До настоящего времени в мировом сообществе не выработано общепризнанного определения «государственных закупок» 1. Это связано со сложностями в установлении того: — какие сделки составляют государственные закупки; — что представляет собой закупочная организация; — какая продукция (товары, работы, услуги) закупается. 1 Об этом свидетельствуют протоколы многосторонних торговых переговоров, осуществляемых в настоящее время в рамках Всемирной торговой организации. Более подробно о переговорах в сфере государственных закупок см. пункт 4.2 в разделах 3 и 4. Государственные закупки: принципы, законодательные нормы и институциональные схемы TACIS – International Training Center of the ILO Copyright 2002 3 Проблема заключается в том, что роль государства в разных странах различна. Взаимоотношения между государством и частным сектором также претерпевают изменения, и все большее число компаний оказывает услуги, традиционно предоставляемые ранее государством. Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ) 1994 г. определяет государственные закупки товаров как «закупки государственными агентствами продукции для государственных нужд, которая не предназначена для коммерческой перепродажи или для использования в производстве товаров для коммерческой продажи» (статья III:8 (а)). Статья XIII Генерального соглашения о торговле услугами (ГАТС) определяет государственные закупки как «услуги, закупаемые для государственных нужд и не с целью коммерческой перепродажи или с целью использования при предоставлении услуг для коммерческой продажи». 3. Задачи и принципы организации государственных закупок 3.1. Основная задача и принципы Основная задача национальной системы государственных закупок - обеспечить приобретение товаров, работ и услуг для удовлетворения госу- дарственных нужд при наиболее эффективном расходовании государственных средств. Достижение данной задачи возможно, если государственные закупки организованы в соответствии со следующими важнейшими принципами2: — недискриминация — транспарентность — справедливость — эффективность — подотчетность Эффективное расходование государственных средств предполагает, что при проведении государственных закупок основное внимание уделяется экономическим критериям, среди которых важнейшим является цена. Дополнительные критерии, обеспечивающие экономические выгоды для закупочной организации, включают: — соответствие закупаемой продукции ее назначению (т.е. качество); — затраты в течение всего срока службы или жизненного цикла (т.е. эксплуатационные затраты и затраты на текущий ремонт); — доставка и наличие; — дополнительные затраты (например, транспортировка и хранение); 2 Реализация данных принципов в международных и национальных правовых актах, а также в правоприменительной практике рассматривается более подробно в следующих разделах учебного модуля: недискриминация - занятие 2, транспарентность - занятия 3 и 4, справедливость — занятие 5, подотчетность - занятие 6, эффективность - занятия 7 и 8. Государственные закупки: принципы, законодательные нормы и институциональные схемы TACIS – International Training Center of the ILO Copyright 2002 4 — затраты, непосредственно связанные с организацией и проведением закупок. Следовательно, наиболее экономичные закупки не всегда означают заключение контракта с поставщиком, предложившим самую низкую цену. Для определения максимально возможной эффективности расходования средств необходимо провести сопоставление соответствующих выгод и затрат в течение всего срока службы закупаемых товаров, работ или услуг. Важно помнить, что цена сама по себе не является адекватным показателем всех соответствующих затрат. Заявка с самой низкой ценой не обязательно обеспечит наилучшую отдачу от вложенных средств. Эффективное расходование средств достигается, если закупки проведены: 1) в нужном количестве, 2) товара нужного качества, 3) по приемлемой цене, 4) в подходящем месте и 5) в подходящее время. • Недискриминация Недискриминация предполагает снятие ненужных ограничений в отношении конкуренции по конкретному контракту, в частности, в отношении иностранных поставщиков. Это означает, что заказчик вправе привлекать не только фирмы, прошедшие предварительный квалификационный отбор, но устанавливать жесткие стандарты качества. Более подробно политика дискриминации и ее негативные экономические последствия рассматриваются в разделе 2 «Протекционизм в государственных закупках». • Транспарентность Транспарентная система предполагает наличие ясных правил и действенных механизмов, обеспечивающих соблюдение этих правил. Транспарентность - один из важнейших факторов, обеспечивающих высокую эффективность расходования государственных средств при проведении закупок. • Справедливость Закупочная деятельность должна осуществляться справедливо и честно, обеспечивая равные возможности для всех участвующих поставщиков. Соблюдение принципа справедливости в государственных закупках особенно важно в связи с тем, что расходуются государственные средства и осуществляется соответствующий государственный контроль. Важно обеспечить, чтобы закупочный процесс не только являлся по своей сути справедливым, но и