Рассмотрение внутриведомственного контроля за соблюдением законности целесообразно провести по двум направлениям:
а) организация контроля за соблюдением законности со стороны вышестоящих органов внутренних дел (полиции) за нижестоящими;
б) организация контроля за соблюдением законности сотрудниками ОВД (полиции) в территориальных органах.
Организация контроля за соблюдением законности со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими
Контроль и проверки исполнения возлагаются на главных инспекторов[38] и инспекторов МВД России, руководителей подразделений центрального аппарата, министров внутренних дел республик, начальников ГУ(У) МВД России по субъектам Российской Федерации, а также на подразделения собственной безопасности возглавляемые ГУСБ МВД России.
Так, на основании Приказа МВД России от 28.04.2012 № 377 «Вопросы главных инспекторов Министерства внутренних дел Российской Федерации», основными задачами главного инспектора МВД России являются:
1. Организация и осуществление в установленном порядке ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел, расположенных в закрепленной зоне ответственности, а также оказание им в пределах компетенции методической и практической помощи.
2. Информационное обеспечение управленческой деятельности руководства МВД России.
На ГУСБ МВД России возлагаются различные функции[39] по осуществлению контроля за соблюдением законности сотрудниками ОВД, в том числе:
1. Осуществление зонального и особого контроля за деятельностью подразделений собственной безопасности территориальных органов МВД России.
2. Выявление, устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений сотрудниками, гражданскими служащими и работниками системы МВД России.
3. Проведение оперативно-розыскных мероприятий в целях добывания информации, необходимой для принятия решений о достоверности и полноте сведений о доходах, об имуществе, обязательствах имущественного характера и соблюдении требований к служебному поведению в отношении граждан, претендующих на замещение должностей федеральной государственной службы в системе МВД России, и т.д.
В настоящее время организовано несколько видов контроля со стороны вышестоящих органов внутренних дел за нижестоящими. К ним относятся:
1) инспектирование;
2) контрольные проверки;
3) комплексные выезды для оказания практической помощи;
4) целевые выезды по отдельным направлениям оперативно-служебной деятельности, проверке жалоб, заявлений и другим вопросам;
5) оперативно-зональный контроль;
6) линейный контроль;
7) ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельности;
8) заслушивание отчетов руководителей органов внутренних дел на заседаниях коллегий МВД России и территориальных органов МВД России по субъектам или на оперативных совещаниях при начальниках территориальных органах.
Рассмотрим основные виды контроля.
Инспектирование (инспекторская проверка) – форма ведомственного контроля, включающая комплекс мер по установлению фактического положения дел, изучению, проверке состояния и оценке результатов деятельности территориального органа МВД России
При инспектировании изучаются и оцениваются организация, законность, полнота и эффективность осуществления всех функций инспектируемого органа. С этой целью подлежат проверке организация и эффективность деятельности структурных подразделений инспектируемого органа, управленческая деятельность руководителя (начальника) и его заместителей, деятельность не менее 20% подчиненных территориальных органов МВД России на районном уровне для изучения управленческого воздействия на них со стороны инспектируемого органа, проверки организации оперативно-служебной деятельности на местах, изучения состояния учетно-регистрационной дисциплины, оценки состояния работы с личным составом и др.
Плановое инспектирование территориального органа МВД России осуществляется один раз в четыре года.
По результатам инспектирования готовятся акт о результатах инспектирования и план реализации предложений по устранению нарушений и недостатков, выявленных при инспектировании.
Деятельность инспектируемого органа оценивается «удовлетворительно» либо «неудовлетворительно».
По итогам инспекторской проверки могут быть изданы приказы, в которых определяются меры по совершенствованию деятельности проинспектированного органа и формы контроля за устранением выявленных недостатков.
Завершающим этапом и основной формой ведомственного контроля за устранением нарушений и недостатков, выявленных при инспектировании, является контрольная проверка.
Контрольная проверка – форма ведомственного контроля, направленная на изучение состояния работы по устранению нарушений и недостатков, выявленных в ходе инспектирования территориального органа МВД России.
