Виды судебного контроля и категории дел, рассматриваемых в порядке публичного судопроизводства 1 страница

Итак, целью судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, является защита субъективных прав, свобод и законных интересов участников публичных право­отношений посредством судебной оценки властно-управленче­ской деятельности субъекта публичной власти с точки зрения ее законности и (или) обоснованности.

Автономное существование двух самостоятельных ветвей го­сударственной власти: исполнительной и судебной обусловлива­ет необходимость двух разновидностей контроля над деятельно­стью субъектов публичной власти: внутреннего и внешнего. Внешний контроль осуществляется судом как органом правосу­дия. Внутренний контроль над властно-управленческой деятель­ностью именуется в теории и на практике административным контролем. Административный контроль или порядок обжало­вания (оспаривания) деятельности субъекта публичной власти характеризуется тем, что жалоба на его решение или действие (бездействие) подается заинтересованным лицом вышестоящему в порядке подчиненности органу государственной власти или местного самоуправления, должностному лицу, государственно­му или муниципальному служащему. По этой причине внутрен­ний контроль в отличие от внешнего носит внесудебный харак­тер. Следует отметить, что оба вида контроля имеют свои досто-

¹ Например, гл. 19 и 20 (ст. 137-142) НК РФ (в ред. ФЗ от 9 июля 1999 г. № 154-ФЗ) содержат процедурно-процессуальные нормы, регулирующие вне­судебный и судебный порядок обжалования актов налоговых органов и дейст­вий или бездействия их должностных лиц. Нормы гл. 7 ТК РФ от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ (СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2066) регламентируют внесудебную процеду­ру обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, а также порядок взаимоотношений таможенных и судебных органов, возникающих в связи с этой процедурой.

370 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

инства и недостатки¹. Целесообразность существования наряду с судебным контролем внесудебного, т. е. административного, контроля обусловлена двумя основными причинами. Во-пер­вых, тем, что административный порядок рассмотрения и разре­шения дел, возникающих из публичных правоотношений, по­зволяет снизить нагрузку на суды, освободить их от рассмотре­ния тех дел или вопросов, которые могут быть успешно разрешены вышестоящим в порядке подчиненности органом, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим. Во-вторых, наличием очевидных преимуществ вне­судебного контроля по сравнению с судебным. К их числу отно­сятся оперативность и дешевизна административно-правовой процедуры. Рассмотрение и разрешение дела вышестоящим в порядке подчиненности органом или должностным лицом не требует, как правило, от участников публично-правового кон­фликта пунктуального соблюдения всех формальностей, свойст­венных лишь судебной процедуре, которая, по мнению И. Л. Петрухина, является самой сложной, разветвленной и пе­дантичной из всех юридических процедур².

В то же время административная процедура не лишена от­дельных недостатков, главным из которых является отсутствие у вышестоящего органа, должностного лица, государственного или муниципального служащего необходимых и достаточных правовых знаний, а также профессиональных навыков в рас­смотрении и разрешении юридических споров. Этот недостаток зачастую усугубляется заинтересованностью вышестоящего ор­гана или должностного лица в защите своих узковедомствен­ных интересов, в защите не прав, свобод, законных интересов, а «чести мундира»³. Принимая во внимание указанные недос­татки, а также упрощенный (по сравнению с судебной процеду­рой) характер административно-правовой процедуры, следует признать, что административный (внесудебный) порядок оспа­ривания действий (бездействия) субъекта публичной власти не

¹ Более подробно об этом см., например: Рязановский В. А. Указ.
соч. С. 40—42; Хаманева Н. Ю. Конституционное право граждан на подачу об­
ращений (Проблемы законодательного регулирования) // ГиП. 1996. № 11.
С. 11—13; Она же. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти.
С. 68—76; Мурадьян Э. М. Судебное право. С. 23—24, 26.

² См.: Петрухин И. Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С. 97.

³ См.: Якуба О. М. О судебном обжаловании решений по делам, возникаю­
щим из административно-правовых отношений // СГиП. 1981. № 2. С. 38.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 371

содержит достаточных гарантий для всестороннего, полного и, самое главное, беспристрастного рассмотрения дел, возникаю­щих из публичных правоотношений. Всестороннее, полное и беспристрастное рассмотрение и разрешение этих дел с исполь­зованием широкого спектра процессуальных гарантий способен обеспечить лишь суд, судебная процедура оспаривания власт­но-управленческой деятельности.

