Ћекции.ќрг


ѕоиск:




 атегории:

јстрономи€
Ѕиологи€
√еографи€
ƒругие €зыки
»нтернет
»нформатика
»стори€
 ультура
Ћитература
Ћогика
ћатематика
ћедицина
ћеханика
ќхрана труда
ѕедагогика
ѕолитика
ѕраво
ѕсихологи€
–елиги€
–иторика
—оциологи€
—порт
—троительство
“ехнологи€
“ранспорт
‘изика
‘илософи€
‘инансы
’ими€
Ёкологи€
Ёкономика
Ёлектроника

 

 

 

 


√осударственное управление и исполнительна€ власть




 

 лючевую роль дл€ понимани€ предмета, а следовательно, и природы административного права как отрасли права играет понимание сущности категорий государственного управлени€ и исполнительной власти.

¬опрос о соотношении этих категорий в насто€щее врем€ €вл€етс€ в известной мере дискуссионным. Ѕудучи сложным €влением, государственное управление исследуетс€ под различным углом зрени€ в рамках различных концептуальных схем.

ѕроблемы государственного управлени€ освещались в трудах ученых-юристов XIX - начала XX в., широко рассматривались в советской юридической литературе, исследуютс€ и в насто€щее врем€. ѕолучили свое отражение вопросы государственного управлени€ в работах зарубежных юристов. ѕри этом было высказано множество мнений и суждений, высказывались различные теоретические позиции, в том числе и по вопросу сущности категорий "управление", "государственное управление" и "исполнительна€ власть" и их соотношению*(3).

¬ насто€щее врем€ в современной юридической научной и учебной литературе можно выделить различные подходы к рассмотрению государственного управлени€ и пониманию его сущности как юридической категории. ѕри этом в рамках этих подходов категори€ "государственное управление" ("управление") понимаетс€ по-разному в зависимости от выбранной методологии исследовани€. ¬о многом это св€зано с тем, что на юридический анализ проблем государственного управлени€ оказали и оказывают значительное вли€ние не только правовые теории (например, теории правового государства, разделени€ властей и др.), но и другие отрасли знани€ и, в частности, кибернетика, социологи€ и теори€ управлени€ (менеджмент). Ќаличие таких разных подходов привело к тому, что в юридической науке, законотворческой и правоприменительной де€тельности значение терминов "государственное управление", "управление", "исполнительна€ власть" понимаетс€ учеными и практическими юристами по-разному.

ƒл€ того чтобы сделать разумный выбор, представл€етс€ необходимым рассмотреть подходы к анализу пон€ти€ государственного управлени€ в юридической и других науках, проанализировать и взвесить их, а затем сравнить их с точки зрени€ логики и юридической науки.

ѕодход к рассмотрению государственного управлени€ как юридической категории определ€етс€ тем, что в рамках этого подхода государственное управление рассматриваетс€ с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной св€зи с осуществлением функций государства и понимаетс€ как один из видов государственной де€тельности по их реализации*(4).

¬ юридической науке анализ государства об€зательно предполагает рассмотрение его функций, представл€ющих собой важнейшие качественные характеристики его де€тельности. ¬ теории государства и права под функци€ми государства понимаютс€ основные направлени€ внутренней и внешней де€тельности государства, в которых выражаютс€ и конкретизируютс€ его сущность и социальное назначение.

¬ теории государства и права рассматриваютс€ и основани€ (критерии) классификации функций государства. ѕри этом в качестве наиболее общих критериев отграничени€ одной функции от другой рассматриваютс€, во-первых, особенности объекта государственной де€тельности, своеобразие тех общественных отношений, в которых функции государства реализуютс€, во-вторых, обусловленна€ последними специфика содержани€ каждой функции, т.е. однородных видов государственной де€тельности*(5).

“ак, к внешним функци€м относ€тс€ функции обороны страны, сотрудничества и укреплени€ св€зей с другими государствами.   внутренним функци€м относ€тс€ такие функции, как: экономическа€, социальна€, развити€ культуры, науки и образовани€, налогообложени€, обеспечени€ безопасности государства, обеспечени€ общественной безопасности и общественного пор€дка, обеспечени€ экологической безопасности и р€д других.

¬ юридической науке де€тельность государства по реализации своих функций рассматриваетс€ на основе разделени€ форм государственной де€тельности и в демократическом государстве соответственно на основе разделени€ властей, осуществл€ющих эти формы де€тельности. ¬ качестве основных форм осуществлени€ де€тельности государства выдел€ютс€ законодательна€, управленческа€ (исполнительна€), судебна€.

