Понятие, сущность и правовая природа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений

Судопроизводство по делам, возникающим из публичных правоотношений, является разновидностью гражданского судо­производства наряду с исковым, приказным и особым. Данный вид судопроизводства представляет собой урегулированный нормами подразд. III разд. II (гл. 23—26) ГПК РФ порядок рас­смотрения и разрешения судами общей юрисдикции дел, возникаю­щих из публичных правоотношений. Публичные правоотноше­ния — это регулятивные правоотношения, возникающие в связи и по поводу осуществления субъектами публичной власти (в ли­це органов государственной власти или управления, органов ме­стного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих) властных полномочий в соот­ветствующей сфере государственной власти (ст. 10, 77, ПО Кон­ституции РФ) или местного самоуправления (ст. 12, 130, 132 Конституции РФ). Таким образом, указанный вид судопроиз­водства характеризуется тем, что в качестве предмета судебного разбирательства выступают дела, возникающие из государствен­ных, бюджетных, налоговых, таможенных, валютных, земельных и тому подобных регулятивных правоотношений с вертикальной структурой правовых связей их участников. Содержание публич­но-правового отношения образует властно-управленческая дея­тельность субъекта публичной власти. Из этого следует, что пуб­личные правоотношения — это отношения власти и подчине­ния, участники которых занимают неравноправные позиции в том смысле, что один из них, а именно орган (должностное лицо) власти и (или) управления, всегда выступает в качестве носителя властных правомочий по отношению к другому его участнику — гражданину или организации. В связи с этим такие регулятивные правоотношения носят ярко выраженный публичный, т. е. госу-

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 361

дарственный, общественно значимый, характер и потому явля­ются публично-правовыми отношениями¹.

Наряду с публично-правовыми отношениями существуют такие общественные отношения, которые характеризуются го­ризонтальной структурой правовых связей их участников. Субъекты горизонтальных правоотношений не обладают по от­ношению друг к другу властными правомочиями. Поэтому та­кие отношения строятся на началах автономии, экономической и социальной самостоятельности их субъектов. Горизонтальные общественные отношения регулируются нормами гражданско­го, семейного, трудового, жилищного и иных цивилистических отраслей российского права, а потому в отличие от публичных правоотношений носят частноправовой характер, являются ча­стноправовыми отношениями². Специфика частноправовых от­ношений как отношений равенства и автономии их участников обусловливает особый, адекватный этим правоотношениям процессуальный порядок рассмотрения и разрешения судом дел, возникающих из этих правоотношений. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ дела, возникающие из гражданских, се­мейных, трудовых, жилищных и тому подобных частноправо­вых отношений, составляют предмет судебного разбирательства в порядке искового производства. Юридическая суть судебной процедуры рассмотрения и разрешения дел, возникающих из горизонтальных частноправовых отношений, заключается в том, что в случае возникновения разногласий между равно­правными субъектами горизонтальных регулятивных правоот­ношений, т. е. возникновения каких-либо затруднений в реали­зации их субъективных прав или отказа в исполнении юриди­ческих обязанностей, требуется внешнее вмешательство в эти

¹ О понятии публичного права, публично-правовых интересов см., напри­
мер: Туманова Л. В. Защита публично-правовых интересов в гражданском судо­
производстве: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. СПб., 2002. С. 7, 11—13; Сахно­
ва Т. В. Новые ГПК и АПК РФ: еще раз о единстве процесса (заметки по пово­
ду) // Ученые записки Юридического института Красноярского
государственного университета. Вып. 2 / Отв. ред. Т. В. Сахнова. Красноярск,
2003. С. 319; Плешанов А. Г. Указ. соч. С. 65; Абсалямов А. В. Проблемы админи­
стративного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дис.... канд.
юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 7, 11, 14. Кроме того, определение понятия
«административное (публичное) дело» см.: Ершов В. Разделение властей. К во­
просу о компетенции судов по разрешению административных споров // РЮ.
2001. № П. С. 71.

² См.: Осокина Г. Л. Гражданский процесс. Общая часть. С. 45.

362 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

отношения со стороны государства в лице суда. Необходимость такого вмешательства в частноправовые отношения объясняет­ся тем, что только государство через свои юрисдикционные ор­ганы способно заставить (понудить) юридически равноправных и независимых друг от друга субъектов указанных правоотно­шений действовать в строгом соответствии с предписаниями правовых норм.

