Вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению.
В Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ, вопросы местного значения определены как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ст.2). Таким образом, вопросы местного значения определяются только на федеральном уровне двумя правовыми актами.
Глава 3 Закона № 131-ФЗ определяет компетенцию местного самоуправления (вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению ст. 14-17) и принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления.
16 Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление., М., 2003, С. 270-271)
Вопросы местного значения можно условно разделить на 3 группы:
1. По обеспечению условий жизни каждого из жителей (здравоохранение, образование, социальное и бытовое обслуживание, снабжение жилищ водой и энергоносителями и т.д.);
2.По обеспечению условий жизни населения в целом (охрана общественного порядка, информационные службы, благоустройство и озеленение, транспортное обслуживание и т.д.);
3.По обеспечению осуществления населением муниципального образования прав собственника в отношении муниципальной собственности.17
Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно за счет собственных доходов местного бюджета, за исключением субвенции предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов (п.2 ст. 18 ФЗ № 131). Ст. 18 ФЗ № 131 установлено, что федеральные законы и законы субъектов федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. То есть объем услуг, предоставляемых местного бюджета, определяется муниципальным образованием самостоятельно.
Подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования (например, поселения) органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования (например, района) не допускается.
Зафиксировав различные виды муниципальных образований, Ф3№131 закрепляет и различный перечень вопросов местного значения, относящихся к компетенции каждого из них. Во многом перечень вопросов совпадает, но имеются и различия, обусловленные объективными причинами - размер территории, численность населения и т.д. Но список вопросов местного значения является закрытым.
Иные вопросы органы местного самоуправления поселения вправе решать при одновременном наличии следующих условий:
- иной вопрос не относится к компетенции органов местного самоуправления и других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключен из компетенции органов местного самоуправления поселения федеральными законами и (или) законами субъектов федерации.
- существуют собственные материальные ресурсы и финансовые средства (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).18
Решение вопроса требует наличия у органов местного самоуправления определенных прав и обязанностей, обеспечивающих достижение целей деятельности. Такие права и обязанности, закрепленные правовыми актами за органами, должностными лицами и необходимые для решения поставленных перед данными субъектами задач, в теории государства и права называются полномочиями.
17 Постатейный комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ., М. 2005, С. 72-73
Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения названы в ст. 17 Закона №131 -ФЗ и, в отличие от самих вопросов местного значения, не отличаются по типам муниципальных образований. Полномочия органов местного самоуправления помимо названных в статье 17 определяются также иными положениями Закона № 131-ФЗ и уставами муниципальных образований. Закон не предусматривает возможности установления полномочий органов местного самоуправления иными федеральными законами, законами субъектов РФ, актами Президента РФ, актами органов исполнительной власти. В отличие от этого, определение уставами муниципальных образований полномочий органов и должностных лиц, в том числе и не названных Законом, не только допускается, но и является необходимым условием решения вопросов местного значения.
Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляется федеральными органами государственной власти и закрепляется в федеральных законах. В
Федеральном законе № 131 -ФЗ не только прямо названы полномочия органов местного самоуправления, но и установлена возможность определения иных полномочий по решению вопросов местного значения уставом муниципального образования.
Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении ими отдельных переданных государственных полномочий субъектов РФ, по предметам ведения субъектов РФ, и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ осуществляют органы государственной власти субъектов РФ. Это означает, что по вопросам местного значения органы государственной власти субъектов РФ не вправе осуществлять правового регулирования
полномочий местного самоуправления.
Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Законом №131-ФЗ к вопросам местного значения, являются на основании ст. 19 этого закона отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органами местного самоуправления одновременно с необходимыми для их осуществления ресурсами (ст. 19).
Единообразный подход к трактовке терминов является чрезвычайно важными, так как от этого зависит то, какие действия должны и готовы будут осуществлять органы местного самоуправления поселений для решения вопросов местного значения. Кроме того, это имеет немаловажное значение для формирования структуры органов местного самоуправления, определения штатной численности сотрудников и, соответственно влияет на формирование местных бюджетов с точки зрения определения объема бюджетных средств, необходимых для решения вопросов местного значения.
При всем разнообразии отнесенных к компетенции местного самоуправления вопросов можно выделить несколько ключевых терминов, которыми обозначаются вопросы местного значения, и которые требуют толкования для определения полномочий органов местного самоуправления по их решению. Это термины: «организация», «обеспечение условий» и «создание условий», являющиеся самыми распространенными в ст. 14 ФЗ № 131, а также термины: «участие» (в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций), «обеспечение» (первичных мер пожарной безопасности), «оказание содействия» (в установлении опеки и попечительства).
Наиболее часто в Законе №131-ФЗ используется термин «организация» (электро-, тепло-, газо- и водоснабжение; строительства и содержания муниципального жилищного фонда; транспортного обслуживания населения; сбора и вывоза мусора и бытовых отходов; мероприятий по гражданской обороне и т.д.).