—ущность и содержание законодательной де€тельности состоит в издании законов и посредством этого установлени€ таких общих юридических правил, которые об€заны исполн€ть не только граждане, но и все должностные лица, органы и учреждени€, не исключа€ самих законодательных органов.

—удебна€ де€тельность (судопроизводство) состоит в осуществлении судами правосуди€. ÷ель осуществлени€ правосуди€ состоит в том, чтобы существующие законы всеми соблюдались и чтобы лица, виновные в их нарушении, подвергались установленным наказани€м. ќсуществл€€ правосудие, суды не создают новых правовых норм, а примен€ет только существующие правовые нормы. » в том случае, когда совершено преступление или иные правонарушени€, и тогда, когда возник гражданско-правовой спор, суд стремитс€ подвести данный случай под надлежащие статьи административного, уголовного или гражданского законодательства и постановить на их основании соответствующий приговор или решение.

”правленческа€, исполнительна€ де€тельность (государственное управление) представл€ет собой основанную на законах реализацию исполнительными органами государственной власти (исполнительно-распор€дительных функций) в сферах развити€ экономики и культуры, социального обеспечени€ и здравоохранени€, транспорта и св€зи, обеспечени€ безопасности государства и охраны общественного пор€дка, обороны страны и т.д.*(6)

ѕомимо своего содержани€ государственное управление отличаетс€ от законодательной и судебной де€тельности еще тем, что осуществл€етс€ особыми органами в особых формах. «аконодательна€ де€тельность осуществл€етс€ в конституционных государствах законодательными органами (парламентом). ѕро€вл€етс€ названна€ де€тельность в издаваемых законах. ќсуществление правосуди€ также осуществл€етс€ особыми органами - судами и про€вл€етс€ в судебных приговорах (решени€х).

√осударственное управление осуществл€етс€ прежде всего органами исполнительной власти и про€вл€етс€ в разнообразных формах. “ак, органами исполнительной власти издаютс€ подзаконные нормативные правовые акты, направленные на реализацию их функций. Ёти акты не должны противоречить законам и могут быть издаваемы лишь в том случае, если закон уполномочит к тому те или другие органы исполнительней власти.

«аконодательством органам исполнительной власти предоставл€етс€ также право налагать административные наказани€ на лиц за совершение административных правонарушений. ¬ подобных случа€х де€тельность администрации принимает в большей или меньшей степени квазисудебный или юрисдикционный характер.

ќрганы исполнительной власти и должностные лица также совершают действи€, направленные на исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов.   такого рода действи€м относитс€ выдача удостоверений, документов, разрешений на производство какой-либо де€тельности, а также другие исполнительные действи€. Ќаконец, в установленных законом случа€х сотрудники этих органов (например, сотрудники милиции) имеют право на осуществление принудительных действий, применение в определенных случа€х физической силы и оружи€.

ѕон€тие государственного управлени€ как одной из форм государственной де€тельности начало формироватьс€ в юридической науке в ’VII в. в рамках так называемых камеральных наук в √ермании. ¬ XVII-XVIII вв. в европейских государствах усиливаетс€ центральна€ власть и создаетс€ многочисленный полицейский аппарат, призванный оперативно и профессионально осуществл€ть борьбу с преступностью и охран€ть от нарушений общественный пор€док. –ост и усложнение административных дел и развитие полицейского законодательства сделали необходимой создание управленческой теории. –езультатом этой назревшей потребности €вилось создание так называемой "науки о полиции" (Polizeiwissenschaft), котора€ непосредственно предшествовала науке административного права и теории государственного управлени€. ќсновател€ми науки полицейского права считаютс€ такие юристы, как де-л€-ћарр, ». ёсти и ћ. «онненфельс. ќни отграничили ее от других наук о государстве, в частности, от внешней и финансовой политики. ≈е задачами стало исследование условий, ведущих к безопасности и благососто€нию государства.

¬месте с тем начало научной разработки теории государственного управлени€ как категории юридической науки во многом св€зано с именем немецкого юриста Ћоренца фон Ўтейна (1815-1890). ≈го идеи о государственном управлении были изложены им в семитомном труде "”чение об управлении" (Die Verwaltungslehre). ¬ русском переводе имеетс€ работа Ћ. Ўтейна "”чение об управлении и право управлени€ с сравнением литературы и законодательств ‘ранции, јнглии и √ермании" в переводе профессора —анкт-ѕетербургского университета ».≈. јндреевского*(7).

