Сучасні тенденції еволюції форми держави

 

Серед багатьох актуальних та остаточно не вирішених проблем юриспруденції залишається питання визначення поняття «форма держави». Це є природнім, оскільки залежно від того, який зміст науковці вкладають у відповідну теоретико-правову категорію, та які будують зв’язки із суміжними правовими явищами, такими як: «сутність держави», «зміст держави», «історичний тип держави», «механізм держави», формується розуміння держави як такої (як суспільно-політичного феномену).

У державознавстві, поняття «форма держави» досліджується двома основними шляхами: перший підхід – інструментальний (практично-політичний) передбачає вивчення форми держави з точки зору забезпечення ефективності державного управління, стабільності функціонування державного апарату, побудови взаємовідносин уряду та народу тощо (їм займається наука конституційного права); другий підхід – науково-пізнавальний (гносеологічний) дозволяє виявити взаємозв’язки між формою держави та її сутністю, змістом та історичним типом. Ці питання є переважно предметом вивчення теорії держави та права як науки та першочерговими завданнями навчальної дисципліни «Актуальні проблеми теорії держави та права».

Окрім того, що форма держави є предметом вивчення правової науки, одночасно вона являється об’єктом правового регулювання (переважно конституційного). У державах, які мають писану конституції, форма держави закріплюється в окремій главі Основного закону, що має відповідну назву (напр., Конституція Терції 1982 р.), або ж у розділі, який присвячений конституційному ладу (напр., в Італії). Також, окремі елементи форми держави можуть бути передбачені розділами про територіальну організації держави та організацію органів державної влади. У державах, де відсутня писана конституція, форма держави визначається окремими конституційними законами або конвенційними нормами, які формуються історично (напр., у Великобританії).

Форма держави – це достатньо давня штучна категорія державознавства, яка є результатом теоретичного узагальнення форм окремо узятих держав світу (Великобританії, Франції, Китаю та ін.). Це набір основних параметрів, які з часів античності для характеристики держави вважаються важливими: виходячи з них, держава може бути охарактеризована як найбільш повно. Форма держави тієї або іншої країни розкриває найбільш істотні (визначальні) її риси як організації конкретного суспільства на певному історичному етапі його розвитку.

Зміст поняття «форма держави» ґрунтується на філософському розумінні категорії «форма», що тлумачиться:

- як вираз будь чого ззовні (зовнішня форма);

- як спосіб побудови, внутрішньої організації будь чого (внутрішня форма).

Відповідно, форма держави – є зовнішнім виразом сутності та змісту держави й одночасно способом внутрішньої побудови (організації) та здійснення державної влади.

Стосовно положення про властивість форми держави виражати ззовні сутність та зміст держави наведемо додаткові аргументи. Так, російський науковець Шагієва Р.В., пише про те, що кожна держава, як особлива політична організація, усі свої змістовні ознаки проявляє у тій чи іншій формі. Інакше й не може бути. Зміст будь-якого організованого соціального феномену обов’язково «формовано», існує та проявляється ззовні у певній формі. У найбільш широкому розумінні під змістом розуміють упорядковану певним чином сукупність елементів та процесів, що утворюють предмет або явище. Форма ж представляє собою зовнішній вираз змістовного предмета, його просторові та часові межі.

Держава не є виключенням у цьому сенсі. Вона обов’язково набуває тієї або іншої форми, без вивчення якої не можливо зрозуміти її природу, призначення та роль у суспільстві. Отже, подібно іншим «парним» філософським категоріям, форма держави характеризується нерозривним зв’язком з її змістом.

У контексті сказаного, слушними є, також, висновки російського професора М.Н. Марченка, який переконаний у тому, що форма держави завжди виступає як безпосередній вираз її сутності та змісту. Які сутність та зміст (функції) держави, така у кінцевому рахунку і її форма.

Дослідити державу з точки зору сутності означає виявити, волю та інтереси яких прошарків суспільства, груп, класів вона у першу чергу виражає та захищає. Розглянути державу під кутом зору змісту означає встановити, як і у яких напрямках вона діє. Вивчати ж державу з точки зору її форми – значить у першу чергу вивчити її побудову, її основні складові частині та здійснення державної влади.

Останнє твердження правника, відповідно до раніше зроблених нами висновків про те, що філософська категорія «форма» виявляється як зовнішній прояв певного предмету або явища (у нашому випадку – сутності та змісту держави), а також, одночасно, є проявом внутрішньої організації чого-небудь, свідчить: що вивчити державу з точки зору її побудови, її основних складових частин та здійснення державної влади – означає вивчити внутрішню форму держави.

Внутрішня форма держави охоплює найбільш суттєві сторони організації державної влади, є достатньо складною за своїм змістом. Вона вказує, по-перше, які органи представляють державну владу, який порядок утворення (формування) цих органів, який строк їх повноважень. По-друге, який встановлений порядок взаємовідносин центральної, регіональної та місцевої влади, спосіб територіального устрою держави. По-третє, які застосовуються прийоми, способи та методи реалізації державної влади.