В связи с вышеизложенным становятся понятными причи­ны, вынуждающие законодателя при регулировании отношений по рассмотрению и разрешению дел о защите от произвола пуб­личной власти руководствоваться принципом разумного сочета­ния административного (внутреннего) и судебного (внешнего) видов контроля, предоставляя более слабой стороне публичного правоотношения право выбора соответствующего порядка оспа­ривания действий (бездействия) властвующего субъекта¹. Таким образом, административная и судебная процедуры рассмотре­ния и разрешения дел, возникающих из публичных правоотно­шений, представляют собой элементы единой системы, обеспе­чивающей охрану и защиту прав, свобод, законных интересов граждан и организаций от произвола публичной власти². Одна­ко «высшей и последней инстанцией» в этой системе является суд, судебная (внешняя) форма контроля, судебный порядок рассмотрения и разрешения конкретного публично-правового дела (или спора), как наиболее совершенная «процессуальная форма, в рамках которой и осуществляется собственно правосу­дие»³. Доказательством тому служат нормы российского законо­дательства. Например, согласно абз. 2 п. 1 ст. 138 НК РФ подача жалобы в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему долж­ностному лицу) не исключает права на одновременную или по-

¹ Например, согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин или организация, ос­
паривающие действия (бездействие) субъекта публичной власти, вправе обра­
титься непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности
орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностно­
му лицу, государственному или муниципальному служащему. В соответствии с
п. 1 ст. 46, п. 1 ст. 47 ТК РФ решения, действия (бездействие) таможенных ор­
ганов или их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий тамо­
женный орган и (или) в суд. Аналогичное правило содержится в п. 3 ст. 52 и
п. 7 ст. 56 ТК РФ.

² См. также: Хаманева Н. Ю. Конституционное право граждан на подачу об­
ращений. С. 12; Она же. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти.
С. 75.

³ Петрухин И. Л. Указ. соч. С. 97.

372 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

следующую подачу аналогичной жалобы в суд. Такой же порядок подачи жалобы на решения, действия (бездействие) таможен­ных органов и их должностных лиц предусмотрен в абз. 2 п. 1 ст. 46 ТК РФ. Уместно заметить, что правило о приоритете су­дебной формы контроля наиболее четко выражено в Федераль­ном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гаранти­ях избирательных прав и права на участие в референдуме граж­дан Российской Федерации». В соответствии с п. 8, 9, 9¹ ст. 75 указанного Закона (в ред. ФЗ от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ¹) предварительное обращение заинтересованного лица в выше­стоящую комиссию, избирательную комиссию субъекта РФ, Центральную избирательную комиссию РФ не является обяза­тельным условием для обращения в суд. Более того, в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую комис­сию эта комиссия приостанавливает рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. По запросам изби­рательных комиссий суд сообщает о принятых к рассмотрению жалобах (заявлениях) на нарушение избирательных прав и пра­ва на участие в референдуме граждан РФ, а также о принятых им по таким жалобам (заявлениям) решениях.

В свою очередь, судебный контроль над деятельностью субъ­екта публичной власти, т. е. судебное вмешательство в публич­но-правовые отношения, может происходить в форме предвари­тельного и последующего контроля. Таким образом, необходимо различать эти два вида судебного контроля над властно-управ­ленческой деятельностью.

Предварительный судебный контроль означает, что орган го­сударственной власти, орган местного самоуправления, должно­стное лицо, государственный или муниципальный служащий, намеревающийся осуществить в порядке реализации своих вла­стных полномочий какое-либо действие в отношении граждани­на (например, взыскать недоимку по налогу, сбору или другому обязательному платежу², изъять вещи, поместить в медицинский

1 СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. I. Ст. 3104.