’арактеризу€ сущность учени€ Ћ. Ўтейна о государственном управлении, необходимо отметить, что под управлением он понимал такую сферу государственной де€тельности, посредством которой государственна€ вол€ (закон) осуществл€етс€ в государственной жизни. “аким образом, по мысли Ћ. Ўтейна, управление призвано дл€ осуществлени€ государственной воли, закрепленной в законодательных актах законодательными учреждени€ми. —ущность и пон€тие управлени€ состо€т в том, что благодар€ ему вол€ государства - закон - получает осуществление в объективно существующих отношени€х действительной жизни через посредство силы и де€тельность государства. ”правление осуществл€етс€ в самосто€тельных област€х государственной жизни, которые представл€ют собой самосто€тельные сферы и дл€ законодательства, и дл€ исполнительной де€тельности. Ћ. Ўтейн называл их област€ми управлени€.

¬ажные методологические выводы о природе, сущности и организации государственного управлени€ содержались и в трудах российских ученых-юристов XIX - начала XX в., таких как ј.ј. јлексеев, ј.ƒ. √радовский, ¬.‘. ƒерюжинский, ј.». ≈листратов, ¬.¬. —окольский, ћ.Ќ.  оркунов, ћ. –ейснер и р€да других. ¬ теории российского государственного и административного права в рассматриваемый период делаетс€ определенное различие в характере государственного управлени€ в –оссии и в западных конституционных государствах. Ќа основе анализа законодательства западных государств в этих работах делаетс€ вывод о том, что государственное управление в демократическом конституционном государстве €вл€етс€ самосто€тельной сферой государственной де€тельности, направленной на реализацию законов в различных област€х государственной жизни.

ј.». ≈листратов в курсе лекций "јдминистративное право" писал, что законность де€тельности государственной власти достигаетс€ благодар€ возможности обособить законодательную функцию государства от прочих функций государственной де€тельности. √осударственное управление становитс€ правомерным и подзаконным по мере того, как законодательна€ функци€ (задача издани€ законов) различаетс€ и обособл€етс€ от задачи государственного управлени€. ѕризнава€ право регул€тором публичных отношений, возникающих между органами власти и обывател€ми, государственна€ власть этим самым нисколько не ограничивает себ€ в своей законодательной функции. ќна не изменит началу законности, если отменит новым законом любой из ранее изданных ею законов. Ќо верна€ началу законности власть должна подчин€тьс€ закону в делах государственного управлени€.

A.». ≈листратов пр€мо отмечал, что если законодательство и управление обособить только логически, только мысленно, этим самым еще не обеспечиваетс€ господство закона в публичных отношени€х. Ќеобходимо, чтобы законодательна€ де€тельность и управление взаимно обособились в самом своем устройстве, в своей организации. —в€занность государства правом требует такой именно организации государственной власти, при которой издание закона и подзаконное управление осуществл€лись бы различными органами. ј пока законы издает тот же орган, который и правит, его управление правомерным стать не может: если орган прав€щей власти €вл€етс€ вместе с тем и органом власти законодательной, он всегда сможет узаконить свои отступлени€ от закона в делах государственного управлени€*(8).

B.¬. —окольский писал, что под государственным управлением в конституционных демократических государствах понимаетс€ правительственна€ де€тельность, отличающа€с€ от законодательной. Ёто различие объ€сн€етс€ принципиальным различием в самом характере органов законодательства и управлени€. ¬месте с тем он отмечает, что в –оссии это различие не носит принципиального характера, поскольку все функции верховенства содержались в руках самодержавного государ€. ѕри этом государственное управление в российском государстве в обширном смысле есть решение государством поставленных им дл€ себ€ целей. —юда относ€тс€ и законодательна€, и полицейска€, и финансова€, и судебна€ де€тельность государства, а также де€тельность государства по отношению к церкви. ƒл€ российского государственного права более важным €вл€етс€ деление государственного управлени€ на верховное и подчиненное. ¬ерховное управление есть область непосредственной де€тельности монарха, управление подчиненное есть область де€тельности установленных монархом органов, которым передаетс€ известна€ степень власти и которым ввер€етс€ выполнение определенных задач управлени€, на основании издаваемых монархом законов и учреждений.

