У зарубіжній та вітчизняній правничій літературі починаючи із 20-30-х років ХХ ст. неодноразово приверталась увага до проблеми полісемантичності термінів та підходів, що використовуються фахівцями з юриспруденції для характеристики публічно-правового механізму, за допомогою якого реалізуються завдання та функції держави. Найбільш ґрунтовні доробки, присвячені досліджуваному правовому явищу, розроблялись у період – середина ХХ ст. – початок ХХІ ст. Теоретичною основою нашого дослідження стали ті з них, авторами яких є: М.І. Байтін, В.А. Власов, Е.П. Григоніс, Л.Л. Григорян, Ю.М. Козлов, В.В. Копєйчиков, А.Г. Лашин, О.Г. Мурашин, Л. Наливайко, С.В. Соловйова, Ю.А. Тихомиров, Л.П. Юзьков та ін. Кожне із названих джерел є самостійною авторською роботою, що відрізняється професійним баченням усієї глибини та складності досліджуваної теми і, безперечно, містить у своєму змісті слушні узагальнення та пропозиції. Разом з тим загальновідомим є факт, що кожна творча робота має певну долю суб’єктивізму, бо є наслідком інтелектуального розвитку особистості, її фаховості, а також результатом ідеологічних уподобань автора та наукових підходів (методів), які їм використовувалися в процесі дослідження.
Враховуючи вищесказане, у відповідному дослідженні, ми ставимо за мету: по-перше, провести ретроспективний огляд основних наукових підходів щодо розуміння поняття «механізм держави»; по-друге, показати взаємообумовленість і взаємозалежність між правовими категоріями «держава», «сутність держави» та «механізм держави»; по-третє, запропонувати авторську дефініцію «механізм держави».
Щодо історії виникнення, то поняття «механізм держави» вперше стало застосовуватись у вітчизняній теорії та практиці ХХ ст. у 20-30-х роках, після висунення гасла про механізм диктатури пролетаріату, який складався з комуністичної партії та недержавних організацій, за допомогою яких партія реалізовувала власний політичний курс. У другій половині 50-х років ХХ сторіччя, після смерті І.В.Сталіна були переглянуті догмати радянської ідеології й у 60-80-і роки таке розуміння механізму держави замінила концепція політичної організації чи політичної системи суспільства. Окрім того, як відзначає М.К. Іскакова до початку 50-х років ХХ сторіччя в СРСР механізм держави розглядався у вузькому та широкому розуміннях. Вузький зміст ототожнювався із апаратом державної влади, а широкий – із політичною системою суспільства. У радянській науковій думці 50-80-х років, а також серед сучасних правників Російської Федерації загальноприйнято поняття «механізм держави» та «апарат держави» вживати як ідентичні. У такому випадку визнають їх ідентичними за обсягом та змістом, вважаючи, що термін «механізм» лише підсилює цілісність апарату (машини), його спрямованість на результативну діяльність. Вивчаючи апарат держави, вони звертають увагу передусім на структуру державних органів, призначення, порядок утворення, компетенцію певного державного органу, а вивчаючи механізм держави, – на безпосередню діяльність державного апарату: способи, принципи функціонування державних органів, їхній взаємозв’язок і взаємодію між собою у процесі реалізації тих чи інших функцій держави. Тобто під апаратом держави розуміють усі органи держави у статиці, а під механізмом держави – ті самі органи, але у динаміці. Таке розуміння механізму держави, пояснює Е.П. Григоніс, ґрунтується на етимології самого слова «механізм», яке означає систему, в якій рух одного спонукає рух іншого. Державний механізм у таких випадках нерідко називають державним апаратом у широкому значенні слова, а систему державних органів – апаратом у вузькому значені слова.
У випадку коли механізм та апарат держави асоціюються із системою органів державної влади серед науковців немає одностайності з приводу елементного складу механізму (апарату) держави. Одні автори крім державних органів, виділяють в окремий елемент механізму (апарату) озброєні загони людей (армію, флот, поліцію і спеціальні війська); спеціальний пропагандистський апарат (державні засоби масової інформації – радіо, пресу, телебачення). Інші (А.В. Малько) до структури механізму (апарату) держави включають державних службовців, які займаються управлінською діяльністю, а четверті (Г.В. Назаренко) – навпаки, останніх не виокремлюють у системі державних органів.
Деякі правники наголошують на тому, що поняття «механізм держави» є системоутворюючим для сприйняття його як цілісного явища. Воно дає змогу зв’язати елементи держави в структурно-функціональний «вузол» і надати їм динамічності. Під механізмом держави вони розуміють структурно оформлену систему засобів державного впливу на суспільні процеси, до якої належать такі елементи: державні органи; публічні служби і корпорації (Укрпошта, Нафтогаз); процедури прийняття державних рішень (процедури виборів, референдуму, прийняття нормативно-правових актів, призначення або звільнення з посади); ресурсне забезпечення (використання природних ресурсів, державної власності, законодавства про працю тощо, матеріально-технічне забезпечення та інше).