В ходе контрольной проверки оценивается эффективность принятых и реализованных руководством территориального органа МВД России организационных и практических мер по устранению нарушений и недостатков, выявленных при инспектировании. Кроме того, оценивается деятельность подразделений, учреждений МВД России по оказанию методической и практической помощи территориальному органу МВД России.
Контрольной проверке в обязательном порядке подвергается территориальный орган МВД России, получивший по результатам инспектирования неудовлетворительную оценку и (или) поставленный на особый контроль МВД России как в целом, так и по направлениям деятельности и снизивший результативность деятельности после инспектирования.
Контрольная проверка не планируется и не проводится в случае, если при инспектировании деятельность территориального органа МВД России оценена удовлетворительно в целом и по основным направлениям деятельности.
Контрольная проверка проводится не ранее чем через девять месяцев после окончания инспекторской проверки.
Целевая проверка – форма ведомственного контроля, включающая комплекс мер по установлению фактического положения дел, изучению, проверке состояния и оценке результатов деятельности подразделения, организации МВД России, территориального органа МВД России по одному или нескольким направлениям.
Плановая целевая проверка территориального органа МВД России осуществляется через два года с момента проведения последнего инспектирования.
По результатам проверки готовится справка. Форма, сроки и объем доклада определяются служебным заданием (планом-заданием) на целевую проверку.
В зависимости от количества и значимости выявленных нарушений и недостатков по результатам целевой проверки руководителю, принявшему решение о ее проведении, могут быть в том числе внесены предложения о проведении внеочередного инспектирования территориального органа МВД России; о постановке территориального органа МВД России на особый контроль МВД России в установленном порядке; о применении к руководителям проверенного органа, подразделения, организации МВД России мер дисциплинарного воздействия и др.
Зональный контроль МВД России за деятельностью территориальных органов МВД России на окружном и региональном уровнях – вид ведомственного контроля, осуществляемый специально уполномоченными на то должностными лицами МВД России за деятельностью территориального органа МВД России (структурного подразделения территориального органа МВД России), отнесенного в установленном порядке к зоне их ответственности.
Целью зонального контроля МВД России является обеспечение соответствия организации деятельности подконтрольного органа (подразделения) требованиям законодательства Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов МВД России, исполнения управленческих решений руководства МВД России.
Зональный контроль МВД России осуществляется в документальной и фактической форме.
Документальный зональный контроль МВД России включает в себя: 1) постоянный мониторинг состояния и оценку эффективности деятельности подконтрольного органа (подразделения) путем сбора, обобщения, анализа информационных, статистических и иных материалов, характеризующих условия, организацию и результаты его работы; 2) разработку на основе итогов проверки и внесение руководству МВД России (подразделения МВД России) предложений о мерах по совершенствованию работы подконтрольного органа (подразделения).
В этих целях на каждый орган внутренних дел заводится контрольно-наблюдательное дело, содержащее справочные данные и наиболее значимые сведения о подконтрольном органе (подразделении), в том числе о внешних условиях его функционирования; силах и средствах, находящихся в распоряжении руководства; организации и результатах оперативно-служебной и управленческой деятельности; результатах мероприятий, осуществляемых в рамках зонального и особого контроля.
Фактический зональный контроль МВД России включает в себя 1) организацию и осуществление выезда главного инспектора МВД России, организатора (исполнителя) зонального контроля в подконтрольный орган (подразделение) с целью изучения и оценки состояния его деятельности, а также оказания практической помощи в решении возникающих проблемных вопросов; 2) разработку на основе итогов проверки и внесение руководству МВД России (подразделения МВД России) предложений о мерах по совершенствованию работы подконтрольного органа (подразделения).
Основными формами фактического зонального контроля МВД России за деятельностью подконтрольных органов (подразделений) являются инспектирование, контрольная и целевая проверки.
Линейный контроль – вид контроля, осуществляемый за деятельностью нижестоящих линейных служб и подразделений.