ќн отмечал, что все учение об управлении может быть разделено на учение об органах управлени€, заключающее в себе систематическое изложение совокупности юридических норм, определ€ющих организацию и компетенцию органов управлени€, и на учение о самой де€тельности управлени€, содержащее систематическое изложение юридических норм, определ€ющих меры и способы управлени€*(9).

–оссийский ученый-юрист ј.ј. јлексеев также характеризовал государственное управление в конституционном государстве как де€тельность, осуществл€емую правительством и направленную на реализацию предписаний законов*(10).

ѕрофессор ј.ƒ. √радовский, рассматрива€ категорию государственного управлени€, отмечал, что в государствах конституционных учение о государственной власти не может быть подведено под общее пон€тие управлени€, поскольку оно отличаетс€ от де€тельности законодательной. ќпредел€€ содержание государственного управлени€, он анализировал административную де€тельность государства и отмечал, что эта де€тельность не может состо€ть только в применении закона. «аконодатель дает исполнительной власти и определенные полномочи€, указыва€ цели ее де€тельности и пор€док использовани€ ее полномочий.

√овор€ об административных функци€х государственной власти, ј.ƒ. √радовский делил их на два больших отдела. ќдин включает в себ€ исполнение требований законодательства, направленных на осуществление функций, необходимых дл€ государственной жизни (налоги, безопасность и т.п.). ƒругой отдел св€зан с осуществлением задач, которых нельз€ достигнуть путем осуществлени€ частной де€тельности, таких как почта, транспорт, телеграф и пр.*(11)

Ѕольшое значение анализу сущности и содержани€ государственного управлени€ придавал и профессор Ќ.ћ.  оркунов. ’арактеризу€ формы про€влени€ государственной власти, он писал, что в конституционных государствах, где законодательство осуществл€етс€ с участием народного представительства, оно обособл€етс€ от других элементов про€влени€ государственной власти. ѕод управлением обозначаютс€ те функции, которые осуществл€ютс€ правительством без участи€ народного представительства.

¬ своем труде "–усское государственное право" Ќ.ћ.  оркунов рассматривал государственное управление в рамках науки государственного права. ќн, в частности, выдел€л верховное управление, подчиненное управление и самоуправление. ¬ерховное управление - это управление, в котором власть государ€ про€вл€етс€ непосредственно, и подчиненное управление, осуществл€емое от его имени и по его повелению соответствующими органами и лицами*(12).

¬ статье "”правление" энциклопедического словар€ "√ранат" ћ. –ейснер отмечал, что в государстве управление отличаетс€ от других сфер де€тельности - законодательства и суда. — этой точки зрени€ управление, или администраци€, отличаетс€ от законодательной и судебной де€тельности. “акое отличие обусловливаетс€ материальными различи€ми отдельных функций государственной власти и характеризует управление как одну из форм государственной де€тельности. ¬ этом смысле законотворчество представл€ет собой "нормативную" функцию власти, котора€ выражаетс€ в создании правовых норм. —уд осуществл€ет "декларативную" функцию и декларирует в отдельном случае спорное право или правовые состо€ни€ и интересы. ”правление разрешает конкретные задачи согласно установленным нормам при помощи, с одной стороны, юридических актов (повелений), а с другой - непосредственного производства той или иной де€тельности.

ѕо мнению ћ. –ейснера, государственное управление включает заведование административным аппаратом, ведение общего хоз€йства страны, управление социальными вопросами, полицейское управление, военное управление, а также управление в других сферах государственной жизни*(13).

“аким образом, как мы видим, в российской и западной юридической науке в XIX - начале ’’ в. государственное управление практически однозначно рассматривалось и понималось как вид государственной де€тельности, отличный от де€тельности законодательной и судебной и осуществл€емый исполнительными (правительственными) органами и учреждени€ми.

¬ советской науке административного права анализ государственного управлени€ как практической реализации функций государства государственным аппаратом путем осуществлени€ установленных законом функций и направлени€ государственной де€тельности получил свое дальнейшее развитие. ”ченые-административисты ¬.  обалевский, —. Ѕерцинский, ».». ≈втихиев, ј.≈. Ћунев, —.—. —туденикин, ÷.ј. ямпольска€, ё.ћ.  озлов, Ћ.Ћ. ѕопов и р€д других внесли значительный вклад в юридическую теорию государственного управлени€ и разработку его отдельных проблем. Ѕыл дан научный анализ пон€ти€, форм и методов государственного управлени€, актов государственного управлени€, способов обеспечени€ законности в государственном управлении и р€да других. ¬ научной литературе административного права утвердилась концепци€ государственного управлени€ как исполнительно-распор€дительной де€тельности подзаконных органов государства*(14).