Існує також подібний, але не рівнозначний зазначеному, підхід, за яким розрізняютьпоняття «механізм держави» та «механізм функціонування держави», бо, як писав відомий учений Л.П. Юзьков, існують два підходи до визначення поняття «механізм» – структурно-організаційний та структурно-функціональний. Відповідно до першого підходу – «механізм» характеризується як сукупність певних складових елементів, що створюють організаційну основу певних явищ, процесів. Відповідно іншому – при визначенні механізму того чи іншого державно-правового інституту (процесу, явища) увага акцентується не тільки на організаційній основі його побудови, але й на його динаміці, реальному функціонуванні. Отже, у першому випадку, («механізм держави») розуміють як певну статичну структуру (елементи) держави, в іншому – динамічне явище, взаємозв'язок, взаємодію державних органів. Інакше кажучи, під «механізмом функціонування держави» розуміють всю сукупність внутрішніх факторів, інститутів, засобів, яка забезпечує дію складових елементів держави в їхньому взаємозв'язку. Характеризуючи зазначений механізм, дають відповідь на три питання: що приводить до дії державу, що пов’язує один державний орган з іншим, що сприяє або, навпаки, гальмує реальне виконання функцій певних органів держави.
У такому випадку до структури механізму функціонування держави належать: суб'єкти внутрішньодержавного впливу (взаємодії); об’єкти останнього; засоби впливу однієї системи на іншу, одного органу на інший, а також ряд блоків: прийняття рішень; доведення рішень до відома адресатів; контроль за виконанням рішень.
До механізму функціонування держави відносять все те, що пов’язане з внутрішньодержавним управлінням та самоуправлінням. Першочергове значення у механізмі функціонування держави надається праву.
При такому підході до механізму держави більш повно відображаються державні явища та важелі стійкого функціонування держави, але на думку більшості українських вчених, поняття «механізм держави» передбачає винятково систему державних організацій. Останні, залежно від свого основного призначення, поділяють на:
· державний апарат, що є системою державних органів (законодавчі, виконавчі, судові, контрольно-наглядові), які наділені державно-владними повноваженнями для реалізації завдань і функцій держави;
· державні підприємства та установи, які під керівництвом державних органів практично здійснюють завдання і функції держави у сфері економіки (виробничу, науково-дослідну, торговельну та іншу господарську діяльність) –підприємства, або діяльності, пов'язаної зі створенням нематеріальних цінностей у соціальній та духовній сферах – установи.
Такий підхід до визначення понять «механізм держави» та «апарат держави» був обґрунтований у теорії, запропонованій В.В. Копєйчиковим ще в 1968 р. З його точки зору, існує два, хоча й пов'язаних між собою, але різних і самостійних поняття: поняття механізму держави, як сукупності всіх державних організацій, і поняття державного апарату, що об’єднує самі лише державні органи.
У сучасній вітчизняній літературі, починаючи з 2000-го року, крім зазначеного загальновизнаного розуміння механізму держави (як системи державних організацій – державних органів, державних підприємств та установ), має місце наукова думка відповідно до якої, структуру механізму держави складає система органів державної влади (апарат держави) та інші основні інститути держави, а саме: елементи економічної інфраструктури (грошова система, фінансова система, податкова система, митна система, банківська система тощо); політична система (система органів державної влади, виборча система, система оборони і національної безпеки, система законодавства, правова система тощо); організаційно-культурна (духовна) основа держави (система освіти та виховання, система науки і культури тощо); соціальна система (система охорони здоров’я, система соціального захисту тощо), а також охоронна система, яка забезпечує безпеку функціонування усіх вищезгаданих соціальних систем, спрямована на захист від злочинних зазіхань та на відновлення порушених прав різних суб’єктів права.
Подібної точки зору дотримується колектив авторів підручника з конституційного права України, за редакцією професора В.Ф. Погорілка. На переконання цих учених, «механізм держави – це система органів і організацій та інших інститутів держави, які складають її організаційну основу: організаційно-політичну, організаційно-економічну та інші».
Таке тлумачення механізму держави не знайшло всебічного наукового аналізу та обґрунтування, а відповідно і належного визнання у фахівців з юриспруденції та існує у формі окремих позицій авторів підручників з юридичних дисциплін.