Термин происходит от латинского «organize» - «придаю стройный вид», и французского «organisation» - «устраиваю».
18 Постатейный комментарий к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ., М. 2005, С. 72-73
В Законе № 131 -ФЗ понятие «организация» используется как создание системы, обеспечивающей функционирование какой-либо сферы деятельности. При этом законодатель разделяет понятия «организация» и «осуществление» и только в некоторых вопросах предусматривает, либо допускает возможность непосредственного осуществления тех или иных видов деятельности (оказание соответствующих услуг) органами местного самоуправления.
Таким образом, под организацией предлагается понимать не само оказание услуг, создание объектов, контроль, охрану и т.п., а комплекс организационно- правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управления отношениями в соответствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение заданного результата, цели. Результатом будет
реализация социальной ответственности, предоставление услуг, в установленном органами местного самоуправления объеме, по утвержденным муниципальным минимальным социальным стандартам.
Организация должна включать как минимум следующие полномочия:
-планирование, в т.ч. постановку целей, определение стандартов и нормативов;
- анализ возможностей и способов достижения целей;
- разработку мероприятий по реализации задач;
- правовое регулирование;
- заключение договоров, соглашений;
- координацию деятельности участников отношений;
- контроль предоставления услуг, реализации целей;
- обеспечение финансирования оказания данных услуг.
Закон № 131-ФЗ расширяет компетенцию муниципальных образований в ряде сфер по сравнению с ранее действовавшими нормами и требует реализации полного комплекса управленческих функций для решения вопросов местного значения.
Следующий по числу употреблений термин, используемый при определении вопросов местного значения - «обеспечение», употребляется как самостоятельно (первичных мер пожарной безопасности и т.д.), так и в сочетании с иными терминами (обеспечение условий, создание условий для обеспечения). Обеспечение ~ это принятие мер, позволяющих сделать
выполнимым что-либо, достичь заданных результатов, или сохранить что-либо. В сфере компетенции местного самоуправления термин «обеспечение» используется также в конструкциях:
- «обеспечение условий для развития»;
- «создание условий для обеспечения».
Термин «условия» в первую очередь означает «обстоятельства, от которых зависит что-либо». Кроме того, под условиями понимается «обстановка, в которой что-либо происходит, осуществляется», а также «правила, установленные в какой-либо сфере». Таким образом, обеспечение условий - это принятие мер, позволяющих достичь и (или) сохранить обстоятельства, обстановку, необходимые для реализации, выполнения чего-либо.
Обеспечение - это действие длящееся, поддерживающее определенное состояние, а не разовое, то есть меры могут приниматься и корректироваться в процессе деятельности постоянно или по мере необходимости. В отличие от этого, «создание условий» - это законченное действие, предполагающее необходимость произвести, сделать что-то для реализации, выполнения задач.
Участвовать означает действовать совместно с кем-нибудь, сотрудничать в чем-то, иметь долю, часть, быть помощником в деле. Применительно к предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций это означает, что вопросом местного значения является сотрудничество, помощь в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций уполномоченным органам. Данный вопрос является вопросом местного значения, как поселений, так и муниципальных районов. Это требует четкого правового регулирования деятельности органов местного самоуправления каждого конкретного поселения при решении данного вопроса. Соблюдение всех проведенных выше норм законодательства в отношении самостоятельности муниципальных образований при решении вопросов местного значения требует, чтобы объем, доля участия (сотрудничества, помощи) органов местного самоуправления поселения в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций определялся муниципальными правовыми актами поселения.
Таким образом, несмотря на достаточное разнообразие формулировок вопросов местного значения, при сопоставлении используемых терминов в определении муниципальных задач и права на отнесение объектов, требующихся для решения вопросов местного значения, к муниципальной собственности, можно выделить следующие категории вопросов местного значения:
• вопросы, по которым органы местного самоуправления осуществляют весь комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению отношениями в соответствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение заданного результата, цели реализации социальной ответственности, предоставление услуг;
• вопросы, по которым органы местного самоуправления принимают меры, позволяющие достичь и (или) сохранить обстоятельства, обстановку, необходимую для реализации, предоставления услуг иными субъектами хозяйственной деятельности, и ответственны за создание инфраструктуры для оказания услуг, а не за само предоставление конкретной услуги;
• вопросы, по которым полномочия и объем деятельности органов местного самоуправления различных муниципальных образований и органов государственной власти четко не разграничен;
• вопросы, сформулированные прямо как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности;
• вопросы, по своему содержанию фактически являющиеся определенными полномочиями органов местного самоуправления.