Будучи проявом основних характеристик держави (в першу чергу сутності, змісту, функцій держави, побудови державної влади), форма держави ніколи не залишалися раз і назавжди встановленою, незмінною. Питання про те, чому одна держава є монархічною за формою правління, а інша – республіка; одна характеризується федеративним устроєм, а інша – унітарним; під впливом яких обставин держави однієї історичної епохи різняться за державним режимом, – відносяться до числа дискусійних та невирішених у теорії. Узагальнено можна звернути увагу на такі фактори, які у комплексі формують форму держави: умови утворення держави (федеративна форма територіального устрою держави у США), історичні традиції (монархія у Великобританії), внутрішньополітична боротьба еліт (неодноразова зміна форм у державах Африки), домінування певних ідеологічно-культурних цінностей (теократична республіка у Ірані) та ін.

Постійно змінювалася й уява науковців про форму держави. У процесі дискусії у науковій літературі висловлювалися різні думки, що віддавали пріоритет тим або іншим окремим аспектам штучного поняття «форма держави». Доказом цього може слугувати історія розвитку держави і права, яка знала десятки, якщо не сотні різноманітних теорій про форму держави. Іще у Давній Греції та Давньому Римі філософи та юристи висловлювали різнобічні, подеколи суперечливі думки з приводу того, що слід розуміти під формою держави, які форми держави існують, чим вони різняться.

Наприклад, Аристотель розрізняв форми держави за двома ознаками:

а) кількістю тих, хто править (один, кілька, багато);

б) в чиїх інтересах (кого, скількох) здійснюється правління.

Друга ознака була критерієм розподілу форм держави на правильні (правління здійснюється в інтересах усіх) і неправильні (правління здійснюється в інтересах тільки тих, хто править). Правильними формами, на думку Аристотеля, були: монархія, аристократія, політія; неправильними – тиранія, олігархія, демократія.

Відомий юрист Ш. Монтеск’є визначав форму держави як чинники, що визначають методи здійснення державної влади (тобто державно-правовий режим):

1) республіка (організацію та здійснення державної влади визначають доброчесність і рівність);

2) монархія (основа влади – честь);

3) деспотія (основа влади – страх).

Держава за Ж.-Ж. Руссо – структурна організація вищих державних органів, тобто лише форма правління:

1) монархія – форма держави, в якій владу здійснює одна особа;

2) аристократія – владу здійснює невелика група осіб;

3) демократія – владу здійснюють усі члени суспільства.

Радянське державознавство при будь-яких класифікаціях, завжди виходило з класових критеріїв. При цьому вважалося неприпустимим виявлення загальних ознак для антагоністичних за типом держав (наприклад, буржуазного та соціалістичного типів), у зв’язку із чим загальна класифікація форм держав у радянській літературі була відсутня: вони наводилися в залежності від історичного типу держав. Віддаючи пріоритет вивченню класової природи держави, характеризувався переважно соціалістичний тип держави, оскільки радянська доктрина виходила з ідеї вторинності форми, її похідного значення по відношенню до змісту, хоча, як зазначалося вище, якщо перевести цю тему на рівень філософії, то вочевидь, зміст може виявити своє буття виключно через певну форму.

У зарубіжній літературі, навпаки, класова сутність держави взагалі не бралася до уваги. Створюється багато «загальних» класифікацій форм держави. У залежності від розподілу повноважень між органами держави виділяються дуалістичні, тринітарні, квадритарні форми. Американський автор Н. Паркінсон будує чотирьохчленну класифікацію форм: монархія, олігархія, демократія, диктатура. Англійський автор Р. Макайвер говорить про демократичний та династичний типи (форми), німецький політолог Р. Дарендорф – про демократичний та антидемократичний типи (форми).

Окрім того, серед сучасних правознавців існують й такі погляди на форму держави:

1) ототожнюється форма держави із такими елементами як форма правління та політичний режим;

2) Денисов А.І., форму держави розглядає у вузькому та широкому значенні. У вузькому – це форма правління, а у широкому – це сукупність форм правління і державного;

3) традиційно під формою держави розуміють організацію політичної влади у державі, взяту в єдності трьох елементів: форми державного правління, устрою, режиму.

Прихильники трьохелементної побудови форми держави вважають, що остання розкриває певний порядок (спосіб) організації і здійснення державної влади, які виражають її сутність. А саме:

1. Форма державного правління – це елемент форми держави, що характеризує структурну організацію влади, стійкий порядок формування вищих органів державної влади та їх компетенцію, взаємодію між ними.