Наведений ретроспективний огляд основних методологічних підходів дослідження поняття «механізм держави» інформує нас про генезис організаційної структури публічно-правового механізму, але не дає відповіді на запитання: «Чому у певний історичний період розвитку державності науковцями застосовуються ті чи інші наукові підходи (методи) для вивчення та практичної побудови матеріальної (інституційної) основи держави, і, як наслідок, чому механізм держави у різні епохи розвитку цивілізованого суспільства мав неоднакову побудову, у його складі містилися різні за назвою, строкам повноважень та їхнім обсягом державні організації?» Відповідаючи на другу складову питання, як правило називають множинні фактори: природне середовище, соціально-економічні чинники, розмір держави та її національний склад, геополітичне становище, інтенсивність взаємодії з іншими державами. Ми вважаємо, що відповідь на поставлене запитання необхідно шукати у площині діалектики взаємовідносин (взаємовпливу) категорій «держава» – «сутність держави» – «механізм держави».
Як відомо, держава є продуктом соціального розвитку, тому з розвитком самого суспільства змінюється держава, її мета, завдання та функції, організація публічної влади. Відповідно змінюються і погляди на поняття, сутність та механізм держави. Усі різноманітні підходи стосовно визначення держави можна звести до двох основних: або держава розглядається з класових позицій як організація класового насильства; або з соціологічної точки зору – як організація загального блага.
У найбільш концентрованій формі вказівку на примусовий характер держави сформульовано у вченні марксизму-ленінізму, але були й інші відомі теоретики (Е. Тюрінг, Л. Гумплович, К. Каутський), які дотримувалися аналогічної точки зору. Характерним для цієї теорії, в основі якої лежала ідея класової диктатури, було визначення держави як машини для підтримання панування одного класу над іншим (В. Ленін) або органу панування, органу гноблення одного класу іншим (К. Маркс), або ж машини для придушення одного класу іншим (Ф. Енгельс), причому меншості над більшістю. Звідси проблема у постійному невілюванні даного спротиву за допомогою насилля, диктатури.
Держава загального блага – це організація політичної влади, яка створює умови для компромісу інтересів різних класів та соціальних груп. Держава стає засобом для забезпечення головним чином інтересів більшості населення, за допомогою методу компромісу.
Відповідно з давніх часів політичною думкою розпізнавались дві сторони державності – організоване насильство та суспільне благо.
Залежно від співвідношення класових та загальносоціальних основ в сутності держави, які є головними критеріями для типології держави, виокремлюються два основні підходи у дослідженні цього питання: класовий та загальносоціальний.
Класовий підхід полягає в тому, що сутність держави вбачається в диктатурі економічно і політично пануючого класу. Такий підхід відображає ідею держави як знаряддя диктатури цього класу. Слід визнати, що для певного часу (до Першої і, мабуть, до Другої світової війни) ця теорія набувала адекватного прояву в практиці «експлуататорських» типів держав.
Зміни, що відбулися після цього періоду як у соціалістичних, так і в буржуазних західних державах стали основою для появи іншого підходу до розуміння сутності держави. Капіталістичне суспільство, що створилося і розвинулося після світової кризи 1929-1939 рр., завдяки, зокрема, і використанню досвіду планового господарювання СРСР, зуміло успішно перебороти кризові явища, спад виробництва. Держава, що відійшла від ліберальних гасел «про невтручання в економіку», як активна діяльна сила змогла вивести суспільство з депресії. Наглядним прикладом цього є США у період правління Т. Рузвельта. Введення соціальних гарантій для різних верств населення в США та інших країнах, розширення матеріальних стимулів, з'єднання ідей соціалізму з практикою громадянського суспільства, перетворення державного механізму зі знаряддя придушення в інструмент досягнення згоди і пошуку компромісів, дало підстави західним вченим вважати, що будь-яка держава покликана не проявляти інтереси певної привілейованої верхівки, а вести загальні справи (respublica) в інтересах усього народу (рорulіs).
Оцінюючи ці два підходи, С. Комаров зазначає, що в сутності держави залежно від історичних умов першорядним може стати або класова основа (насильство), що характерно для експлуататорських держав, або загальносоціальна (компроміс), що усе більше виявляється в сучасних посткапіталістичних і постсоціалістичних суспільствах.
Стосовно співвідношення понять «сутність держави» – «механізм держави», то сутність держави у практичному вимірі, пише академік АПрН України О.В. Петришин, реалізується за посередництвом діяльнісної характеристики, що проявляється в практичній реалізація завдань держави через функціонування спеціально утвореної для цього багатогалузевої ієрархічної системи державних організацій. Механізм держави є її атрибутом, відбиває інституціональний аспект державності. На цьому засноване розуміння сутності і змісту державності під кутом зору інституціонального підходу, головною особливістю якого є те, що держава тлумачиться насамперед як механізм (апарат) влади та управління в суспільстві.
Держава – у її людському вимірі, і раціональному розумінні, на переконання академіка Російської академії наук В.С. Нєрсєсянца, – складається із вільних індивідів – громадян. У цьому сенсі увесь державний механізм – це інституціоналізовані (організовані) групи громадян.