¬ современный период вопросы государственного управлени€ в новых исторических услови€х также нашли свое отражение в юридической литературе в работах ƒ.Ќ. Ѕахраха, ё.ћ.  озлова, ј.ѕ.  оренева, ƒ.ћ. ќвс€нко, ё.Ќ. —тарилова, ё.ј. “ихомирова, Ќ.ё. ’аманевой и р€да других авторов.

— позиций анализа механизма де€тельности правительственных учреждений рассматриваютс€ вопросы организации и функционировани€ государственного управлени€ и юристами западных государств - ¬еликобритании, —Ўј, ‘ранции и р€да других*(15). “ак, в частности, в ‘едеративной –еспублике √ермани€ пон€тие административного права св€зываетс€ с пон€тием публичного управлени€, которое рассматриваетс€ как де€тельность и функци€ организованной государством системы органов. √ерманска€ теори€ административного права, как и теори€ публичного управлени€, находитс€ в русле континентально-европейской традиции. ¬с€ истори€ европейской науки публичного управлени€ сводитс€ к анализу развити€ административного права в отличие от —Ўј, где административное право сформировалось значительно позднее, во второй половине XX в., и претерпело значительное вли€ние социологии. ѕо мнению западногерманских специалистов в области науки управлени€, административное право нельз€ изучать в отрыве от его основы - реального публичного управлени€. ¬ историческом аспекте в развитии системы управлени€ в √ермании прин€то различать три этапа: а) управление периода абсолютизма в услови€х полицейского государства; б) управление периода либерального "правового государства"; в) управление периода "общества потреблени€", "государства планируемой экономики".

ќсновоположник германской школы административного права ќ. ћейер определ€л публичное управление как де€тельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства. ѕользу€сь методом "от противного", другой известный немецкий юрист ¬. ≈ллинек определ€л такое управление как "де€тельность в сфере правительственной компетенции, котора€ направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти".  ак видно из вышеприведенных определений пон€ти€ "публичное управление", они наход€тс€ в русле западноевропейской концепции разделени€ властей.

»сточники административного права √ермании можно представить в виде определенной системы, "вершину" которой образуют основной закон ( онституци€) и акты высших представительных органов (бундестага и бундесрата) и нормотворчество органов публичной администрации, включа€ правительственные органы управлени€. ќсобое место в системе источников права √ермании занимают решени€ ‘едерального административного суда по некоторым вопросам и нормы международных соглашений.

Ќа основании  онституции √ермании административна€ де€тельность осуществл€етс€ на п€ти ступен€х. ѕерва€ ступень соответствует административной де€тельности органов федерации; втора€ ступень - де€тельности земельных административных органов; треть€ ступень - де€тельности администрации округов, наход€щихс€ под контролем правительства земель; четверта€ ступень - де€тельности администрации районов и городов на уровне районов; п€та€ ступень - де€тельности администрации общин. ƒействи€ (акты) названных органов, имеющие общенормативное (но не индивидуальное) значение, представл€ют собой источники права*(16).

“аким образом, проведенный анализ показывает, что с позиций юридической науки государственное управление рассматриваетс€ как один из видов государственной де€тельности, направленный на исполнение, претворение в жизнь соответствующими государственными органами законов и иных нормативных правовых актов.

“ак, на основе проведенного выше анализа можно выделить следующие черты государственного управлени€ как административно-правовой категории.

1. √осударственное управление как вид государственной де€тельности имеет самосто€тельные цели. ќни заключаютс€ в повседневном исполнении, т.е. в проведении в жизнь требований законов и подзаконных актов. Ёто означает, что государственное управление практически выражаетс€ в осуществлении исполнительной по своему характеру де€тельности.

ѕо цел€м государственное управление отлично от всех других видов государственной де€тельности. “ак, основное назначение законодательной де€тельности состоит в решении принципиальных и наиболее общих вопросов руководства хоз€йственным и культурно-политическим строительством. ќсновное назначение судебной де€тельности состоит в осуществлении в специфических процессуальных формах задач правосуди€.

“аким образом, сущностью государственного управлени€, отличающей его от других указанных видов государственной де€тельности, €вл€етс€ то, что оно заключаетс€ в исполнении законов и прин€тых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов.

