Квалифицирующие признаки межбюджетных трансфертов

В соответствии с классификацией, предложенной американским ученым Е.М. Гремличем, все выделяемые нижестоящим бюджетам трансферты можно разделить на три типа.

Первый тип — это трансферты, причиной использования которых является наличие политических обязательств, то есть центральное правительство обеспечивает минимальный или стандартный уровень оказания государственных услуг в стране независимо от того, из бюджета какого уровня финансируется производство соответствующего общественного блага.

Ко второму типу относятся трансферты, целью которых может быть перераспределение дохода от высокообеспеченных территорий низкообеспеченным, либо отчисление некой доли налоговых платежей, взимание которых более эффективно на национальном уровне, в субфедеральные бюджеты. Данный вид трансферта оказывается направленным лишь на изменение доходов нижестоящих бюджетов и не приводит к изменению относительных цен государственных услуг для них.

Третий тип трансфертов возникает, когда при наличии перелива выгод от некоторого вида общественных благ необходимо субсидировать производство (или приобретение) общественных благ в территориальном образовании, где они производятся. Такое субсидирование возможно с помощью нелимитированного гранта Пигу[1], направленного на сокращение стоимости производства государственных услуг для его получателей. Его сущность состоит в софинансировании центральным правительством расходов регионального уровня по производству общественных благ.

В то же время в мировой практике существуют системы бюджетного выравнивания, включающие в себя как нецелевые, так и целевые средства. Описанная система используется в Австралии.

Интересен опыт США, где федеральная система бюджетного выравнивания состоит исключительно из целевой финансовой помощи, обеспечивающей достаточный уровень и качество предоставляемых бюджетных услуг.

Объективная необходимость предоставления целевой финансовой помощи для вертикального выравнивания состоит в том, что большинство налогов имеют тенденцию к более эффективному взиманию при закреплении на федеральном уровне. В то же время большинство расходов имеют противоположную тенденцию. Возникает необходимость перераспределения финансовых ресурсов с целью обеспечения возможности субфедеральных властей финансировать социально значимые расходы. Во многих странах (Канада, Мексика, США) вертикальное выравнивание принимает форму софинансирования социальных расходов.

В Канаде более 50% финансовой помощи регионам составляют трансферты на медицину и социальное страхование (CHST), рассчитанные исходя из потребностей провинций. Финансирование медучреждений находится в компетенции региональных властей и средства получают как бедные, так и богатые провинции. Несмотря на целевой характер средств, отсутствуют федеральные правила расходования данных трансфертов, из-за чего в канадских провинциях программы медицинского обслуживания различны. Необходимо отметить, что от значительного числа небольших и разрозненных субвенций и субсидий на различные социальные расходы был сделан переход к одному блочному гранту.

В американской модели межбюджетных трансфертов целевая помощь предоставляется в виде грантов двух типов. Один из них —гранты, выделяемые на финансирование широкого круга расходных обязательств с ограничением перераспределения средств между расходными статьями. Другим целевым трансфертом являются категорийные гранты, в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельных расходных программ. Первоначально действовало 240 трансфертов, затем их количество возросло до 539, а затем, в следствии группировки в блоковые гранты, их число сократилось примерно до 400. В США применяются различные виды специальных грантов: формульные, проектно-формульные, проектные, с открытым либо закрытым финансированием. При этом, для поддержания стимулов у региональных властей к активной работе в заданной сфере, центральному правительству приходится увеличивать долю софинансирования.

В Италии целевые виды трансфертов составляют основной объем региональных и местных бюджетов. Основными источниками этих грантов являются два бюджетных фонда — Национальный фонд финансирования здравоохранения (NHF) и Национальный транспортный фонд (NTF). Медицинские и транспортные услуги не оказываются напрямую региональными учреждениями, так как транспорт находится в собственности муниципальных корпораций, а медицинские учреждения находятся на балансе местных округов здравоохранения, однако из бюджетов регионов осуществляется финансирование разницы между себестоимостью услуг и доходами от их предоставления.

В Великобритании, если национальное правительство считает приоритетным финансирование конкретной статьи расходов местного бюджета, выделяется целевой грант, который не может быть израсходован на цели, отличные от установленных при его предоставлении.

Интенсификация процессов регионализации стран обеспечила возрастание роли политики содействия территориальному развитию. В решении стратегических задач межрегионального выравнивания важное место занимают федеральные программы регионального развития, которые подразделяют на программы экономического развития регионов, узкоспециализированные и комплексные региональные программы. Возможно их объединение под понятием «программы развития». В 80-х и 90-х гг. прошлого века во всех европейских странах были разработаны государственные программы содействия развитию регионов. Они различаются по объемам используемых ресурсов, критериям предоставления помощи, приоритетным направлениям, конкретным инструментам их реализации. На различные виды финансовой помощи расходуется от 0,5 до 1,3% ВВП европейских стран.

Программы развития разрабатываются, как правило, для группы регионов с общей ресурсной базой (природные, производственные, людские и т.п. ресурсы) и общими проблемами, связанными с их использованием. Программы носят стимулирующий характер и направлены на создание производственной и социальной инфраструктуры, необходимой для эффективного использования имеющихся на данной территории ресурсов. Более выраженную выравнивающую направленность обычно имеют комплексные региональные программы, которые разрабатываются с целью системного решения проблем регионов, относимых к «неблагополучным». Критерии отнесения региона к данной группе, как правило, четко формулируются федеральным центром и включают резкое изменение в экономике, низкий уровень доходов населения, высокий уровень безработицы и т.д.

Интересна выявленная закономерность: чем сильнее развито государство, тем больше в его региональной политике уделяется внимания проблемным аспектам, характерным для большей части регионов страны; чем слабее развитие — тем больший акцент делается на отстающие территории.

В России на современном этапе используются оба приведенных механизма. Они реализуются в рамках ФЦП «Юг России (2008-2012 годы)», ФЦП «Развитие Калининградской области», ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007—2015 годы», ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года», ФЦП «Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008— 2011 годы», ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002—2010 годы)»; ФЦП «Социальное развитие села до 2012 года»; ФЦП «Повышение эффективности использования и развития ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009— 2013 годах»; развития социальной и инженерной инфраструктуры субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, реформирования региональных и муниципальных финансов, развития и поддержки социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов Российской Федерации, а также иных федеральных программ.

Учитывая изложенное, выравнивание бюджетной обеспеченности территорий, где она меньше минимально необходимого уровня, не может не учитывать их потребности в текущих нуждах («социальное выравнивание»), но в долгосрочном плане важно и «экономическое выравнивание», в основном путем ориентации, прежде всего, на собственные силы, а также через долевые субсидии в так называемые «точки роста». Нельзя идти к намеченной цели, отдавая предпочтение лишь текущим задачам в ущерб стратегическим, включая сокращение неоправданных различий в социально-экономическом развитии регионов.