Механізм держави, на його думку, слід розглядати в контексті виконання певним прошарком людей окремого різновиду суспільно корисної праці – управлінської діяльності на постійних професійних засадах. У такому людському вимірі механізм держави виступає своєрідним фізичним (людським) її втіленням як відносно виокремлений, конституйований в окремий інститут і структурно організований прошарок осіб, який склався на етапі формування держави внаслідок суспільного розподілу праці на тих, хто керує, і тих, ким керують.
Останнє позначає рух від традиційного для юридичної науки акценту лише на формальні схеми здійснення державної влади в суспільстві до дослідження «людських чинників» управлінської діяльності, що передбачає належну увагу до цієї важливої проблеми з позицій більш адекватного підходу. Зокрема, «людський вимір» і дослідженні утворення і функціонування механізму і апарату держави є найбільш відповідним підґрунтям, що дає змогу висвітлити актуальні питання його кадрового забезпечення, державної служби, бюрократії тощо.
Питома вага механізму держави в забезпеченні життєдіяльності соціального організму, можливості його впливу на різні сторони суспільного життя, кількість зайнятих у ньому працівників залежать від змісту функцій, які суспільство покладає на державу, зумовленого ними обсягу компетенції державних органів.
Так, класична ліберальна концепція держави «нічного охоронця», як відзначалося нами раніше, що домінувала на ранніх етапах функціонування ринкової системи виробництва, передбачала максимальні обмеження втручання держави в суспільне життя і особливо – у сферу економіки. Діяльність держави мала обмежуватися охороною приватної власності і забезпеченням безпеки. Відповідно до цього розглядалося питання про механізм держави, який за таких умов був тотожнім поняттю державного апарату як механізму здійснення політичної влади, що складався із сукупності державних органів, наділених державно-владними повноваженнями.
Проведення відмінностей між поняттям механізму держави як більш широким і поняттям державного апарату як вужчим за обсягом набуває підстав за умови тлумачення призначення державних функцій як функцій соціально спрямованої держави, що не можуть бути зведені лише до функцій «нічного охоронця» – охорони власності і безпеки. Соціальна спрямованість держави передбачає розширення сфери її втручання в суспільне життя, зокрема, для вирішення питань макроекономіки, розвитку галузей виробництва, життєво необхідних для існування суспільства, соціального захисту громадян. Це підтримка і розвиток освіти, культурно-освітніх установ, медицини, захист соціально уразливих верств населення, (пенсіонерів, інвалідів), материнства і дитинства та ін.
Однак розширення можливостей впливу держави на суспільні відносини в сучасних умовах не повинно приводити до реабілітації тоталітарних посягань державної влади, нехтування правами і свободами людини і громадянина, прерогативами самоорганізованого і самоврядного у своїй основі громадянського суспільства, на обслуговування потреб якого зрештою і спрямована діяльність соціальної, демократичної, правової держави. З погляду сучасного рівня розвитку наукових знань соціальна спрямованість держави розглядається як органічна складова сучасної демократичної та правової організації суспільства і тому не повинна виходити за межі якісних характеристик сучасної державності.
Питання розмежування пріоритетів громадянського суспільства і державної влади вирішуються на рівні конституційного регулювання. Так, Конституція України закріплює принципи відповідальності держави перед людиною за свою діяльність (ч. 2 ст. 3), обмеження діяльності органів державної влади і органів самоврядування законом (ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 19), гарантії місцевого самоврядування (ст. 7), свободи політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (ч. 4 ст. 15) тощо.
Відповідно у сучасний період науковці намагаються визначити державу з урахуванням того, що метою сучасного суспільства є розвиток людини, забезпечення умов її життя, прав та свобод.
Найбільш важливою, якісно постійною рисою держави є те, що вона (у всіх своїх різновидах) виступає як єдина організація політичної влади, яка керує всім суспільством. Отже, сутністю держави є організація політичної влади в суспільстві.
Світова теоретична наука та історична практика довели, що держава виникає як класова організація політичної влади. І, дійсно, рабовласницька, феодальна та буржуазна держави були політичними організаціями класів – власників основних засобів виробництва.
Сучасний період розвитку державності характеризується тим, що перевагу мають прогресивні тенденції, які перетворюють державу в організуючу силу суспільства, що виражає та охороняє як особисті, так і загальні інтереси членів суспільства. Таким чином, сучасна держава за своїм змістом є засобом соціального компромісу та згоди.
Отже, механізм сучасної держави – у його людському вимірі та раціональному розумінні – це інституціоналізовані (організовані) групи (об’єднання) громадян, які у певному правовому порядку наділяються державно- владними повноваженнями з метою забезпечення соціального компромісу та згоди.
Але, незважаючи на усі вищенаведені аргументи, традиційно українська наукова еліта механізм держави тлумачить під кутом зору інституціонального підходу. В інституційному розумінні механізм держави є атрибутом держави, що відбиває інституціональний аспект державності, зміст якого складає система державних організацій, а саме державних органів, державних підприємств та установ, які покликані забезпечити реалізацію завдань та функцій держави.
