1.1 Социальное управление: структура, функции и виды.
Термин «управление» происходит от латинского слова «administracio» и имеет много значений; в самом широком смысле означает руководство чем-либо или кем-либо. В настоящее время общепризнанными являются следующие виды управляемых систем: 1) механические (управление машинами, технологическими процессами и др.); 2) биологические (управление процессами в живых организмах; 3) социальные (управление поведением людей и их коллективов.
Понятие управления в его универсальном варианте закрепляет понимание управления как определенного целенаправленного воздействия, цель которого – упорядочение соответствующей системы, на которую оказывается управляющее воздействие, т.е. обеспечение ее функционирования в должном порядке. Следовательно, управление есть процесс целенаправленного воздействия на систему, в результате которого достигаются ее упорядоченность и развитие в соответствии с поставленными целями и задачами.
Управление делами общества называется социальным управлением, которое представляет собой такую общественно значимую деятельность, которая осуществляется с целью обеспечения согласованности и упорядочения совместных действий людей, их коллективов, в интересах эффективного достижения стоящих перед ними задач.
Социальное управление необходимо в следующих случаях.
1. Когда имеется совместная деятельность людей. Именно она и порождает необходимость в управлении.
2. Для организации совместной деятельности. Организация совместной деятельности предполагает не только объединение людей, но и порядок их деятельности, т.е. образование производственных коллективов, органов управления, порядок их деятельности.
Социальное управление состоит из следующих элементов:
1. субъект управления (тот, кто управляет);
2. объект управления (кем управляют);
3. прямые и обратные связи между ними (отдача команд, распоряжений).
Объектом социального управления является поведение людей, их действия. В процессе социального управления обеспечивается совместное действие людей, организуются отношения между ними.
Субъектом социального управления являются люди. В качестве конкретного субъекта управления выступают организованные коллективы людей (государственные или общественные органы) или отдельные лица.
Между объектом и субъектом должны быть прямые и обратные связи, т.е. необходимо организовать управленческую систему, чтобы она функционировала. Конкретно это означает создание органов, учреждений, прав и обязанностей, порядка взаимодействия, внутренней структуры и штатов, наделение материальными и денежными средствами, подбор и расстановка кадров и т.д.
Социальное управление состоит из ряда функций, т.е. направлений деятельности. К ним относятся:
1) сбор, обработка (анализ) информации. Управление предполагает, прежде всего, что орган его осуществляющий обладает соответствующей информацией об объекте управления. Эта информация должна быть достоверной, достаточно полной, своевременной.
2) прогнозирование – это предвидение изменений в развитии и исходе каких-либо событий или процессов на основе полученных данных и достижений науки. Без него нельзя определить будущее состояние ни общества в целом, ни какого-либо отдельного процесса. (Например, состояние преступности относительно увеличивается в районе новостроек, или в летнее время).
3) планирование – это определение направлений, целей управленческой деятельности и способов, средств их достижения.
4) организация – формирование системы управления, упорядочение управленческих отношений между субъектом и объектом управления, определение прав и обязанностей, структуры органов, подбор и расстановка кадров и т.д.
5) распорядительство – установление режима деятельности по достижению целей и задач управления, регулирование поведения управляемых объектов, дача директив, указаний, предписаний и др.
6) координация и взаимодействие – это согласование действий различных предприятий, организаций и органов в целях достижения каких-либо общих целей.
7) контроль и учет как функция управления состоит в том, чтобы установить соответствие или несоответствие фактического состояния управляемого объекта заданному. Он позволяет обнаружить и устранить возможные отклонения управляемого объекта от заданного состояния или корректировать ранее принятое решение,
Процесс управления носит циклический характер и состоит из ряда стадий:
v выработка и принятие решения;
v организация исполнения решения;
v контроль за его выполнением;
v подведение итогов.
Социальное управление включает в себя:
- управление обществом в целом;
- государственное управление (управление делами государства);
- общественное управление (управление делами частных организаций, общественных объединений и т.п.).
Государственное управление в широком смысле слова можно характеризовать как всю деятельность государства по организующему воздействию на общественные отношения. При таком понимании этого термина речь идет об управлении делами государства, которое осуществляется всеми органами государства и ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной). Здесь наиболее рельефно проявляется связь между административным и конституционным правом.
В то же время имеется ряд факторов, которые не дают основания считать подобную характеристику управления универсальной. В частности, нельзя игнорировать то обстоятельство, что в государственно-правовой практике прочно укоренилось и получило закрепление иное, более узкое понятие, а именно «государственное управление» в собственном смысле слова. Оно не может быть отождествлено с понятием «управление государством». Анализ соответствующих правовых норм не позволяет ставить знак равенства между деятельностью органов законодательной власти, суда, прокуратуры, с одной стороны, и деятельностью органов государственного управления – с другой.
Государственное управление в узком смысле слова – это подзаконная, юридически властная, организующая деятельность особой группы субъектов (органов, должностных лиц), состоящая в практическом исполнении задач и функций государства в процессе руководства экономической, административно-политической и социально-культурной областями.
Характерные черты государственного управления:
♦ является организующей деятельностью (т.е. в процессе исполнительной деятельности организуется совместный труд людей);
♦ носит государственно-властный характер (от имени и по поручению государства);
♦ является активной и целенаправленной (повседневная реализация функций государства);
♦ осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления.
Таким образом, социальное управлениепредставляет собой организованную, общественно значимую деятельность людей (воздействие одних людей на других) с целью обеспечения согласованности и упорядоченности социально значимых процессов (совместных действий людей, их коллективов) для достижения поставленных задач (устойчивого развития социальных систем).
