состав последнего Екатерина I надеялась примирить обе группировки дворян. Но этого не произошло.

Став высшим учреждением в государстве, Верховный тай­ный совет ведал всеми важными внутренними и внешними дела­ми. В его функции входило назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность ревизионной коллегии. Со­вету подчинялись три важнейшие коллегии — военная, адмирал­тейская и иностранная. Центральный орган — Тайная канцеля­рия, созданная при Петре I, в 1726 г. ликвидируется, и контрольно-розыскные и надзорные функции переходят к Верховно­му тайному совету.

Сенат, провозгласивший Екатерину I самодержавной импе­ратрицей, ею же был подчинен Верховному тайному совету и потерял титул правительствующего, стал называться высоким. Из ведения Сената были изъяты все дела, которые интересовали Верховный тайный совет. Последний посылал Сенату указы и требовал отчетов (доношения). Совету подчинялись Главная полицеймейстерская канцелярия и Преображенский приказ.

Члены Верховного тайного совета («верховники») заверяли Екатерину I в том, что она одна является главой этого совета. Фактически Верховный тайный совет, обладая широкими полно­мочиями и имея высокое положение в государстве, подменял императрицу. Указ от 4 августа 1726 г. разрешал подписывать все законы или Верховному тайному совету, или императрице. Малограмотная Екатерина I не имела склонности и желания лич­но управлять государством. Недолго она царствовала и 6 мая 1727 г. умерла в возрасте 43 лет.

7 мая того же года на престол по завещанию Екатерины I был возведен двенадцатилетний Петр II — внук Петра I. Высоко­поставленные вельможи продолжали борьбу за власть и влияние при дворе. Меншиков по-прежнему распоряжался в Верховном тайном совете и руководил действиями царя, опекая его. Желая стать тестем царя, всесильный Меншиков стремился женить Петра II на своей дочери. Но хитроумный Остерман, мастер инт­риги, поддерживал у царя недоверие к Меншикову. Петр II отка­зался от брака с дочерью Меньшикова и сблизился с семьей Дол­горуких, где тоже была невеста. В сентябре 1727г. Меншиков был арестован и низложен по решению Верховного тайного сове­та. Его выслали в Сибирь после четырехмесячного фактически самовластного управления государством. Могущественный вре­менщик был свергнут.

Князья Долгорукие стали новыми временщиками. Петр II большую часть времени проводил на охоте, которая стала его страстью. Английский посланник Клавдий Рондо в то время от­мечал, что «вблизи государя нет ни одного человека, способного внушить ему надлежащие, необходимые сведения по государ­ственному управлению». Малолетний царь не управлял страной. В ноябре 1729 г. он был обручен с Екатериной Долгорукой. Но свадьбе не суждено было состояться. 19 января 1730 г. Петр II умер.

При Петре II вся власть была сосредоточена в руках Верхов­ного тайного совета, в состав которого вошли А.Г. и В.Д. Долго­рукие. Они и Голицын были руководителями совета, состав ко­торого изменился. Из вельмож петровского времени в нем ос­тался только Остерман. В совете усилилась партия аристокра­тии. Царь мог не считаться с советом, предписывать ему свою волю, но он часто отсутствовал.

Петр II не оставил завещания. По завещанию Екатерины I престол переходил (если у Петра II не будет наследников) Анне — старшей дочери Петра I — с ее потомками, а затем Елизавете с ее потомками, потом Наталье Алексеевне (сестра Петра II). Ко вре­мени смерти Петра II Наталья умерла. У Анны родился сын в 1728 г. (будущий Петр III), которому и мог перейти престол, так как его мать тоже умерла. Но «верховники» о них не думали. Долгорукие пытались возвести на престол невесту Петра II Ека­терину Долгорукую, для чего подделали завещание Петра II в пользу невесты. Но этот план провалился. Борьба за власть про­должалась.

Вопрос о преемнике престола решал Верховный тайный со­вет, который отверг все кандидатуры и остановил свой выбор на вдовствующей герцогине курляндской Анне Ивановне — дочери брата Петра I, долго жившей в Митаве и не имевшей поддержки в России. Тайно Д.М. Голицын с В. Л. Долгоруким составили и послали в Митаву «кондиции» — условия вступления Анны Иоанновны на престол, которые она подписала. «Кондиции» ограни­чивали самодержавную власть царицы и ставили ее под контроль Верховного тайного совета.