Совершенно иная ситуация имеет место в публично-право­вых отношениях. Для этих правоотношений характерно то, что один из их участников как носитель властно-управленческих правомочий способен сам, не прибегая к помощи извне, возло­жить и (или) принудить к исполнению юридических обязанно­стей другого субъекта вертикальных правоотношений — граж­данина или организацию либо воспрепятствовать реализации его (или ее) прав, свобод и законных интересов. Например, по решению органа местного самоуправления на граждан конкрет­ного муниципального образования может быть возложена обя­занность по уплате местного налога и (или) сбора, в том числе не предусмотренного налоговым законодательством (п. 5 ст. 12 НК РФ). Орган регистрационного учета может необоснованно отказать гражданину, изменившему свое место жительства, в регистрации по новому месту жительства¹. Решением участко­вой избирательной комиссии может быть отклонена законная просьба гражданина РФ, обладающего активным избиратель­ным правом, о включении его в список избирателей². Приве­денные примеры свидетельствуют о том, что вмешательство су­да в публично-правовые отношения, участники которых нахо­дятся в состоянии власти и подчинения, приобретает форму

¹ В соответствии со ст. 6, 9 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребы­
вания и жительства в пределах Российской Федерации» (Ведомости РФ. 1993.
№ 32. Ст. 1227), а также п. 16, 18 Правил регистрации и снятия граждан Рос­
сийской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713
(СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2939), гражданин, изменивший место жительства, обя­
зан не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства обра­
титься к органу регистрационного учета с заявлением о регистрации по новому
месту жительства. В свою очередь, орган регистрационного учета обязан заре­
гистрировать гражданина по месту жительства не позднее трех дней со дня
предъявления им документов на регистрацию.

² См. ст. 17 Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах де­
путатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера­
ции» // СЗ РФ. 2005. № 21. Ст. 1919.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 363

судебного контроля над деятельностью субъекта публичной власти.

Таким образом, сущность производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, заключается в судебном контроле за деятельностью властвующего субъекта публичных правоотноше­ний в лице органа государственной власти, органа местного са­моуправления, должностных лиц, государственных и муници­пальных служащих. Юридической базой судебного контроля за публичной властно-управленческой деятельностью является Конституция РФ, а именно те ее нормы, которые, во-первых, закрепляют принцип разделения государственной власти в Рос­сии на три самостоятельные ветви: законодательную, исполни­тельную и судебную (ст. 10); во-вторых, гарантируют обеспечен­ность правосудием тех прав и свобод человека и гражданина, ко­торые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, мест­ного самоуправления (ст. 18); в-третьих, предоставляют каждому право на судебное оспаривание любых решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц (ч. 2 ст. 46).

Причины, объясняющие существование судебного контроля над деятельностью публичной власти и, как следствие этого, существование самостоятельной разновидности гражданского судопроизводства — производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, коренятся в теории разделения властей. Данная теория рассматривается как составная часть учения о правовом государстве, потому что является важным средством урегулирования возможных социальных конфликтов, предотвращения деспотизма и произвола, недопущения зло­употребления властью и ее узурпации. Именно на судебную власть теория разделения властей, а вслед за ней и закон возла­гают функцию «сдержек и противовесов»¹, в результате чего обеспечивается становление и политическое оформление граж­данского общества, защита прав и свобод от любых форм не

¹ Как заметил Конституционный Суд РФ в одном из своих определений, «любой опасности ограничения прав и свобод, в том числе при наличии закон­ных к тому оснований, должно противостоять право на судебное обжалование» (курсив мой. — Г. О.). См.: Определение Конституционного Суда РФ от 13 ян­варя 2000 г. «По жалобе гражданина Насибова Наби Алландар оглы на наруше­ние его конституционных прав главой 30 УПК РСФСР» // СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1312.