Для нього притаманні такі ознаки:
1. Механізм держави – це система взаємозв'язаних, взаємодіючих, ієрархічно підкорених державних органів, державних підприємств та установ.
2. Організаційна структура та відносини між елементами механізму будуються на принципі субординації (мають ієрархічний характер):
o рішення вищестоящих елементів механізму є обов’язковими для нижчестоящих;
o державні підприємства та установи здійснюють свою діяльність під керівництвом державних органів.
3. Структурні елементи механізму держави є юридичними особами. Згідно із ст. 80 ЦК України, юридичною особою визнається організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку, яка наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді. Вона має відокремлене майно, можє від свого імені набувати майнових і особистих немайнових прав і нести обов’язки.
4. Створюється та функціонує механізм держави на державній формі власності. У державній власності є майно, у тому числі грошові кошти, що належать державі Україна. Від імені та в інтересах держави Україна право власності здійснюють відповідно органи державної влади (ст. 73 Цивільного кодексу України).
3. Мета існування механізму держави – забезпечення реалізації завдань і функцій держави. Для їх реалізації кожний з елементів механізму держави наділяється правовим статусом, який утворюють нормативно закріплені: предмет відання (коло суспільних відносин та об’єкти, на які розповсюджується компетенція державної організації) та сама компетенція, яка складається з функцій та повноважень (прав й обов’язків) державної організації. Повноваження деталізують функції державної організації, визначають її напрямок дії з позицій можливого та необхідного (прав та обов’язків).
Наведені ознаки у своїй сукупності дають можливість відмежувати державні організації від недержавних структур у політичній системі суспільства. Але треба мати на увазі, що таке розмежування переважно має інституційний характер і не виключає необхідності взаємодії усіх елементів політичної організації суспільства. Державний механізм діє та розвивається не ізольовано від інститутів громадянського суспільства. Його взаємодія, наприклад з органами місцевого самоврядування, які не входять до системи органів державної влади, має дві правові підстави. Вона ґрунтується на спільності завдань, які вирішуються у сфері економіки та соціального розвитку, на можливості наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями. Причому останнім повинні бути передані необхідні матеріальні та фінансові ресурси для їх реалізації. Держава контролює реалізацію переданих повноважень.
Взаємодія механізму держави з місцевим самоврядуванням сприяє розширенню демократичної бази державної влади. Реалізації конституційного права громадян на участь в управлінні державними справами (ст. 38 Конституції України) відповідає і курс на взаємодію державних органів з громадськими об’єднаннями громадян – громадськими організаціями, політичними партіями, профспілками, рухами тощо. Вміння досягнути консенсусу між державною владою та громадянським суспільством призводить в решті решт до суспільного порозуміння та злагоди, що є запорукою соціальної та економічної стабільності, піднесення суспільства та держави.
У контексті вищезазначеного слід звернути увагу на одну обставину. Україна останні десятиріччя просувається шляхом роздержавлення усіх сфер життєдіяльності суспільства до ринкової економіки, усе більша кількість державних установ і підприємств переходить до недержавного сектора економіки, відповідно частка приватного сектора невпинно збільшується. Враховуючи цей факт, повинна змінюватися і виявлятися роль державного механізму в суспільстві.
Нині формування правової держави і громадянського суспільства відбувається на трьох рівнях суспільних відносин.
На першому рівні суспільних відносин, що охоплюють сферу сім’ї, побут, освіту, опанування культурними цінностями, вплив державного механізму через державні органи повинен бути обмеженим, спрямованим на створення всебічних умов для розвитку цих суспільних відносин.
На другому рівні суспільних відносин – сфер власності та економіки, матеріального та духовного виробництва, обміну предметами, продуктами, результатами діяльності – діяльність державно-правових інститутів повинна бути більш інтенсивною. Проте вплив держави через державні органи на ці суспільні відносини має бути законодавчо чітко визначеним з метою запобігання обмеженню діяльності окремих індивідів, соціальних груп і об'єднань громадян, пов'язаної зі створенням основ громадянського суспільства: вільної конкуренції, самоврядування, спроможності самостійно розвиватися і визначати свій розвиток.
На третьому рівні суспільних відносин у сфері політики державний механізм повинен забезпечувати захист суверенітету, національної безпеки держави, стабільність суспільства; охорону всіх форм власності, правопорядку прав й інтересів громадян; економічну стратегію і створення ринку якісних товарів споживання, виконання соціальних функцій.
Держава, матеріальним уособленням якої виступає державний механізм, повинна діяти виключно в тих сферах громадського життя й у тих обсягах, якими громадянське суспільство не може управляти самостійно для забезпечення своєї життєдіяльності й еволюційного розвитку.
Частину механізму держави, а саме, систему всіх державних органів, що наділені державно-владними повноваженнями з метою безпосереднього управління суспільством та виконання завдань та функцій держави називають державним апаратом.