1. √осударственное управление носит непосредственно де€тельностный характер, т.е. в процессе его осуществлени€ реализуютс€ функции государства в различных сферах: политических, хоз€йственных, социальных и др.

2. —одержание государственного управлени€ заключаетс€ в осуществлении его субъектами нормативно определенных задач и функций путем использовани€ государственно-властных полномочий, которыми субъекты государственного управлени€ наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами –оссийской ‘едерации. –еализаци€ принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий осуществл€етс€ в административном, т.е. во внесудебном пор€дке. —ледовательно, государственное управление носит государственно-властный характер и представл€ет собой единый процесс, в котором исполнительна€ и распор€дительна€ стороны взаимно обусловлены.

3. —убъектами, осуществл€ющими государственное управление, €вл€ютс€ ѕрезидент –оссийской ‘едерации, ѕравительство –оссийской ‘едерации и органы исполнительной власти, р€д других государственных органов, в частности органы военного управлени€, а также администраци€ государственных предпри€тий, учреждений и организаций, имеюща€ определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию, направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных област€х государственной жизни.

4. √осударственное управление €вл€етс€ видом государственной де€тельности, в рамках которого реализуетс€ исполнительна€ власть. ¬се субъекты исполнительной власти €вл€ютс€ органами государственного управлени€. ќднако государственное управление по своему субъектному составу €вл€етс€ более широким, чем исполнительна€ власть, поскольку к его субъектам необходимо также отнести ѕрезидента –оссийской ‘едерации, а также определенные государственные органы, не €вл€ющиес€ органами исполнительной власти, например исполнительные органы местного самоуправлени€, осуществл€ющие публичную де€тельность.

5. «аконодательством –оссийской ‘едерации предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего право-установление и правоприменение.

— учетом изложенного государственное управление как государственно-правова€ категори€ представл€ет собой одну из форм государственной де€тельности, направленную на исполнение, претворение в жизнь положений законов и иных нормативных правовых актов, осуществл€емую ѕрезидентом –оссийской ‘едерации, ѕравительством –оссийской ‘едерации и иными органами исполнительной власти и другими субъектами государственного управлени€, сущность которой состоит в осуществлении ими нормативно определенных функций путем использовани€ принадлежащих им государственно-властных публичных полномочий.

ѕон€тие государственного управлени€, выработанное юридической наукой как организационно-правовой формы осуществлени€ исполнительной власти, вида государственной де€тельности, направленного на исполнение законов и иных нормативных правовых актов, отличаетс€ по своей сущности от пон€ти€ "управление", используемого в кибернетике, теории управлени€, политологии, экономике и р€де других наук.

“ак, с начала 60-х гг. ’’ в. в советской юридической науке начал формироватьс€ и получил свое развитие подход к анализу пон€ти€ и сущности государственного управлени€ с позиций общей теории управлени€, котора€ начала разрабатыватьс€ кибернетикой, теорией систем, социологией и р€дом других наук. ¬о многом это было обусловлено тем, что в этот период все отрасли наук оказались под серьезным вли€нием идей кибернетики.  ибернетика (от греч. kibernetike - искусство управлени€) - наука об управлении, св€зи и переработке информации в биологических, технических и комплексных (человеко-машинных) системах*(17). »деи кибернетики казались привлекательными и дл€ ученых, изучающих проблемы управлени€, своим методологическим значением, поскольку она получила свое признание как наука, котора€ изучает процессы общего управлени€ в различных средах.

 ибернетика выработала основные правила, которые присущи управленческим процессам в любых системах. ќни свод€тс€ к следующему. ”правление есть функци€ организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающа€ их целостность, достижение сто€щих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их де€тельности. ”правление осуществл€етс€ по общим законам во всех сложных динамических системах (технических, биологических, социальных, экономических, административных и др.) и основано на получении и обработке информации. ”правление, с точки зрени€ кибернетики, служит интересам взаимодействи€ составл€ющих ту или иную систему элементов, представл€ющих единое целое с общими дл€ всех элементов задачами. ”правление есть также внутреннее качество целостной системы, основным элементом которой €вл€етс€ субъект (управл€ющий элемент), посто€нно взаимодействующий с объектом (управл€емым элементом).