364 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

только «частного, но и публично-властного произвола»¹. Функ­цию «конституционного балансира», поддерживающего необ­ходимое равновесие в государственном механизме², судебная власть может обеспечить лишь в том случае, если она будет признана «первой среди равных»³. Данное обстоятельство объ­ясняется тем, что неотъемлемым признаком правового государ­ства является господство права, верховенство закона. Право, отметил С. С. Алексеев, как явление цивилизации и культуры, формируется и совершенствуется постольку, поскольку оно ог­раничивает государственную власть, устанавливая для деятель­ности государственных органов последовательно разрешитель­ный порядок, упорядочивает эту власть через отработанные процессуальные и процедурные формы. Именно в этом берет реальное начало правовое государство. И далее, для правового государства главное — признание верховенства права над госу­дарством, безусловное подчинение всех его органов закону, действующим юридическим нормам⁴. Соблюдение законов в государстве — одна из важнейших задач власти, ибо, как писал Сократ, «то государство, в котором граждане наиболее повину­ются законам, счастливо во время мира и незыблемо во время

¹ Митюков М. А., Барнашов А. М. Очерки конституционного правосудия.
Томск, 1999. С. 19; см. также: Жуйков В. М. Судебная защита прав граждан и ор­
ганизаций. М., 1997. С. 98; Козлова Н. В. Полномочия суда первой инстанции в
исковом производстве: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 24;
Костров Г. К. Как правосудию стать правосудным? // Журнал российского права.
2004. № 10. С. 3. Более подробно об истории становления и сущности теории
разделения властей см., например: Барнашов А. М. Теория разделения властей:
становление, развитие, применение. Томск, 1988; Разделение властей: история и
современность. Спецкурс / Под ред. М. Н. Марченко. М., 1996; Рязановский В. А.
Единство процесса. М., 1996. С. 38—39; Цихоцкий А. В., Черненко А. К. Судебная
власть в условиях действия новой Конституции Российской Федерации. Новоси­
бирск, 1995. С. 15-23, 27-35; Ершов В. Указ. соч. С. 69-70.

² См.: Никитин С. В. Судебная власть в механизме правового государства //
Судебно-правовая реформа и повышение эффективности правосудия. Тюмень,
1991. С. 4.

³ См., например: Зорькин В. Нельзя быть судьей в собственном деле: интер­
вью Российской газете // РГ. 1992. 13 нояб.; Цихоцкий А. В., Черненко А. К. Указ.
соч. С. 28—29; Соловьев В. С. Нравственность и право // Власть и право. Л., 1990.
С. 117. Более того, некоторые авторы, ссылаясь на исторический опыт, пишут о
«первичности судебной власти». См.: Баренбойм П. Спасение правосудием //
РЮ. 1998. № 3. С. 1; Барщевский М. Участвовать в работе Конституционного Су­
да РФ — профессиональное удовольствие // РЮ. 2001. № 10. С. 25.

⁴ См.: Алексеев С. С. Право: время новых подходов // СГиП. 1991. № 2.
С. 6, 8.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 365

войны»¹. Именно принцип господства права (верховенства за­кона) определяет характер взаимоотношений трех ветвей госу­дарственной власти, из которых первой властью в правовом го­сударстве является власть законодательная, второй — власть су­дебная. И только двумя первыми властями: законодательной и судебной — обусловливается третья — исполнительная власть. По мнению В. С. Соловьева, надлежащая взаимосвязь трех вет­вей государственной власти нарушается не только в случае их разобщения и противопоставления, но и в случае извращения естественного между ними порядка, т. е. нарушения логиче­ской связи. Такое нарушение имеет место в случае, когда су­дебная власть объявляется третьей властью после законодатель­ной и исполнительной. Это означает, что судебная власть под­чиняется не первой, т. е. законодательной, а исполнительной власти, вследствие чего судебная власть ставится в зависимость не от закона, а от различных органов исполнительной власти². Таким образом, о подлинном судебном контроле можно гово­рить лишь тогда, когда судебная власть будет занимать во вла­стной триаде не третье, а подобающее ей второе после законо­дательной власти место.

В связи с вышеизложенным судебную власть можно опре­делить как вид государственной власти, представленный закреп­ленной в законе системой судов, осуществляющих контроль над законодательной и исполнительной ветвями власти и обеспечи­вающих в результате отправления правосудия защиту нарушен­ных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов³. Из этого определения следует, что одной из главных задач судеб­ной реформы является становление и упрочение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от зако­нодательной и исполнительной властей⁴. Только такая судеб­ная власть в состоянии выполнить возложенные на нее тео­рией разделения властей функции, а именно «нейтрализовать имманентно присущие... всякой политической власти негатив-

¹ Цит. по: Семенов С. Юрист — агитатор правового государства // РЮ. 1999.
№ 11. С. 50-51.

² См.: Соловьев В. С. Указ. соч. С. 117.