Для державного апарату притаманні певні ознаки, які його відокремлюють від інших державних організацій механізму держави:
1. Він представляє собою систему, тобто упорядковану сукупність державних органів, пов’язаних між собою загальними принципами побудови та функціонування, єдиною кінцевою метою діяльності. До апарату держави входять законодавчий орган (парламент), президент, виконавчі органи (уряд, міністерства, державні комітети, відомства тощо), судові органи (конституційні, верховні, господарські та інші суди), контрольно-наглядові (прокуратура, омбудсман та інші), правоохоронні органи (міліція, збройні сили, митні органи тощо).
2. В основу побудови та розподілу компетенції між органами державного апарату покладений принцип поділу влади.
3. Його діяльність здійснюється в одній із правових форм державної діяльності (правотворчій, правозастосувальній, правоохоронній, контрольно-наглядовій, установчій).
Наведений перелік ознак не є остаточним і може бути із певними уточненнями та доповненнями змінений або доповнений. Наприклад, деякі автори вважають, що кожний орган державного апарату має матеріальні засоби для здійснення управлінських функцій; що державні органи мають свій правовий статус, але, на нашу думку, такими характеристиками наділяється будь-яка державна організація, включаючи державні органи, а тому запропонований вище перелік ознак є оптимальним для характеристики апарату держави.
Сучасна юридична наука висуває три основні моделі побудови державного апарату:
1) централізовано-сегментарну, згідно якої органами державної влади визнаються тільки загальнодержані (центральні) органи, які функціонують на всій території держави (парламент, президент, уряд), а також їх представники на місцях. Місцеві виборні органи розглядаються як органи місцевого самоврядування, що мають свою особливу сферу діяльності. Така модель побудови державного апарату характерна для сучасних демократичних країн. Вона є найбільш ефективною в умовах політичної стабільності в державі;
2) моноцефальну, при якій уся система державних органів єдина. Начолі цієї системи стоїть особа або орган, наділений усією повнотою влади, який у свою чергу наділяє нею нищостоячі органи, які, як правило, призначаються вижчестоячими. Така система державних органів має жорстко ієрархічний характер, максимально персоніфікована та пірамідальна за своєю побудовою. Місцеві органи влади представляють собою не органи місцевого самоврядування, а органи влади. Моноцефальна модель державного апарату притаманна для антидемократичних режимів, так як гарно пристосована для здійснення централізованого контролю за суспільством. Він утворюється переважно в умовах політичної нестабільності у післяреволюційний період або у результаті військових переваротів.
3) монотеократичну, при якій поєднується єдиновладдя глави держави, підкріплене релігійними догмами, та тривале зберігання родових правил поведінки. Глава держави є одночасно і вищою духовною особою. Відсутній поділ влади та парламентаризм. Така модель притаманна для держав, які проголосили іслам державною релігією (Іран, Саудівська Аравія, Катар).
В Україні державний апарат побудований відповідно до централізовано-сегментарної моделі, оскільки в основу його організації та діяльності покладається наступна система принципів – основоположних засад, які визначають основні підходи до формування і функціонування державних органів. Основними з них вважають:
1. Принцип пріоритетності прав і свобод людини, який передбачає обов’язок для державних органів та службовців визнавати, реалізовувати та охороняти прав і свобод людини.
Цей принцип закріплений у ст. 3 Конституції України: «Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави». Два обов'язки держави, закріплені в цій нормі, виконуються за допомогою здійснення однієї з внутрішніх функцій держави – функції охорони прав і свобод громадян, усіх форм власності, правопорядку. Тим самим охорона та розвиток політичних, економічних, соціальних, культурних, особистих прав і свобод громадян складає зміст діяльності всіх державних організацій.
2. Принцип демократизму, який виражається перш за все у широкому залученні громадян у формуванні та організації діяльності державних органів. Елементами якого є:
· принцип народовладдя, який передбачає, що джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5 Конституції України). Представницькі державні органи поділяються на первинні, ті що обираються народом (парламент та глава держави) і вторинні, які формуються за допомогою первинних (усі інші органи державної влади).
· принцип поділу влади. В основу поділу державних органів на фундаментальні гілки влади (законодавчу, виконавчу і судову) покладено теорію поділу влади, що є структуротворчим та функціональним принципом раціональної організації і контролю за діяльністю інститутів з боку державної влади.
У державно-правовій практиці України цей принцип уперше був проголошений у Декларації про державний суверенітет України, а пізніше в ст. 6 Конституції України, яка закріпила його більш широко, наголосивши, що органи законодавчої, виконавчої і судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Це має істотне значення для забезпечення функціонування державних структур на основі законності, у межах своєї компетенції.