Частью 4 статьи 15 ФЗ № 131 установлено, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, и органы местного самоуправления района вправе заключать соглашения о передаче осуществления части своих полномочий. Передавать полномочия по соглашению можно как от муниципального района
поселению, так и от поселений району. В соглашении о передаче части полномочий должен быть указан срок, на который полномочия передаются. Передача полномочий должна сопровождаться передачей субвенции из соответствующего бюджета на их осуществление. Для более эффективной передачи полномочий требуется провести детальный анализ всех возможных способов осуществления полномочий, их плюсов и минусов, издержек, рисков при использовании каждого из способов.
Необходимо подчеркнуть, что Закон №131 говорит не о передаче вопросов местного значения, а о передаче части полномочий по их решению. Поэтому в соглашении о передаче полномочий необходимо указывать, какие права и обязанности органов местного самоуправления по тому или иному вопросу местного значения передаются.
Полномочия установлены ст. 17 ФЗ №131 и могут устанавливаться также уставом муниципального образования. Передаваться могут только те полномочия, которые отнесены названными актами к полномочиям органов местного самоуправления данного муниципального образования. Кроме того, передаваться могут лишь полномочия, которыми обладает орган, передающий полномочия. Среди названных Законом № 131 полномочий есть исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления, например, принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, утверждение бюджета и отчета о его исполнении и т.п. Очевидно, что такие полномочия представительного органа передаваться не могут.
Соглашения о передаче осуществления части полномочий должны заключаться на определенный срок. Наиболее удобно заключать соглашения сроком на год, соответствующий бюджетному году, или менее года. Но при реализации долгосрочных мероприятий и программ развития возможно установление срока соглашения на более длительный срок.
В соглашения в соответствии с требованием ФЗ №131 должны быть установлены основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного. Основаниями прекращения полномочий могут быть: истечение срока, на который заключено соглашение и незаключение нового; для досрочного прекращения - нарушение установленных соглашением порядка, объема, сроков исполнения переданных полномочий, непредставление информации об исполнении полномочий передавшим органам местного самоуправления, нецелевое использование средств, отсутствие финансирования переданных полномочий и т.п.
В соглашении указывается порядок определения и конкретный объем субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий. Также Закон требует, чтобы в соглашении были установлены финансовые санкции за неисполнение соглашений.
Данные соглашения носят публично-правовой характер, поэтому все особенности реализации таких соглашений должны устанавливаться законом и самим соглашением. При установлении финансовых санкций требуется учитывать, что любые выплаты из бюджета, даже выплаты по судебным решениям, возможны только в случае, если бюджетом данные расходы предусмотрены.
Составной частью компетенции местного самоуправления являются отдельные переданные государственные полномочия.
Статьей 132 Конституции РФ установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регулируется Главой 4 Закона № 131. Если иное не установлено федеральным законом, законом субъекта РФ о передаче полномочий, по общему правилу отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Органом, осуществления реализацию переданных государственных полномочий, является местная администрация.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственным полномочиями РФ осуществляется Федеральными Законами; отдельными государственными полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными, помимо законов, нормативными правовыми актами не допускается. При этом наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленными ст. 72 Конституции РФ, допускается, только если это не противоречит Федеральным Законам.
Статьей 19 Закона №131 установлено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные Федеральными Законами и Законами субъекта РФ, по вопросам, не отнесенным названным ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местное самоуправления.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления вправе дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Закон № 131 (п.7.ст. 19) и Бюджетный Кодекс РФ устанавливают, что положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно Федеральным Законом о федеральном бюджете, Законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Это необходимо учитывать органам местного самоуправления, так как осуществление полномочий, которые переданы не введенным в действие положениями законодательства, является превышением компетенции органов местного самоуправления.
Законом установлены требования к содержанию законов о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Наиболее значимыми для муниципальных образований являются обязательное указание в законе:
• перечня прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении переданных полномочий;
• способа (методики) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из соответствующего государственного бюджета для осуществления полномочий;
• перечня подлежащих передаче органам местного самоуправления материальных средств
для осуществления полномочий или порядка определения данного перечня;
• порядка отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных полномочий;
• условий и порядка прекращения осуществления органами местного
Отсутствие в законе о передаче всех или отдельных полномочий из названных положений может являться основание для оспаривания в суде этого закона. Признанное в судебном порядке несоответствие Федеральных законов, Законов субъекта РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям ст. 19 ФЗ №131, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий. Однако до установления судом факта несоответствия закона установленным требованиям органы местного самоуправления обязаны осуществлять исполнение переданных государственных полномочий, если они введены в действие законом о государственном бюджете соответствующего уровня на очередной год. При этом органы местного самоуправления несут ответственность за исполнение переданных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Контроль осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий, а также использования переданных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств проводят уполномоченные органы государственной власти. Закон о передаче полномочий должен содержать порядок контроля органов государственной власти за осуществлением отдельных государственных полномочий и наименования органов, осуществляющих указанный контроль.