³ См.: Загайнова С. К. Судебный контроль как форма реализации судебной
власти в гражданском судопроизводстве // Российский ежегодник гражданско­
го и арбитражного процесса. № 1 (2001 год). М., 2002. С. 300.

⁴ См.: Радченко В. Указ. соч. С. 2.

366 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

ные черты, удерживать деятельность публичной власти в пра­вовом русле», воспитывать как законотворцев, так и правоис-полнителей в духе господства права (верховенства закона)¹.

Судебный контроль над деятельностью публичной власти именуется в правовой доктрине административной юстицией². Административная юстиция как институт судебной защиты прав и свобод граждан и организаций от посягательств государ­ственной и муниципальной власти, ее должностных лиц, госу­дарственных и муниципальных служащих в зарубежных странах имеет различную модификацию, ориентированную на конкрет­ную национальную правовую систему³.

Судебный контроль над публичной властно-управленческой деятельностью органов и должностных лиц осуществляется по­средством проверки судом правильности действий (бездейст­вия) субъектов публичной власти с точки зрения их законности (ч. 1,2 ст. 253, ч. 1, 2 ст. 261 ГПК РФ⁴) и (или) обоснованности (ч. 1 ст. 258 ГПК РФ). Проверяя деятельность органа государст­венной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего на предмет ее законности и (или) обоснованности, суд руковод­ствуется нормами конституционного, избирательного, муници­пального, налогового, таможенного и тому подобных отраслей

¹ См.: Костров Г. К. Указ. соч. С. 14.

² О соотношении понятий «административная юстиция», «административная
юрисдикция», «административное судопроизводство» см., например: Власов А.
Какой будет административная юрисдикция? // РЮ. 2002. № 11. С. 17—19; Бах-
рах Д. Нужна специализация судей, а не судов // РЮ. 2003. № 2. С. 10—11.

³ См.: Студеникина М. Административная юстиция: какой путь избрать в
России? // РЮ. 1996. № 5. С. 35—37. О различных моделях (модификациях) ад­
министративной юстиции и перспективах ее развития в России см., например:
Рязановский В. А. Указ. соч. С. 18—28; Чечот Д. М. Административная юстиция:
(теоретические проблемы). Л., 1973; Курс советского гражданского процессу­
ального права / Под ред. А. А. Мельникова. Т. 2. С. 134—139; Хаманева Н. Ю. За­
щита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 115—135; Бах-
рах Д. Указ. соч. С. 10—11; Власов А. Указ. соч. С. 17—19; Лебедев В. От Кон­
цепции судебной реформы к новым идеям развития судебной системы. С. 5;
Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // РЮ.
2001. № 1. С. 18—20; Лупарев Е. Административные суды: эволюция или рево­
люция? // РЮ. 2003. № 5. С. 22—24; Серков П. Введение административного
судопроизводства — конституционный долг законодателей // РЮ. 2003. № 12.
С. 54; Ярцев А. Административная юстиция: российский опыт // РЮ. 2004.
№ 1. С. 58—60; Дерновой В. Б. Развитие системы административной юстиции в
Российской Федерации // РЮ. 2005. № 4. С. 2—11.

⁴ Норма ч. 1 ст. 261 ГПК РФ действует в ред. ФЗ от 28 июля 2004 г.
№ 94-ФЗ.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 367

материального права. В связи с этим возникает вопрос о право­вой природе норм, регулирующих порядок рассмотрения и раз­решения судом дел, возникающих из публичных правоотноше­ний, а также самого порядка, т. е. судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Суть вопроса заключается в том, что, по мнению ряда представителей науки гражданского процессуального права, нормы, регулирующие судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, возникаю­щих из публичных правоотношений, являются по своей приро­де гражданско-процессуальными, а сам порядок рассмотрения и разрешения судами таких дел представляет собой часть граж­данского судопроизводства, вид гражданского процесса¹. При этом авторы обычно ссылаются на два аргумента. Один из аргу­ментов заключается в том, что нормы, регулирующие порядок рассмотрения и разрешения судами дел, возникающих из адми­нистративных (публичных) правоотношений, являются струк­турной частью ГПК РФ. Второй сводится к утверждению о том, что характер процессуальных норм определяется природой суда как юрисдикционного органа. Именно природа соответствую­щего юрисдикционного органа, писал Д. М. Чечот, — в первую очередь определяет природу применяемых им процессуальных норм. При рассмотрении дел, возникающих из административ­ных правоотношений, продолжает автор, суд действует не в ка­честве административного органа, а в качестве органа правосу­дия, руководствуется нормами гражданского процессуального права во всем их объеме². Такой подход к определению право­вой природы производства по делам, возникающим из публич­ных (административных) правоотношений, представляет собой отголосок дискуссии по вопросу о предмете гражданского про­цессуального права как отрасли, потому что отражает мнение, согласно которому характер процессуальной отрасли права оп­ределяется не характером подлежащих применению материаль-