воспринимался как справедливый поставщиками и общественностью. Справедливость при осуществлении закупок способствует формированию доверия и уважения между государственными заказчиками и поставщиками. Это, в свою очередь, повышает привлекательность за- купок для поставщиков, способствует вовлечению большего их числа к уча-Государственные закупки: принципы, законодательные нормы и институциональные схемы TACIS – International Training Center of the ILO Copyright 2002 5 стию в торгах и, соответственно, достижению самой высокой отдачи от вложенных средств. Неэтичное поведение, напротив, увеличивает затраты, снижает качество закупаемых товаров, работ и услуг, а также негативно влияет на имидж закупочной организации. Более подробно принцип справедливости в государственных закупках рассматривается в разделе 5 «Разрешение споров, связанных с государственными закупками». • Эффективность Выгоды с точки зрения экономии для налогоплательщиков и поставщиков могут быть также получены посредством усовершенствования процесса закупок и управления контрактами. Закупочная деятельность сама по себе должна обеспечивать эффективное расходование средств. Эффективность в государственных закупках предполагает, что система функционирует оперативно и с минимальными бюрократическими процедурами. Затраты самих государственных заказчиков и поставщиков, связанные с закупочной деятельностью, должны быть минимизированы. С целью повышения эффективности и результативности закупочного процесса госу- дарственные заказчики должны регулярно проводить мониторинг и оценку своей закупочной системы. Эффективность функционирования национальной системы закупок зависит не только от наличия продуманной стратегии и политики в сфере государственных закупок, сильной законодательно-нормативной базы, эффективного планирования закупок, но и от высокопрофессионального проведения закупок и управления заключенными контрактами, нацеленного на получение самой высокой отдачи от вложенных средств. Более подробно организационные аспекты государственных закупок рассматриваются в разделах 7 «Организация эффективной закупочной деятельности» и 8 «Профессиональная подготовка и повышение квалификации кадров». • Подотчетность Расходование государственных средств предполагает подотчетность го- сударственных заказчиков и конкретных лиц, осуществляющих закупки от их имени, в отношении соблюдения ими законодательных требований и соответствующий контроль со стороны уполномоченных государственных органов. Более подробно вопросы подотчетности и контроля в государственных закупках рассматриваются в разделе 6 «Законодательно-нормативная база и институциональные схемы». 3.2. Дополнительные задачи При осуществлении закупок частными фирмами, как правило, их важнейшей задачей является приобретение товаров или услуг на самых лучших условиях. Государство же, может преследовать и другие цели, непосредственно не связанные с конкретными закупками. Обычно они классифицируются как «вторичные» задачи, в дополнение к основной задаче - удовлетворить государственные нужды посредством закупки наилучшей продукции по самой низкой цене. Государство иногда стремит- Государственные закупки: принципы, законодательные нормы и институциональные схемы TACIS – International Training Center of the ILO Copyright 2002 6 ся использовать свою огромную покупательную способность как средство достиже- ния задач социально-экономической политики, в частности: — поддержки отдельных национальных отраслей; — снижения безработицы, поддержки определенных групп населения; — регионального развития; — обеспечения социального равенства; — поддержки малого и среднего бизнеса; — охраны окружающей среды и т.д. Именно этот подход лежит в основе канадской политики регионального развития, когда при принятии решений в отношении закупок предпочтение отдается отраслям, сосредоточенным в наименее развитых районах, так как крупные государственные контракты позволяют поддержать их экономику и создать рабочие места. Аналогичным образом, Правительство США применяет специальную политику в сфере закупок и процедур, разработанную для содействия трудоизбыточным округам в штатах, страдающих от безработицы. Признание «законности» использования механизма государственных закупок для целей развития национальной экономики нашло отражение и в международных правовых документах. Соглашение ВТО о государственных закупках (статья V) содержит положения об особом и дифференцированном режиме для развивающихся стран. В частности, Стороны при реализации Соглашения обязаны должным образом учитывать финансовые и торговые потребности указанных стран, в том числе потребности в: — поддержании национального платежного баланса и уровня резервов, адекватного для реализации программ экономического развития; — содействии формированию или развитию отечественных отраслей, включая малый бизнес в сельской местности и в экономически отсталых регионах, а также экономическому развитию других секторов экономики; — поддержке предприятий, которые полностью или в значительной степени зависят от государственных закупок и т.