Без согласия Верховного тайного совета императрица не дол­жна была решать вопросы войны и мира, проводить назначения выше полковника, расходовать денежные средства, давать вот­чины, назначать себе преемника, выходить замуж. Во время во­царения Анны в Совете было четверо Долгоруких, двое Голицы­ных, канцлер Головкин и Остерман. Таким образом, из восьми лиц — шесть принадлежало к старой русской знати. Анне Иоанновне запрещалось привозить в Россию своего фаворита Э.И. Бирона.

15 февраля 1730 г. Анна прибыла в Москву, где собрались сановники, духовенство, значительная часть шляхетства (со вре­мен Петра I так называлась масса дворян вне служебных долж­ностей), выступившие против ограничения власти императрицы, так как опасались усиления «верховников». Ограничительные обя­зательства были прочитаны собравшимся. Шляхетству позволи­ли подать свои мнения в Верховный тайный совет о новом госу­дарственном устройстве, и оно составило 12 политических про­ектов, из которых наиболее обстоятельный принадлежал истори­ку Татищеву. Шляхетство требовало увеличения числа членов Со­вета и назначения их по выбору всего дворянства.

«Верховники» приняли проекты, но не намеревались делить­ся властью с шляхетством. «Затейка» Верховного тайного совета с ограничением власти императрицы была разрушена не Анной, а шляхетством. «Верховники» хотели заменить самодержавие аристократическим правлением, но не имели возможности си­лой поддержать свои планы. Среди шляхетства было много во­енных, но они, восстав против олигархии, не имели определен­ного плана государственного переустройства. Делегация от шля­хетства (гвардейские офицеры) обратилась к Анне с настойчивой просьбой принять самодержавие. Государыня отстранила «вер­ховников» от командования гвардией и передала ее под началь­ство своего родственника по матери генерала Салтыкова. Пре­вратив проекты шляхетства во всенародную просьбу, Анна ра­зорвала «кондиции» и вступила на престол как самодержавная императрица. Абсолютная монархия продолжала развиваться по пути сохранения самодержавной власти.

4 марта 1730 г. был упразднен Верховный тайный совет. Про­изошли изменения в высших органах власти. Сенат продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Анна не проявляла способностей и желания управлять страной. Всю работу по управлению взяли на себя опытные администраторы — члены вновь созданного осенью 1731 г. Кабинета министров — канцлер Г.И. Головкин, вице-канцлер А.И. Остерман, князь A.M. Черкасский. Из этих трех лиц и состоял Кабинет, создан­ный «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел». Вначале Кабинет министров имел только управленческую функцию, но с ноября 1735 г.этот властный орган получил широкие полномочия и законодательные права. Три подписи кабинет-министров заменяли подпись императрицы. Кабинет министров сковывал действия Сената. Видную роль в управлении играли П.И. Ягужинский и затем сменивший его А.П. Волынский. Фаворит Анны Бирон стал герцогом курляндским и всесильным человеком в Российском государстве. Фаворитизм являлся одним из средств поддержания неограниченной власти слабых императриц.

Царствование Анны Ивановны рассматривается историками (Ключевский, Платонов и др.) как одна из самых мрачных стра­ниц правления за всю историю дома Романовых. В годы биро­новщины влияние иностранцев на русский двор стало значительным. На высокие должности государственного управления вы­двигались иностранцы, преимущественно немцы. Остерман че­рез решения Кабинета министров проводил волю Бирона. Это вызывало недовольство дворянства. Судьба престола часто зави­села от временщиков. «Убирать» их нередко приходилось тоже с участием гвардии. Устранение Меншикова от власти фактически означало переворот. То же наблюдалось и во время вступления Анны Ивановны на престол, когда были побеждены «верховники».

Анна Ивановна назначила себе преемника — сына своей пле­мянницы Анны Леопольдовны — полутора месяцев от роду Ива­на Антоновича. Регентом при нем стал Бирон. В октябре 1740 г. Анна Ивановна скончалась. Через 22 дня Бирон был низложен фельдмаршалом Минихом в пользу правительницы Анны Лео­польдовны.

Опираясь на гвардию, при поддержке П. Шувалова, М. Во­ронцова, А.Г. Разумовского, на престол 25 ноября 1741 г. всту­пила Елизавета Петровна. Очередной дворцовый переворот ус­пешно завершился. Иван Антонович вместе с Анной Леополь­довной были низложены и отправлены в крепость. Был аресто­ван и отец царя-младенца Антон Ульрих Брауншвейгский.

