Эффективная охрана общественного порядка, надежное обеспечение общественной безопасности, достигаются, прежде всего, четко налаженной, построенной на научных основах деятельностью служб полиции во взаимодействии со всеми органами государственной власти и местного самоуправления. Чтобы обеспечить высокое качество организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, необходимы скоординированные усилия всех субъектов, участвующих в этой деятельности.
Важность объединения усилий связана с целым рядом причин, среди которых можно назвать, например, необходимость обеспечения комплексного подхода к охране общественного порядка и общественной безопасности при наличии различных предметов ведения и полномочий органов государственной власти, недостаточную ресурсную обеспеченность конкретного ведомства и т.д. Все это определяет основные формы взаимодействия, связанные, как правило, с обменом информацией, совместным планированием каких-либо мероприятий и их осуществлением.
Статья 10 Федерального закона «О полиции» вводит принцип взаимодействия и сотрудничества полиции с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами.
При этом Федеральный закон «О полиции» закрепляет «встречные обязательства» сторон взаимодействия, предусматривая, что полиция при выполнении возложенных на нее обязанностей может использовать возможности государственных и муниципальных органов, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 2 статьи 10), а также то, что государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей (часть 4 статьи 10). Наряду с этим Федеральный закон устанавливает обязанность полиции в пределах своих полномочий оказывать содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывать поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка (часть 3 статьи 10).
Предписания по оказанию содействия конкретным государственным органам содержат нормы главы 3 Федерального закона «О полиции».
Правовой основой взаимодействия являются материальные административно-правовые нормы, обязательные к исполнению всеми взаимодействующими субъектами.
К таким нормам можно отнести:
1. Законодательные акты (например, целый ряд направлений взаимодействия органов внутренних дел с военными комиссариатами предусмотрен частью 3 статьи 4 Федерального закона от 28 марта 1998 г. №53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»[45]).
2.Межведомственные нормативно правовые акты, такие как:
- совместные приказы, затрагивающие вопросы совместной деятельности по охране общественного порядка (например, Приказ Минобороны России, МВД России и ФМС России от 10 сентября 2007 г. №366/789/197 «Об утверждении Инструкции об организации взаимодействия военных комиссариатов, органов внутренних дел и территориальных органов Федеральной миграционной службы в работе по обеспечению исполнения гражданами Российской Федерации воинской обязанности»[46]; Приказ МВД России и ФМС России от 12 октября 2009 г. №758/240 «Об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы и их территориальных органов по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства»)[47];
- административные регламенты – устанавливают сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги)[48].
- договоры и соглашения о совместной управленческой деятельности в области охраны общественного порядка – заключаются между двумя и более органами государственного управления и иными субъектами управления в целях организации взаимодействия и координации действий для оптимального выполнения общих задач управления (например, типовое соглашение об информационном обмене сведениями в государственной информационной системе миграционного учета между ФМС России, МВД России, МИД России, Минсвязи России, ФСБ России и ФНС России, которое регламентирует проведение мероприятий по организации информационного обмена сведениями в государственной информационной системе миграционного учета)[49];
- планы о совместной деятельности – под планами, в соответствии с Инструкцией по организации планирования в органах внутренних дел Российской Федерации[50], подразумеваются соответствующим образом оформленные управленческие решения, предусматривающие комплекс мероприятий, направленный на достижение целей и решение задач в определенный период времени, содержащий сроки исполнения, перечень исполнителей, а также иные положения, конкретизирующие порядок исполнения таких мероприятий.
В частности, в МВД России разрабатываются совместные с другими правоохранительными органами и органами государственной власти планыпо охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности при проведении общественно-политических, спортивных и иных массовых мероприятий федерального значения.
К основным формам взаимодействия относят:
· обмен информацией, совместное обсуждение её в целях принятия оптимальных управленческих решений;
· разработку и реализацию совместных планов и отдельных мероприятий по обеспечению правопорядка;
· совместное изучение состояния преступности (мониторинг, прогноз, выявление тенденций, закономерностей и подготовку материалов и справочных баз), разработку компромиссных предложений для взаимодействующих сторон с последующим проведением общих или отдельных мероприятий с созданием специальных групп;
· координацию деятельности;
· оказание консультационной помощи;
· участие в совместных мероприятиях.