¹ См., например: Курс советского гражданского процессуального права /
Под ред. А. А. Мельникова. Т. 2. С. 139—142 (автор гл. X — Д. М. Чечот); Совет­
ский гражданский процесс / Под ред. К. И. Комиссарова, В. М. Семенова. М.,
1978. С. 283—284 (автор гл. XXIII — А. Ф. Козлов); Гражданский процесс. Осо­
бенная часть / Под ред. Т. А. Беловой, И. Н. Колядко, Н. Г. Юркевича. С. 125 (ав­
тор § 1 гл. 5 — И. Н. Колядко); Гражданский процесс Российской Федерации /
Под ред. А. А. Власова. С. 300 (автор гл. 24 — А. А. Власов).

² См.: Курс советского гражданского процессуального права / Под ред.
А. А. Мельникова. Т. 2. С. 141.

368 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

но-правовых (регулятивных) норм, а природой органа, приме­няющего эти нормы.

Не вдаваясь в детали научной дискуссии¹, следует заметить, что процессуальные нормы по отношению к материальным нор­мам всегда (объективно) выполняют служебную функцию (роль), так как обслуживают материальное право, обеспечивают принудительную реализацию его норм. По этой причине харак­тер норм, регулирующих процедуру, порядок рассмотрения и разрешения судом определенной совокупности дел, как и харак­тер самой юрисдикционной процедуры, определяются (должны определяться) не природой юрисдикционного органа, а характе­ром (природой) тех регулятивных материально-правовых норм, которые подлежат применению судом в рамках этой процедуры, ибо каково материальное право, таким должен быть и процесс как форма его принудительной реализации. Поскольку суд при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотноше­ний, руководствуется (применяет) нормами публичных отраслей российского права, то нормы, регламентирующие порядок рас­смотрения и разрешения судом таких дел, являются не граждан­ско-процессуальными, а административно-процессуальными, а сам порядок рассмотрения и разрешения указанных дел носит административно-процессуальный характер, т. е. является адми­нистративным (публично-исковым) судопроизводством², суще­ствование которого пока лишь продекларировано ч. 2 ст. 118 Конституции РФ. То обстоятельство, что административно-про­цессуальные нормы, регламентирующие производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, в настоящий мо­мент являются структурной частью ГПК РФ, не имеет принци­пиального значения, поскольку такой законодательный прием (мера) носит временный, вынужденный характер ввиду отсутст­вия соответствующего кодифицированного акта. Принятие Ад­министративного процессуального кодекса, в состав которого

¹ Более подробно о ней см.: Осокина Г. Л. Гражданский процесс. Общая
часть. С. 16—22.

² Аналогичных взглядов придерживаются: Рязановский В. А. Указ.
соч. С. 18—28; Хаманева Н. Ю. Указ. соч. С. 23, 33; Кряжков В., Старилов Ю.
Указ. соч. С. 18; Павлушина А. Судебный нормоконтроль: «тихая революция» в
гражданском процессе // РЮ. 2002. № 7. С. 18—19; Попова Ю. А. Судопроиз­
водство по делам, возникающим из публично-правовых отношений (теоретиче­
ские проблемы). Краснодар, 2002. С. 35, 53; Бахрах Д. Указ. соч. С. 10; Сер­
ков П. Указ. соч. С. 54; Яковлев В. Ф. Об административных судах // ХиП. 2003.
№ 8. С. 3-8.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 369

«вольются» нормы, ныне содержащиеся в подразд. III разд. II ГПК РФ, положит конец разобщенности административно-про­цессуальных норм, их разбросанности по разным законодатель­ным актам¹ и тем самым ознаменует становление администра­тивного (публично-искового) судопроизводства как равноправ­ной конституционной формы осуществления судебной власти в Российской Федерации.