Форма державного правління має такі ознаки:

- характеризує порядок формування вищих органів державної влади, їх структуру і термін повноважень;

- визначає зміст принципу розподілу влади між вищими органами держави;

- характеризує компетенцію вищих державних органів у процесі здійснення ними владних повноважень та їх взаємодію, у тому числі з іншими центральними та місцевими органами влади, органами місцевого самоврядування, іншими громадськими організаціями.

2. Форма державно-територіального устрою – це елемент форми держави, який характеризує внутрішню будову держави, територіальну організацію влади та спосіб (порядок) розподілу території держави на складові частини (адміністративно-територіальні одиниці або політичні утворення), взаємодією між ними у межах держави.

Форма державного устрою характеризує:

- принципи розподілу держави на складові частини;

- управлінську діяльність держави та організацію населення на її території;

- можливості реалізації прав та інтересів національних меншин щодо самовизначення шляхом надання тій території, де вони проживають, певних пільг;

- взаємодію між центральними, регіональними та місцевими органами влади.

3. Форма державного (державно-правового) режиму – це елемент форми держави, який характеризується як сукупність певних методів (способів) здійснення державної влади.

Державний режим характеризує:

- можливість участі громадян в реалізації державно-владних повноважень, забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадянина у процесі здійснення державно-владних повноважень органами державної влади;

- співвідношення правових та не правових засобів здійснення державної влади;

- відносини між владою і народом;

- стан законності і правопорядку в державі.

Поняття «державно-правовий режим», як правило, не ототожнюють з поняттям «політичний режим», хоча за значенням вони й близькі один одному. Останнє поняття має ширше значення і характеризує не тільки методи діяльності державних органів, що визначаються поняттям «державний (державно-правовий) режим», а й можливості та форми діяльності всіх елементів політичної системи – політичних партій, рухів, інших об’єднань громадян.

В останні роки у сучасній російській літературі пропонується варіант «наскрізної», узагальнюючої класифікації усіх державних форм (В.Е. Чіркін, А.Б. Вєнгеров). В її основу покладається спосіб організації та здійснення державної влади, взятий у єдності усіх її гілок, територіальної реалізації, методів діяльності. Ця єдність створює нове явище – цілісну форму, якій згідно теорії систем притаманні якості, що не властиві ні одному із її елементів окремо. Відповідно пропонуються три форми держави: монократичну (єдиновладну), сегментарну (змішану) та полікратичну (багатовладну).

Монократична державна форма характеризується єдиновладдям. Повнота державної влади може знаходитися у руках однієї особи (абсолютного монарха у державі Осман, фюрера у фашистській Німеччині, Італії, «довічного президента» Іді Аміна у колишній Уганді), належити колегії (колегіальному монарху – Раді Емірів у ОАЕ, військово-революційній раді, після перевороту у Конго) або конституцією може бути проголошено, що уся влада належить радам (на справді – партійній номенклатурі у СРСР). Для такої форми притаманно також:

- відсутність поділу державної влади;

- декларування федеративного устрою, але фактична централізація влади (напр., СРСР або Чехословаччина);

- невизнання законом, із-за ідеологічних міркувань, місцевого самоврядування або фактична його відсутність;

- наявність недемократичного державно-правового режиму (у державному управлінні домінування методів примусу, а подеколи прямого насилля, можливе визнання, але фактичне порушення прав людини);

- встановлення обов’язкової ідеології, як правило, одержавлення економіки та життя суспільства в цілому.

У сучасному світі виділяють такі різновиди монократичної державної форми:

1) теократична (у державах мусульманського фундаменталізму, напр., у Саудівській Аравії);

2) екстремістська (при фашизмі);

3) мілітаристська (в умовах військового перевороту);

4) монократична (в умовах тоталітарного соціалізму).

Сегментарна державна форма – перехідна від монократичної форми до полікратичної. Передбачає:

1) формальний поділ державної влади по управлінню суспільством при одночасній відсутності системи «стримувань та противаг» між окремими державними інституціями;

2) влада зосереджена в руках глави держави (монарха в дуалістичних монархіях або президента в «суперпрезидентських» республіках), інколи – уряду. Роль судів та парламенту принижена;

3) суб’єкти федерації не мають самоврядних органів або опікуються чиновником з центру;

4) у державно-правовому режимі домінують авторитарні методи управління (заборони, обмеження, можуть проголошуватися права людини, які систематично порушуються державними органами, кількість політичних партій обмежується законом, громадські об’єднання опікуються з боку держави).

Ця форма має свої різновиди: до держав, що тяжіють до монократичної форми належать Йорданія, Марокко, Єгипет, Таїланд, Сирія; до полікратичних – Польща, Чехія.