Поділ влади забезпечує чітке функціонування механізму держави в цілому, оскільки не дає можливості жодній з гілок влади узурпувати владні повноваження інших. Саме з цією метою фундатори теорії поділу влади в її основу поклали принцип стримувань і противаг. До системи стримувань і противаг відносять визначення різних термінів повноважень парламенту і президента, призначення різних строків їх виборів, право парламенту притягнути президента до відповідальності в порядку імпічменту, право президента на розпуск парламенту, спільне призначення президентом і парламентом деяких вищих посадових осіб.
Водночас принцип поділу державної влади означає не стільки жорсткий поділ функцій та компетенцій між владними структурами, скільки механізми їхньої тісної взаємодії для вирішення проблем державного будівництва. Прямо про існування такого принципу говорять у своїх наукових дослідженнях Ю. Тодика, М. Цвік, В. Шаповал, Ю. Шемшученко.
Таким чином, поділ влади не є абсолютним. Одночасно він означає єдність влади на основі загальних політико-правових принципів і цілей гуманного суспільства. Більше того, він вимагає тісної взаємодії всіх владних структур.
Водночас практика побудови владних структур у багатьох сучасних демократичних країнах свідчить, що поділ влади на окремі гілки здійснюється з огляду на первинність законодавчої влади, яка від імені народу приймає закони, створює судові, а також спеціальні органи виконавчої влади, визначає їхні повноваження з метою реалізації законів шляхом активної виконавчо-розпорядчої діяльності і примусу щодо інших.
· принцип взаємної відповідальності та взаємодопомоги особи й держави. Передбачає обмеження державної влади правами і свободами людини та громадянина (влада визнає невідчужуваність прав громадян). Держава, в особі державних органів, повинна забезпечувати і одночасно нести політичну та юридичну відповідальність за порушення справедливості та рівності у взаєминах із громадянином, інститутами громадянського суспільства, іншими державами на підставі норм права. Обов’язковість закону для державної влади забезпечується системою гарантій, а саме: відповідальністю уряду перед первинними представницькими органами; дисциплінарною, цивільно-правовою або кримінальною відповідальністю посадових осіб держави за порушення прав, свобод конкретних осіб, за перевищення владою, зловживання службовим становищем; імпічментом президента тощо.
До форм контролю з боку громадськості за виконанням обов’язків державних структур відносять: референдум, опитування, звіти депутатів перед виборцями.
Відповідальність особи перед державою будується на таких самих принципах. Застосування державного примусу має відбуватися у межах діючого законодавства, не порушуючи міру свободи особистості, відповідати тяжкості скоєного правопорушення.
3. Принцип законності. Передбачає точне та неухильне дотримання та виконання норм права усіма громадянами, державними органами та іншими суб’єктами права. Відповідно до ч. 2 ст. 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.
4. Принцип професіоналізму та компетентності – створює сприятливі умови для залучення найкваліфікованіших та високопрофесійних кадрів у діяльності державного апарата, гарантує вирішення основних питань державного життя в інтересах населення держави.
5. Принцип ненаснльства – у роботі державного апарату основна роль належить організаційним та виховним методам, а метод примусу має допоміжне, другорядне значення.
6. Принцип гласності та врахування громадської думки – забезпечує відкритість діяльності державних органів. У зміст цього принципу входить право кожного на отримання інформації, яка торкається його прав та законних інтересів, а у більш широкому розумінні – формування громадської думки про діяльність державного апарату.
7. Принцип поєднання колегіальності та єдиноначальності, який забезпечує поєднання демократичних та бюрократичних засад державного апарату.
Називаються й інші принципи побудови та функціонування апарату держави, а саме: поєднання виборності та призначеності; економічність та науковість; позапартійність державних службовців. Врахування цих принципів як при утворенні державних органів, так і у процесі їх функціонування дозволить забезпечити максимальну ефективність державного управління суспільством.
Виходячи з вищезазначеного, можна зробити висновок, що апарат держави – це не механічне поєднання окремих органів цього апарату, а їх чітко організована, строго впорядкована цілісна система.
До числа чинників, що мають вирішальний вплив на функціонування і постійний розвиток державного апарату як єдиної, цілісної системи, входять: спільність економічної основи державних органів – системи господарства і різноманітних форм власності на засоби виробництва; єдність політичної основи державних органів; наявність загальних принципів побудови і функціонування різноманітних державних органів – складових частин державного апарату; спільність кінцевих цілей і завдань, що стоять перед різними державними органами.
Ми поділяємо точку зору тих науковців, які до рис, що багато в чому визначають функціонування держапарату як єдиної системи, відносять і такі, що пов'язані з забезпеченням усіх його ланок єдиними організаційними, фінансовими, а в разі необхідності – і примусовими засобами, загальною спрямованістю їхньої діяльності на проведення політичної лінії і вираження інтересів усього суспільства чи окремих соціальних прошарків.