² Уместно обратить внимание на весьма любопытное явление в российском
законодательстве. Имеется в виду характер дел о взыскании недоимок по нало­
гам, сборам и другим обязательным платежам. Дела о взыскании обязательных
платежей и санкций представляют собой типичную категорию дел, возникаю­
щих из публичных правоотношений, которые складываются между налоговым
или иным органом, выполняющим контрольные функции, и плательщиком

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 373

стационар для принудительного освидетельствования), может сделать это только с санкции суда, предварительно проверяюще­го законность и обоснованность предполагаемого действия¹.

Последующий судебный контроль означает, что судебное вмешательство в публично-правовые отношения происходит уже после совершения субъектом публичной власти действия (бездействия) в отношении физического или юридического ли­ца (группы лиц)².

Сравнительный анализ двух разновидностей судебного кон­троля над поведением властвующего субъекта публичного пра­воотношения свидетельствует о предпочтительности последую­щего судебного контроля. Данное обстоятельство объясняется двумя причинами. Во-первых, тем, что в силу специфики пуб­личных правоотношений как отношений власти и подчинения, властвующий субъект должен быть относительно свободным в своих действиях по решению управленческих задач³. Во-вто­рых, предпочтительность последующей формы судебного кон­троля обусловлена спецификой самого суда как органа по рас-

(ст. 9, 19 НК РФ). Тем не менее законодатель по-разному определяет природу этих дел. Согласно АПК РФ указанная категория дел рассматривается судом в порядке производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (гл. 26), а по ГПК РФ — эта категория дел рас­сматривается судами общей юрисдикции в порядке приказного производства с последующей трансформацией их в категорию дел искового производства (ст. 129). Как известно, исковое производство предназначено для рассмотрения дел, возникающих из горизонтальных правоотношений (см. п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ). Более правильным представляется решение этого вопроса в АПК РФ. Однако справедливости ради следует заметить, что когда-то и ГПК РСФСР 1964 г. (до момента внесения в него изменений Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. № 189-ФЗ) относил дела о взыскании с граждан недоимок по налогам и неналоговым платежам к категории дел, возникающих из админи­стративных правоотношений (п. 3 ч. 1 ст. 231 ГПК РСФСР). По действующему законодательству взыскание налогов с организаций производится в бесспорном порядке, если иное не предусмотрено налоговым законом, а с физических лиц — в судебном порядке (п. 1 ст. 45 НК РФ). Это означает, что при рассмот­рении указанных дел в порядке гражданского судопроизводства суд общей юрисдикции осуществляет предварительный контроль, потому что взыскание налогов и санкций с физических лиц возможно только по решению суда. Что же касается организаций и индивидуальных предпринимателей, то бесспорный порядок взыскания налогов (общее правило) означает, что суд при рассмотре­нии этих дел осуществляет последующий контроль.

¹ См. также: Курс советского гражданского процессуального права / Под
ред. А. А. Мельникова. Т. 2. С. 142—143.

² Там же. С. 143.

³ См.: Чечот Д. М. Неисковые производства. М., 1964. С. 12.

374 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

смотрению и разрешению только спорных дел. Поэтому введе­ние тотального предварительного судебного контроля привело бы к тому, что суды были бы «завалены» лавиной бесспорных дел. Это нецелесообразно как с практической, так и экономи­ческой точки зрения.

В связи с вышеизложенным компетенция суда по рассмот­рению и разрешению дел, возникающих из публичных право­отношений, должна строиться (моделироваться) по принципу «последующего контроля» и лишь в порядке исключения может осуществляться в форме «предварительного контроля». Целесо­образность предварительного судебного контроля над поведе­нием субъекта публичной власти особенно очевидна в тех слу­чаях, когда речь идет о совершении властвующим субъектом действий, затрагивающих жизненно важные права и свободы другого участника публичного правоотношения, — физическо­го лица (гражданина), восстановление которых в случае их на­рушения (или ущемления) сопряжено с трудностями социаль­но-психологического характера¹.

Например, согласно ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 2 ав­густа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»² вопрос о помещении граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения социального обслуживания без их согласия или без согласия их законных представителей по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 15 указанного Закона, решается судом по представле­нию органов социальной защиты населения. Это означает, что по данной категории дел суд осуществляет предварительный контроль, потому что принудительное помещение граждан по­жилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения со­циального обслуживания допускается только с санкции суда.