Государственное управление – это подзаконная юридически властная организующая деятельность аппарата управления, состоящая в практическом исполнении законов и других нормативных актов в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Государственное управление является видом государственной деятельности, к которой также относятся осуществление законодательной деятельности, правосудие, контроль и надзор.
1.2 Исполнительная власть
В последние годы вместо термина «государственное управление» стал употребляться иной термин – «исполнительная власть», который закреплен в Конституции Республики Беларусь. В связи с этим необходимо выяснить сущность исполнительной власти, ее соотношение с государственным управлением.
Исполнительная власть – ветвь государственной власти, воплощенная в системе органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества на основании законодательства и реализующих государственно-властные полномочия исполнительно-распорядительного характера.
Цели исполнительной власти:
Ø обеспечение безопасности граждан, общества, государства;
Ø создание условий, способствующих благополучию граждан, общества, государства;
Ø создание условий для реализации гражданами и организациями их прав и свобод для свободной политической, экономической, социальной и духовной жизни общества.
Признаки исполнительной власти:
§ охватывает все стороны жизни общества, имеющие значение для государства, т.е. имеет общегосударственный характер. По существу объектом государственного управления является общество в целом, организованное на государственной основе;
§ является исполнительной по отношению к деятельности, осуществляемой органами законодательной власти на основании законов и других актов, принимаемых представительными органами, под их руководством и контролем;
§ в непосредственном ведении соответствующих органов управления находятся объекты, составляющие материальную базу государственного управления (финансы, важнейшие средства коммуникации, силовые структуры и др.), поэтому исполнительная власть является активной, оперативной и целенаправленной.
§ имеет ярко выраженное организационное содержание, т.е. в процессе исполнительной деятельности организуется совместный труд членов общества;
§ осуществляется повседневно, непрерывно, поэтому исполнительная деятельность неотделима от руководства подведомственными объектами, что уже предполагает ее повседневность и непрерывность;
§ имеет юридически-властный (распорядительный) характер; это административная деятельность, предполагающая подчинение объекта управления его субъекту;
§ является подзаконной деятельностью, т.е. именно закон определяет ее направленность, главные средства достижения целей, она осуществляется на основании закона.
Таким образом, исполнительная власть – это ветвь единой государственной власти, она практически реализуется через государственное управление и не может отождествляться с данным видом государственной деятельности. Исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти (государственного управления).
Исполнительная власть – в значительной степени категория политико-правовая, в то время как государственное управление – организационно-правовая. Государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого возможна практическая реализация исполнительной власти.
1.3 Понятие, предмет и метод административного права. Его роль и место в правовой системе Республики Беларусь
Административное право можно рассматривать как отрасль права, как отрасль науки и как учебную дисциплину. В данном параграфе рассмотрим его только в качестве отрасли права.
Административное право является одной из отраслей права, которая представляет собой систему юридических норм, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления.
В юридической науке принято считать, что отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего предметом и методом правового регулирования. Предметом правового регулирования каждой отрасли права является строго определенная область общественных отношений.
Предмет административно-правового регулирования – совокупность общественных отношений в сфере государственного управления. Круг общественных отношений, составляющих предмет административно-правового регулирования, широк и многообразен. Обозначить его можно, лишь уточнив, кто осуществляет государственное управление:
♦ главным образом, имеется в виду властная деятельность аппарата управления;
♦ это внутриорганизационная деятельность руководителей иных государственных органов. Прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Председатель областного суда, например, организуя работу подчиненного ему аппарата, занимается не правосудием, а управлением;
♦ по поручению государства, на основании переданных им властных полномочий административную власть могут использовать товарищеские суды, добровольные народные дружины и другие общественные формирования.
Следовательно, предметом административного права являются общественные отношения, возникающие при организации исполнительно-распорядительных органов и в процессе их административной деятельности, при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководством других государственных органов, в ходе реализации административной власти судьями и внешневластных полномочий общественных организаций.
Методы правового регулирования общественных отношений в сфере исполнительной власти – это совокупность правовых средств, способов, приемов, посредством которых регулируются управленческие отношения. Совместно с предметом они дают наиболее полную характеристику отрасли административного права.
Методы административно-правового регулирования представляют собой приемы регулирования, исходные юридические позиции, определяющие главные в правовом статусе субъекты, к которым относятся:
• метод централизованного, императивного регулирования (административно-правовой метод). При этом регулируются отношения, одним из участников которых всегда выступает орган (должностное лицо), наделенный юридическими властными полномочиями, т.е. положение субъектов характеризуется отношением субординации, прямого подчинения, неравенства их участников и однородностью юридически властных волеизъявлений одной из сторон;
• метод децентрализованного, диспозитивного регулирования, т.е. управляющей или управляемой стороне предоставляется возможность выбора образа действий (без прямых предписаний и запретов) в рамках административно-правовой нормы. Это положение субъектов характеризуется отношением координации, а государственно-управленческая деятельность предполагает возможность возникновения отношений горизонтального типа. При этом субъекты обладают равным объемом властных полномочий.
Говоря о методе административно-правового регулирования, следует помнить, что специфической особенностью общественных отношений, регулируемых административным правом, является неравенство сторон. Один из участников таких отношений подчинен другому, то есть, органы государственного управления в конкретных правоотношениях реализуют предоставленные им властные полномочия, которых нет у другой стороны (например, у граждан).
Являясь составной частью единой системы права, его самостоятельной отраслью, административное право неразрывно связано со всеми другими отраслями права. Общее, что объединяет все отрасли права, коренится в единстве задач, решаемых в ходе строительства правового государства.