Окрім державного апарату складовими механізму держави є державні організації, які під керівництвом державних органів практично здійснюють завдання й функції держави:
1. Державні установи (заклади), які утворюються компетентним органом державної влади в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини державної власності і входить до сфери його управління (цесистеми охорони здоров'я, медичної допомоги й медичного страхування, відпочинку, соціального захисту, освіти, культури тощо).
2. Державні підприємства – самостійні суб'єкти господарювання, створені компетентними органами державної влади на основі державної власності для задоволення суспільних та особистих потреб шляхом систематичного здійснення виробничої, науково-дослідної, торговельної, іншої господарської діяльності в порядку, передбаченому главою 7 Господарського кодексу України та главами 7, 8 Цивільного кодексу України.
Підприємства можуть створюватись як для здійснення підприємництва, так і для некомерційної господарської діяльності. Діють на основі статуту, якщо законом не встановлено інше. Являються юридичними особами, мають відокремлене майно, самостійний баланс, рахунки в установах банків, печатку зі своїм найменуванням та ідентифікаційним кодом (п.п. 2, 3, 4 ст. 62 Господарського кодексу України).
В залежності від способу утворення (заснування) та формування статутного фонду, до механізму української держави в повному обсязі належать, державні унітарні підприємства, що утворюються компетентними органами державної влади в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини державної власності, і входять до сфери його управління (ст. 63).
Орган державної влади, до сфери управління якого входить підприємство, є представником власника і виконує його функції.Майно державного унітарного підприємства перебуває у державній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання чи праві оперативного управління.Органом управління державного унітарного підприємства є керівник підприємства, який призначається органом, до сфери управління якого входить підприємство, і є підзвітним цьому органові.Державні унітарні підприємства діють як державні комерційні підприємства або казенні підприємства (ст. 73). Державні комерційні підприємства є суб'єктами підприємницької діяльності, які зобов'язані приймати та виконувати доведені до них в установленому законодавством порядку державні замовлення і державні завдання, враховувати їх при формуванні виробничої програми, визначенні перспектив свого економічного і соціального розвитку (ст. ст. 74, 75). Казенне підприємство створюються у галузях народного господарства, в яких:o законом дозволено здійснення господарської діяльності лише державним підприємствам;o основним споживачем продукції виступає держава;o за умовами господарювання неможлива вільна конкуренція товаровиробників чи споживачів;o переважаючим є виробництво суспільно необхідної продукції, яке за своїми умовами і характером потреб, що ним задовольняються, як правило, не може бути рентабельним;o приватизацію майнових комплексів державних підприємств заборонено законом (ст. 76).Казенне підприємство створюється за рішенням Кабінету Міністрів України. У рішенні про створення казенного підприємства визначаються обсяг і характер основної діяльності підприємства, а також орган, до сфери управління якого входить підприємство, що створюється. Реорганізація і ліквідація казенного підприємства проводяться відповідно до вимог Господарського Кодексу України за рішенням органу, до компетенції якого належить створення даного підприємства.Аналіз чинного законодавства дає підстави дійти висновку, що державні підприємства та установи, на відміну від державних органів: · не наділені владними повноваженнями, тобто не є носіями державної влади;· здійснюють функції управління в межах підприємства або установи;· керуються у своїй діяльності статутом.В юридичній літературі викладена точка зору не є загальновизнаною. Окремі науковці вважають, що саме підприємство є державним органом. Інші правники, і таких досить багато, висловлюють аргументовані заперечення проти такої точки зору. Дехто з юристів органом держави визнає не саме підприємство (установу), а його адміністрацію, з чим також не можна погодитись, оскільки органом держави є не одна або декілька осіб, а певна державна структура в цілому. І вже на цій підставі адміністрація підприємства (установи) не може бути визнана державним органом. Адміністрація представляє собою орган виключно для самого підприємства. До того ж вона здійснює управлінські функції виключно у сфері своєї діяльності, у рамках самого підприємства або установи.Водночас не слід протиставляти державні підприємства та установи державним органам, бо всі вони належать до державних організацій, що діють у єдності та узгодженості. Державний апарат (як сукупність державних органів) забезпечує практичне здійснення функцій держави завдяки діяльності установ і підприємств, якими він керує.До основних напрямків удосконалення механізму сучасної демократичної держави можна віднести:
· створення державою належних умов для запровадження принципів самофінансування щодо елементів механізму держави;
· децентралізація і скорочення штату службовців державного апарату;
· удосконалення роботи з кадрами державного апарату, підвищення професіоналізму державних службовців;
· реорганізація державного апарату з метою усунення дублювання повноважень його структурних елементів;
· неухильне дотримання в організації та функціонуванні державного апарату конституційного принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу, судову;
· переорієнтація роботи державного апарату на проблеми забезпечення повної та безперешкодної реалізації прав і свобод людини та громадянина;
· розробка правових процедур вирішення конфліктів між елементами державного механізму;
· підвищення ролі судових органів, забезпечення їх незалежності.