По оценке современников, Елизавета имела данные для ус­пешного правления. Некоторые из них считали, что она «образ­цовая монархиня, в которой соединены были все свойства вели­кой государыни и правительницы, хвалы достойной». Однако отмечалась и ее любовь к удовольствиям. Ее фавориты (А.Г. Ра­зумовский, И.И. Шувалов и др.) отличались скромностью и не­притязательностью, отказывались от высоких чинов и больших денежных вознаграждений. Шувалов покровительствовал науке и просвещению. Годы правления Елизаветы характеризуются ро­стом патриотизма. Она удалила иностранцев с ряда государствен­ных постов. Все это не могло не сказаться на организации управ­ления.

Указом от 12 декабря 1741 г. Елизавета восстановила «пет­ровское детище» — Сенат в значении высшего государственного органа и ликвидировала стоявший над ним Кабинет министров, имевший особые полномочия. Вместо него велено было «иметь при Дворе Нашем Кабинет в такой силе, как был при... Петре Великом».

Таким образом, восстанавливалась петровская личная импе­раторская канцелярия — Кабинет, который должен был прини­мать документы на имя монарха, оформлять указы за его личной подписью, объявлять высочайшие повеления и руководить фи­нансовой стороной дворцового хозяйства. Во главе этого учреж­дения стоял И.А. Черкасов, когда-то служивший в петровском Кабинете.

Часть дел бывшего Кабинета министров стал решать Сенат, а другая часть поступала в личное ведение императрицы. Дела шли в ее личную канцелярию — Кабинет ее величества. На рас­смотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, рапорты генерал-прокурора. Указы издавались только за личной подписью императрицы.

Создание такого высшего органа правления страной, как лич­ная канцелярия, свидетельствует о желании Елизаветы взять прав­ление в свои руки и укрепить значение самодержавной власти.

Проводимая реформа высших государственных органов в 40— 60-е гг. XVIII в. повысила роль монарха в системе абсолютизма. Государыня решала не только важные государственные вопросы, но и мелкие. Для принятия государственных решений Елизавета нуждалась в консультациях высших чиновников, составлявших элиту в управлении России. Поэтому она восстановила петров­ское «установление» — чрезвычайные совещания высших санов­ников для обсуждения наиболее сложных проблем, особенно в области внешней политики. Такие совещания при Елизавете офи­циально назывались «конференциями», а их участники — «конференцминистрами». Собирались они нерегулярно.

«Конференции» по обсуждаемым вопросам собирали пись­менные мнения министров, составлялись протоколы заседаний. Мнения рассматривались и утверждались императрицей. Во вре­мя Семилетней войны в 1756 г. была учреждена «Конференция» при высочайшем дворе (как чрезвычайный высший орган), пер­воначально занимавшаяся обсуждением международной полити­ки и ведением войны. Позже «Конференция» сосредоточила в своих руках и руководство внутренним управлением государства.

Черкасов принимал поступавшие на имя Елизаветы доклады и донесения Сената, Военной и Адмиралтейской коллегий, Кол­легии иностранных дел и других учреждений, многочисленные челобитные о милосердии. Делами в государственных учрежде­ниях занимался и В.И. Демидов. К управлению делами государственных учреждений Елизавета стремилась готовить кадры из русских дворян. При назначении иностранца на любую должность она спрашивала: «Разве нет у нас русского?» И приказывала: «Надо лучше искать способных русских людей, а иностранцев пригла­шать только в крайнем случае».

В отечественной литературе прошлых лет Елизавета Петров­на характеризуется как самодержавная правительница, выражав­шая симпатии своей национальной почве, народу, воспринимав­шая иностранную культуру без рабского поклонения. Она покро­вительствовала развитию национальной литературы, журналис­тики, театра, науки, открытию гимназий и первого университета в России. Не без оснований бытуют утверждения, что Елизавета Петровна бросила в русскую почву зерно, из которого вырос «екатерининский век».

Елизавета Петровна умерла 25 декабря 1761 г. Ее преемни­ком стал Карл-Петр-Ульрих (Петр III) — внук Петра I (сын его дочери Анны) и внучатый племянник Карла XII, прибывший в Россию еще в 1742 г.