Основные формы взаимодействия реализуются в следующих мероприятиях:
- совместная разработка и согласование проектов федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов;
- участие в работе правительственных, межведомственных и согласительных комиссий, рабочих групп, конференций и т.п.;
- проведение совместных профилактических и иных мероприятий (операции, рейды, проверки т.п.);
- оказание помощи в розыске лиц, скрывающихся от следствия, суда, исполнения наказания, обязательств, а также без вести пропавших;
- оказание содействия в области материально-технического обеспечения деятельности, в использовании необходимых сил и средств;
- обмен опытом в целях повышения квалификации кадров.
В части 3 статьи 1 Федерального закона «О полиции» зафиксирован один из сущностных компонентов предназначения полиции – оказание ею содействия федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от формы собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав.
В целях организации взаимодействия и координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также указанных органов с институтами гражданского общества и социально ориентированными некоммерческими организациями в сфере правопорядка, общественной безопасности, профилактики правонарушений в субъектах Российской Федерации образованы постоянно действующие координационные совещания[51].
В направление взаимодействия с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, в целом органично вписываются идеи использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти[52] и электронного правительства – системы электронного документооборота государственного управления, основанной на автоматизации всей совокупности управленческих процессов в масштабах страны и служащей цели существенного повышения эффективности государственного управления, снижения издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества[53]. Создание электронного правительства предполагает построение общегосударственной распределенной системы общественного управления, реализующей решение полного спектра задач, связанных с управлением документами и процессами их обработки.
Правовая норма, изложенная в подпункте 36 пункта 1 статьи 12, возлагает на полицию обязанность оказания содействия различным органам и должностным лицам, иным участникам правоотношений, в той или иной степени задействованным в процессе осуществления государственной власти и местного самоуправления, формируя тем самым одно из важных правовых средств обеспечения их эффективной деятельности, в том числе и при охране общественного порядка и общественной безопасности.
Содействие полиции должно оказываться в осуществлении законной деятельности перечисленных органов и должностных лиц.
Рассматриваемая обязанность исполняется полицией тогда, когда в связи с законной деятельностью названных субъектов им оказывается противодействие или угрожает опасность.
Различные формы противодействия влекут административную ответственность в соответствии с главой 5 «Административные правонарушения, посягающие на права граждан» КоАП РФ (например, неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума, умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам, референдуму и т.д.), главой 17 «Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти» КоАП РФ (например, невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы, воспрепятствование законной деятельности судебного пристава и т.д.).
Содержание содействия может быть различным – от предоставления соответствующей информации до обеспечения охраны и защиты прав таких субъектов от противоправных посягательств.
В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» избирательные комиссии обязаны рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании обращения кандидатов о нарушении закона. В связи с этим они вправе направлять в органы внутренних дел представления о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона. Указанные органы обязаны принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах избирательную комиссию.
Содействие перечисленным органам и должностным лицам полиция оказывает в период действия военного или чрезвычайного положения, а также в процессе исполнения обязанностей, закрепленных пунктами 16, 17 части 1 статьи 12 Федерального закона «О полиции» (предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности; противодействие терроризму и обеспечение правового режима контртеррористической операции).
В Федеральном законе «О полиции» появилась такая ранее отсутствовавшая в Законе о милиции обязанность, как информирование высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и выборных должностных лиц местного самоуправления (глав муниципальных образований) о состоянии правопорядка на соответствующей территории. Ее появление вполне оправданно и служит еще одним свидетельством воплощения в Федеральном законе «О полиции» принципа открытости и публичности деятельности полиции.
Условия и порядок реализации рассматриваемых норм, содержащихся в комментируемом пункте, определяются текущим законодательством. Так, например, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации образуются постоянно действующие координационные совещания по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации. В рамках их работы должностные лица органов внутренних дел обобщают и анализируют информацию о состоянии правопорядка; прогнозируют тенденции развития ситуации в этой области; анализируют эффективность деятельности территориальных органов МВД России по обеспечению правопорядка; участвуют в разработке мер, направленных на обеспечение правопорядка.
Аналогичные мероприятия должны проводиться и на уровне муниципальных образований.