д. Как правило, вышеуказанные социально-экономические задачи решаются через механизм присуждения контракта, но могут также относиться и к выполнению контрактов. Например, канадские федеральные закупочные агентства в течение многих лет включали в свои контракты положение, требующее от поставщика соблюдения недискриминационных процедур при найме по причине «расового, национального происхождения, религии, возраста, пола или семейного положения». Более того, в соответствии с Законом о равенстве в занятости 1986 г., государственные заказчики обязаны принимать меры для выявления и устранения всех «искусственных барьеров при отборе, найме, карьерном продвижении и повыше- нии квалификации женщин, коренного населения, инвалидов или представителей меньшинств» и улучшать ситуацию с занятостью. Причем, это касается всей сферы деятельности поставщика, а не только заказов, выполняемых по государственнымГосударственные закупки: принципы, законодательные нормы и институциональные схемы TACIS – International Training Center of the ILO Copyright 2002 7 контрактам. Если же в другой деятельности поставщика будут выявлены отклонения от данного принципа недискриминации кадров, то его могут отстранить от всех федеральных государственных контрактов. Аналогичные требования можно найти и в федеральной политике по закупкам США, в частности, в отношении охраны окружающей среды, применяемые к поставщикам. 3.3. Специальные задачи Помимо решения вышеуказанных социально-экономических проблем, государство, как правило, использует государственные закупки и для достижения специальных задач, из которых важнейшей является обеспечение национальной безопасности (в том числе, продовольственной). Исключения из обычных процедур государственных закупок допустимы для контрактов на закупку товаров, работ или услуг, которые классифицируются как секретные, или в случаях, когда закупки должны проводиться при соблюдении особых мер безопасности в соответствии с установленными правовыми требованиями. Преференции отечественным поставщикам и продукции широко используются для стратегических целей, например, при закупках оборонной продукции или аэрокосмических систем. По этим соображениям, например, Министерство обороны США утвердило перечень продукции и ее объемов, которые классифицируются как исключительно важные для поддержания оборонной мобилизационной базы в период чрезвычайной ситуации, когда поставки из зарубежных источников невозможны. Указанные виды продукции не могут закупаться у зарубежных источников, несмотря ни на какие международные соглашения или меморандумы о взаимопонимании между США и их союзниками. В отношении специальных задач определенное отступление от принципов транспарентности, недискриминации и подотчетности представляется вполне оправданным, исходя из общественных интересов. Однако, использование государственных закупок в качестве средства решения некоторых социально- экономических проблем не столь однозначно целесообразно. В этой связи важно учитывать, что отход от вышеуказанных принципов практически всегда негативно сказывается на эффективности расходования государственных средств из-за ограничения конкуренции, неоптимальных закупочных решений и снижения эффективности самой закупочной деятельности. Что же касается политики протекционизма в государственных закупках, то в данном случае, помимо налогоплательщиков, дополнительно бремя ложится и на потребителей, при том, что фактические результаты протекционизма часто существенно отличаются от первоначальных целей, а цена их достижения для общества в целом оказывается непропорционально высокой.
Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд- это совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд с использованием единой информационной системы в сфере закупок, в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок.
Контрактная система в сфере закупок основывается на следующих принципах:
1. Принципы открытости и прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок означают свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе, что обеспечивается путем размещения полной и достоверной информации в единой информационной системе.
2. Принцип обеспечения конкуренции направлен на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок и означает, что любое заинтересованное лицо имеет возможность стать поставщиком в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок
3. Принцип профессионализма заказчиков предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.
4. Принцип стимулирования инноваций является важнейшим принципом, который означает, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.
5. Принцип единства контрактной системы в сфере закупок играет немаловажную роль в реализации контрактной системы в сфере закупок и основывается на единых принципах и подходах, позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита и контроля в сфере закупок, а также обеспечивает взаимосогласованное правовое регулирования всей закупочной деятельности, осуществляемой различными отраслями законодательства.
6. Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок подразумевает, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд. Должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.