Наряду с основными задачами по осуществлению оперативно-служебной деятельности линейные службы (главные управления и управления) МВД России, управления и отделы МВД, ГУ(У) МВД России по субъектам Российской Федерации, УВДТ выполняют также функции контроля за работой соответствующих служб и подразделений нижестоящих органов внутренних дел (например, службы участковых уполномоченных полиции, Государственной автоинспекции безопасности дорожного движения, вневедомственной охраны и др.).
Они проверяют правильность выполнения законов и подзаконных актов, директив, приказов, инструкций МВД России, актов управления МВД, ГУ(У) МВД России по субъектам Российской Федерации, УВДТ, регламентирующих деятельность линейных служб. Следят также за своевременным и точным исполнением указаний и распоряжений руководителей вышестоящих линейных служб.
Для этого вышестоящие линейные службы командируют сотрудников своего аппарата для проверки фактического положения дел на местах, вызывают руководителей нижестоящих линейных служб с докладами и отчетами о работе. Они могут истребовать письменные отчеты об исполнении данных ранее указаний или о принятых мерах по устранению вскрытых недостатков.
Кроме того, зональные сотрудники вышестоящих линейных служб также ведут контрольно-наблюдательные дела. Например, в таких делах по линии обеспечения общественного порядка отражаются данные о состоянии патрульно-постовой службы, ее эффективности по пресечению и раскрытию преступлений на улицах и в других общественных местах; о работе медицинских вытрезвителей и других.
Рассмотрим второе направление – организацию контроля за соблюдением законности сотрудниками полиции в территориальных ОВД на городском(районом) уровне.
Наряду с контролем, который проводится вышестоящими органами внутренних дел, большая роль отводится контролю, осуществляемому начальником территориальным органом и его заместителями.
Наиболее действенными видами контроля и проверки исполнения, как показывает практика, являются следующие:
· повседневный контроль работы подчиненных;
· спланированная проверка работы служб и подразделений;
· проверка состояния работы по отдельным направлениям деятельности служб и подразделений;
· периодические заслушивания на собраниях и оперативных совещаниях руководителей служб, подразделений и отдельных сотрудников;
· устный отчет (доклад) сотрудника о проделанной работе непосредственно у начальника органа внутренних дел и его заместителей;
· отчет в письменном виде;
· проверка выполнения планов работы сотрудников, как по отдельным намеченным мероприятиям, так и в целом;
· скрытый контроль[40].
Для контроля за местонахождением патрульно-постовых нарядов широко используются различные технические средства: радиостанции, телефон, прикладные телевизионные установки и др..
К контрольным функциям начальника органа внутренних дел и его заместителей относится также проверка жалоб граждан на действия сотрудников полиции[41].
Надзор прокуратуры за законностью деятельности полиции осуществляет Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.
Надзор– это специфический вид деятельности федеральных государственных органов прокуратуры, осуществляемый от имени государства и состоящий в проверке точного и единообразного выполнения и применения законов Российской Федерации.
Основное отличие надзора от контроля, по мнению ряда учёных, состоит в том, что «надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчинённых им органов или лиц с целью выявления нарушений законности, но не целесообразности.
Направления надзора прокуратуры за полицией:
1) надзор за соблюдением в деятельности полиции прав и свобод человека и гражданина;
2) надзор за законностью приема, учета, регистрации, проверки и разрешения заявлений и сообщений о правонарушениях;
3) надзор за законностью уголовно-процессуальной деятельности полиции;
4) надзор за законностью оперативно-разыскной деятельности полиции.
Осуществляя надзор за законностью административной деятельности органов внутренних дел (полиции) прокурор вправе:
· посещать в любое время суток органы внутренних дел и их учреждения, знакомиться с документами, на основании которых граждане подвергнуты административному задержанию или заключению под стражу, проводить опрос задержанных и заключенных под стражу лиц, принимать и рассматривать их жалобы и др.
· освобождать своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
· опротестовывать противоречащие закону акты руководителей органов внутренних дел. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления;
· обращаться в суд с протестом о признании таких актов недействительными;
· вносить представления об устранении нарушений закона и требовать от руководителей органов внутренних дел письменных ответов в течение 1 месяца;
· объявлять должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона;
· выносить мотивированные постановления о возбуждении производства об административных правонарушениях;
· в случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях[42].