Полікратична державна форма протилежна монократичній і характеризується такими ознаками:

1) діє поділ державної влади та існує місцеве самоврядування;

2) у державно-правовому режимі домінують демократичні методи управління (діє виборче право, гарантуються права людини, існує політичний та ідеологічний плюралізм);

3) державне управління є децентралізованим; може існувати при будь-яких формах територіального устрою: при федерації (Бельгія) або унітаризмі (Франція);

4) не обмежується певною формою правління, існує, напр., при парламентській монархії в Японії або президентській республіці США.

Окремим питанням зупинимося на характеристиці процесу становлення та розвитку форми державного правління в новітній Україні, яка з часу проголошення державного суверенітету (16 липня 1990 року), укладається у 4-ри етапи:

1) парламентської республіки: від прийняття Декларації про державний суверенітет (16 липня 1990 р.) до всенародного референдуму, яким був схвалений Акт проголошення незалежності України та обрання Президента в Україні (до 1 грудня 1991 р.);

2) парламентсько-президентської республіки: від обрання Президента України (1 грудня 1991 р.) до підписання Конституційного договору Між Президентом України і Верховною Радою України про організацію державної влади та місцевого самоврядування на період до прийняття нової Конституції України (8 червня 1995 р.);

3) президентсько-парламентської республіки: (з червня 1995 р. до 1 вересня 2005 р.). З моменту підписання Конституційного договору, після скасування якого з червня 1996 р. Вищезазначена форма правління залишилася чинною на основі Конституції України до 01 вересня 2005 року, згідно з прикінцевими та перехідними положеннями Закону України “Про внесення змін до Конституції України”;

4) парламентсько-президентської республіки: відповідно до Закону України “Про внесення змін до Конституції України” початком переходу до даної форми правління є 1 вересня 2005 р., а завершенням – з моменту набуття повноважень Верховною Радою України, обраною в 2006 році.

Отже, відповідно до Закону України “Про внесення змін до Конституції України”, який набрав чинності з 1 січня 2006 р., Україна перейшла до парламентсько-президентської форми державного правління. Аналіз його положень призводить до висновку, що відбувся перерозподіл повноважень в трикутнику “президент – парламент – уряд”.

Суттєво збільшилися повноваження Верховної Ради України за рахунок повноважень Президента України, а саме:

1) у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України;

2) Верховна Ради України призначає за поданням Президента України Прем’єр-міністра України, Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, призначає за поданням Прем’єр-міністра України (раніше була потрібна згода Президента України) інших членів Кабінету Міністрів України, Голову Антимонопольного комітету України, Голову Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голову Фонду державного майна України, звільняє зазначених осіб з посад, вирішує питання про відставку Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України;

3) призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Президента України Голову Служби безпеки України;

4) Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраною Верховною Радою України.

Проте, за Президентом України залишаєтьсяряд повноважень, що свідчить про те, що Україна не може бути віднесена до парламентської республіки, оскільки Президент України:

1) обирається всім населенням країни (а не парламентом);

2) припиняє повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією;

3) вносить до Верховної Ради України подання про призначення Прем’єр-міністра України;

4) вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України;

5) зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності;

6) скасовує акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим;

7) має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України.

У процесі формування парламентсько-президентської держави в Україні повноваження Президента частково обмежені за рахунок посилення позиції Верховної Ради:

1) рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України приймається Президентом України після консультацій з Головою Верховної Ради України, його заступниками та головами депутатських фракцій у верховній Раді України (раніше консультації не проводилися);

2) у разі дострокового припинення повноважень Президента України виконання обов’язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на голову Верховної Ради України (раніше виконання обов’язків Президента України покладалося на Прем’єр-міністра України).

Отже, вищезазначені нововведення сприятимуть збалансуванню механізму «стримувань і противаг», недопущенню узурпації влади президентом, як за президентсько-парламентської форми держаного правління, з одного боку, а, з іншого – запобіганню частим урядовим та парламентським кризам, властивим парламентській формі державного правління. Слід також зазначити, що запропонована модель політичної системи набагато більше наближена до стандартів європейських країн, в яких провідна політична роль належить парламенту.

Стосовно сучасної форми державного устрою нашої країни, необхідно зазначити, що Україна – це унітарна держава.

Виходячи із видів унітарних держав (простої, змішаної і складної) в Україні діє змішаний вид унітарної держави, оскільки в її складі знаходиться Автономна Республіка Крим, яка за правовим статусом відрізняється від інших територіально-адміністративних одиниць (єдиний статус характерний для простого виду), але не має статусу законодавчої автономії (що характерно для складного виду унітарних держав).

Участь Верховної Ради Автономної Республіки Крим у сфері законодавчої діяльності обмежена: вона вичерпується підготовкою і прийняттям Конституції (вступила в дію 12 січня 1999 р.), яка відповідно до Конституції України обов’язково затверджується законом, прийнятим Верховною Радою України.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим у межах своїх повноважень приймає рішення та постанови, які є обов’язковими до виконання в Автономній Республіці Крим.