В соответствии с п. 3 ч. 1 и ч. 3 ст. 22 ГПК РФ дела, возни­кающие из публичных правоотношений, не связанные с эконо­мической деятельностью и указанные в ст. 245 ГПК РФ, рас-

¹ От правильного выбора соотношения предварительного и последующего
судебного контроля, пишет В. В. Ярков, зависит не только нагрузка на кон­
кретный орган гражданской юрисдикции, но и уровень правовой защищенно­
сти участников гражданского оборота. См.: Ярков В. В. Влияние реформы част­
ного права на развитие системы и форм гражданской юрисдикции // Теорети­
ческие и прикладные проблемы реформы гражданской юрисдикции / Под ред.
В. В. Яркова, Г. А. Жилина, И. М. Зайцева и др. Екатеринбург, 1998. С. 50.

² СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 375

сматриваются и разрешаются судами общей юрисдикции. Ана­лиз ст. 245, предусматривающей перечень дел, рассматриваемых в порядке публичного судопроизводства, свидетельствует об оп­тимальном сочетании двух разновидностей судебного контроля: предварительного и последующего. Итак, к делам, возникаю­щим из публичных правоотношений, которые рассматриваются и разрешаются в порядке гражданского судопроизводства, закон относит следующие категории дел.

Во-первых, дела об оспаривании нормативных правовых актов (абз. 2 ст. 245 ГПК РФ). При этом необходимо иметь в виду, что согласно п. 11 постановления Пленума ВС РФ «О некото­рых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» указанная категория дел подведомственна судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также от того, какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный пра­вовой акт (ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ). Исключение составляют дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной ком­петенции Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК РФ), и дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагиваю­щих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным зако­ном их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 2 ст. 29 АПК РФ). По рассматриваемой категории дел суд осуществляет последующий контроль.

Во-вторых, дела об оспаривании решений и действий (бездейст­вия) органов государственной власти, органов местного самоуправ­ления, должностных лиц, государственных и муниципальных слу­жащих (абз. 3 ст. 245 ГПК РФ). В соответствии с абз. 3 п. 8 поста­новления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» ГПК РФ в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об об­жаловании в суд действий и решений, нарушающих права и сво­боды граждан» (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.)¹ не допускает воз­можности оспаривания в порядке производства по делам, возни­кающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объе­динений и общественных объединений. Следовательно, с 1 фев-

¹ Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

376 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

раля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездейст­вия) указанных субъектов должны рассматриваться по правилам искового производства, т. е. как дела по спорам о защите субъек­тивного гражданского (в широком смысле) права. В зависимости от конкретного вида второй категории дел публичного судопро­изводства суд осуществляет как предварительный (например, по делам о принудительном помещении граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения социального обслужи­вания), так и последующий (например, по делам об оспаривании решения органа социальной защиты населения о прекращении оказания государственной социальной помощи¹) контроль.

В-третьих, дела о защите избирательных прав или права на уча­стие в референдуме граждан РФ (абз. 4 ст. 245 ГПК РФ). Букваль­ное толкование норм ст. 259 и ч. 1 ст. 260 ГПК РФ (в ред. ФЗ от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ и от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ²) дает все основания полагать, что при рассмотрении этой категории дел суд осуществляет только последующий контроль.

В-четвертых, иные дела, возникающие из публичных правоот­ношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда (абз. 5 ст. 245 ГПК РФ). Данная норма представляется крайне неудачной по двум причинам: 1) учитывая безгранично широ­кую, всеохватывающую формулировку второй категории дел, возникающих из публичных правоотношений, как дел об оспа­ривании любых решений, действий (бездействия) субъекта пуб­личной власти, такая норма лишена собственного юридического содержания, а потому бессмысленна; 2) подобная формулировка абз. 5 ст. 245 способна ввести в заблуждение как правопримени­теля, так и заинтересованных лиц-заявителей потому, что если дело возникло из публичного правоотношения и оно отнесено федеральным законом к ведению суда общей юрисдикции, то, ссылаясь на абз. 5 ст. 245, заявитель вправе требовать, а судья обязан рассмотреть и разрешить любое возникшее из публично­го правоотношения дело, отнесенное законом к его ведению в порядке гражданского судопроизводства. Однако существует та­кая категория дел, как дела об административных правонаруше-

¹ Согласно п. 3 ст. 10 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ
«О государственной социальной помощи» // СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699 (да­
лее — Закон о государственной социальной помощи) прекращение оказания
государственной социальной помощи может быть обжаловано заявителем в вы­
шестоящий орган социальной защиты населения и (или) в суд.

² СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5303.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 377

ниях. Эти дела являются типичными делами, возникающими из публичных правоотношений, рассмотрение которых отнесено к ведению суда ст. 18 и 46 Конституции РФ, а также гл. 29 и 30 КоАП РФ. Тем не менее в п. 7 постановления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и вве­дением в действие ГПК РФ» специально обращается внимание судей на то, что ГПК РФ не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе по­рядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях¹. Такое разъясне­ние, учитывая отсутствие в стране системы административных судов и административно-процессуального кодекса, едва ли мо­жет быть признано легитимным и обоснованным, ибо Пленум Верховного Суда РФ может лишь толковать и разъяснять зако­ны, но не отменять или изменять их содержание².

Из вышеизложенного следует, что производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, должно вклю­чать в свой состав только три категории дел: 1) дела об оспари­вании нормативных правовых актов; 2) дела о защите избира­тельных прав и права на участие в референдуме граждан РФ; 3) все иные дела, возникающие из публичных правоотношений, в связи с оспариванием любых решений и действий (бездейст­вия) субъекта публичной власти, т. е. органа государственного власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Несмотря на различие в конкретном содержании перечисленных дел, все они имеют ряд общих черт, характеризующих их материально-пра­вовую природу, что, в свою очередь, предопределяет (детерми­нирует) процессуальные особенности в порядке их рассмотре-

¹ В этой связи обращает на себя внимание известное противоречие в про­
цессуальном законодательстве России и правоприменительной практике. Име­
ется в виду, что аналогичные дела, затрагивающие права и законные интересы
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществле­
нием ими предпринимательской и иной экономической деятельности, рассмат­
риваются в силу прямого предписания федерального закона (гл. 25 АПК РФ) в
порядке арбитражного судопроизводства.

² Представляется обоснованной позиция ученых кафедры гражданского
процесса МГУ, по мнению которых гл. 23 ГПК РФ распространяется и на по­
рядок рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений,
связанных с обжалованием примененных к гражданам административных нака­
заний. См.: Гражданский процесс / Под ред. М. К. Треушникова. С. 422, 438—
441.

374 Раздел I. Производство в суде первой инстанции

смотрению и разрешению только спорных дел. Поэтому введе­ние тотального предварительного судебного контроля привело бы к тому, что суды были бы «завалены» лавиной бесспорных дел. Это нецелесообразно как с практической, так и экономи­ческой точки зрения.

В связи с вышеизложенным компетенция суда по рассмот­рению и разрешению дел, возникающих из публичных право­отношений, должна строиться (моделироваться) по принципу «последующего контроля» и лишь в порядке исключения может осуществляться в форме «предварительного контроля». Целесо­образность предварительного судебного контроля над поведе­нием субъекта публичной власти особенно очевидна в тех слу­чаях, когда речь идет о совершении властвующим субъектом действий, затрагивающих жизненно важные права и свободы другого участника публичного правоотношения, — физическо­го лица (гражданина), восстановление которых в случае их на­рушения (или ущемления) сопряжено с трудностями социаль­но-психологического характера¹.

Например, согласно ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 2 ав­густа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»² вопрос о помещении граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения социального обслуживания без их согласия или без согласия их законных представителей по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 15 указанного Закона, решается судом по представле­нию органов социальной защиты населения. Это означает, что по данной категории дел суд осуществляет предварительный контроль, потому что принудительное помещение граждан по­жилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения со­циального обслуживания допускается только с санкции суда.

В соответствии с п. 3 ч. 1 и ч. 3 ст. 22 ГПК РФ дела, возни­кающие из публичных правоотношений, не связанные с эконо­мической деятельностью и указанные в ст. 245 ГПК РФ, рас-

¹ От правильного выбора соотношения предварительного и последующего
судебного контроля, пишет В. В. Ярков, зависит не только нагрузка на кон­
кретный орган гражданской юрисдикции, но и уровень правовой защищенно­
сти участников гражданского оборота. См.: Ярков В. В. Влияние реформы част­
ного права на развитие системы и форм гражданской юрисдикции // Теорети­
ческие и прикладные проблемы реформы гражданской юрисдикции / Под ред.
В. В. Яркова, Г. А. Жилина, И. М. Зайцева и др. Екатеринбург, 1998. С. 50.

² СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3198.

Глава 6. Производство по делам из публичных правоотношений 375

сматриваются и разрешаются судами общей юрисдикции. Ана­лиз ст. 245, предусматривающей перечень дел, рассматриваемых в порядке публичного судопроизводства, свидетельствует об оп­тимальном сочетании двух разновидностей судебного контроля: предварительного и последующего. Итак, к делам, возникаю­щим из публичных правоотношений, которые рассматриваются и разрешаются в порядке гражданского судопроизводства, закон относит следующие категории дел.

Во-первых, дела об оспаривании нормативных правовых актов (абз. 2 ст. 245 ГПК РФ). При этом необходимо иметь в виду, что согласно п. 11 постановления Пленума ВС РФ «О некото­рых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» указанная категория дел подведомственна судам общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд, а также от того, какие правоотношения регулирует оспариваемый нормативный пра­вовой акт (ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ). Исключение составляют дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной ком­петенции Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 251 ГПК РФ), и дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагиваю­щих права и свободы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным зако­ном их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 2 ст. 29 АПК РФ). По рассматриваемой категории дел суд осуществляет последующий контроль.

Во-вторых, дела об оспаривании решений и действий (бездейст­вия) органов государственной власти, органов местного самоуправ­ления, должностных лиц, государственных и муниципальных слу­жащих (абз. 3 ст. 245 ГПК РФ). В соответствии с абз. 3 п. 8 поста­новления Пленума ВС РФ «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ» ГПК РФ в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об об­жаловании в суд действий и решений, нарушающих права и сво­боды граждан» (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.)¹ не допускает воз­можности оспаривания в порядке производства по делам, возни­кающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объе­динений и общественных объединений. Следовательно, с 1 фев-

¹ Ведомости РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

Раздел I. Производство в суде первой инстанции

раля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездейст­вия) указанных субъектов должны рассматриваться по правилам искового производства, т. е. как дела по спорам о защите субъек­тивного гражданского (в широком смысле) права. В зависимости от конкретного вида второй категории дел публичного судопро­изводства суд осуществляет как предварительный (например, по делам о принудительном помещении граждан пожилого возраста и инвалидов в стационарные учреждения социального обслужи­вания), так и последующий (например, по делам об оспаривании решения органа социальной защиты населения о прекращении оказания государственной социальной помощи¹) контроль.

В-третьих, дела о защите избирательных прав или права на уча­стие в референдуме граждан РФ (абз. 4 ст. 245 ГПК РФ). Букваль­ное толкование норм ст. 259 и ч. 1 ст. 260 ГПК РФ (в ред. ФЗ от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ и от 5 декабря 2006 г. № 225-ФЗ²) дает все основания полагать, что при рассмотрении этой категории дел суд осуществляет только последующий контроль.

В-четвертых, иные дела, возникающие из публичных правоот­ношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда (абз. 5 ст. 245 ГПК РФ). Данная норма представляется крайне неудачной по двум причинам: 1) учитывая безгранично широ­кую, всеохватывающую формулировку второй категории дел, возникающих из публичных правоотношений, как дел об оспа­ривании любых решений, действий (бездействия) субъекта пуб­личной власти, такая норма лишена собственного юридического содержания, а потому бессмысленна; 2) подобная формулировка абз. 5 ст. 245 способна ввести в заблуждение как правопримени­теля, так и заинтересованных лиц-заявителей потому, что если дело возникло из публичного правоотношения и оно отнесено федеральным законом к ведению суда общей юрисдикции, то, ссылаясь на абз. 5 ст. 245, заявитель вправе требовать, а судья обязан рассмотреть и разрешить любое возникшее из публично­го правоотношения дело, отнесенное законом к его ведению в порядке гражданского судопроизводства. Однако существует та­кая категория дел, как дела об административных правонаруше-