Ќар€ду с кибернетикой значительную роль в новом взгл€де на природу государственного управлени€ и методы его исследовани€, особенно в советский период, оказала така€ наука, как социологи€. —оциологией было выработано пон€тие социального управлени€ как атрибута общественной жизни, обусловленного особенност€ми организации жизни общества. —огласно социологическим воззрени€м социальное управление характеризуетс€ следующими признаками. —оциальное управление есть только там, где имеет место совместна€ де€тельность людей. ¬ роли субъекта социального управлени€ могут выступать люди, группы людей, государство и его органы. ќбъектом управлени€ €вл€ютс€ как человеческие коллективы, так и отдельные индивиды. —оциальное управление организует людей дл€ совместной де€тельности в определенные коллективы и организационно их оформл€ет.

ѕри этом следует отметить также и то, что подходы к анализу государственного управлени€ в советской науке во многом базировались на подходах к управлению и государственному управлению, которые были выработаны марксистско-ленинской теорией. “ак, анализиру€ общественные процессы,  . ћаркс отмечал, что управление есть "особа€ функци€", котора€ возникает "из самой природы общественного процесса труда". ќн писал: "¬с€кий непосредственно общественный или совместный труд, осуществл€емый в сравнительно крупном масштабе, нуждаетс€ в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполн€ет общие функции, возникающие из движени€ всего производственного организма в отличие от движени€ его самосто€тельных органов. ќтдельный скрипач сам управл€ет собой, оркестр нуждаетс€ в дирижере"*(18). Ёти положени€ фактически предопредел€ли сферу, назначение и содержание управлени€ как социальной функции применительно к любому варианту совместной де€тельности людей, в том числе и государственному управлению. ¬ этом смысле  . ћаркс отмечал, что "администраци€ есть организующа€ де€тельность государства"*(19). —оответственно и основные задачи государственного управлени€ во многих работах св€зывались с организацией совместной де€тельности людей в масштабе государства, с обеспечением взаимодействи€ между ними и их различными объединени€ми, с направлением их де€тельности*(20).

¬ советской общественной науке сформировались новые научные направлени€ - научное управление обществом и теори€ управлени€ социальными системами, начало которым было положено известным советским философом ¬.√. јфанасьевым. ќн рассматривал управление обществом как целенаправленное воздействие на общественную систему, на основе познани€ и использовани€ присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечени€ ее оптимального функционировани€ и развити€, достижени€ поставленных целей*(21). — точки зрени€ методологии такие концепции можно рассматривать как социологическую интерпретацию кибернетической концепции управлени€. ¬ соответствии с этой концепцией социальное управление рассматриваетс€ прежде всего как управление людьми, их социальными отношени€ми. ¬ этом смысле управление рассматриваетс€ как условие нормального функционировани€ общества, один из атрибутов общественной жизни. √осударственное управление рассматривалось и как форма руководства общественными процессами: экономическими, идеологическими, социально-культурными. ¬ажно отметить и то, что социальное управление рассматривалось как имеющее негосударственный характер, поскольку возникает до государства и занимает самосто€тельное место в институтах гражданского общества.

ѕод вли€нием идей и теорий кибернетики и социологии сущность и содержание государственного управлени€ стали рассматриватьс€ через призму теории социального управлени€ и в юридической литературе. ¬ ———– этот вопрос стал ареной оживленных дискуссий и получил отражение в научной литературе. ѕри этом многие советские авторы стали рассматривать государственное управление как разновидность управлени€ социального, сущность которого состоит в воздействии государства на общество, на поведение людей и их де€тельность. ”правление, в том числе и государственное, рассматривалось прежде всего как средство воздействи€, обеспечивающее совместную де€тельность людей. ≈го объектом €вл€ютс€ поведение людей, их действи€ и поступки. ћногие авторы признавали необходимость существовани€, нар€ду с наукой административного и государственного права, науки - теории государственного управлени€, призванной комплексно изучать проблемы социального управлени€, теорию государственного управлени€ именовали и социологией управлени€.

»спользование указанной методологии оказало вли€ние на то, что государствоведческий подход к исследованию проблем государственного управлени€ у р€да ученых-юристов стал замен€тьс€ комплексным подходом, выход€щим за рамки теории государства и права, административного и государственного права. –€дом советских ученых наука государственного управлени€ стала определ€тьс€ как наука о закономерност€х эффективного осуществлени€ сознательного и волевого воздействи€ на социальную систему с целью перевода ее из одного состо€ни€ в другое или придани€ ей новых качеств и свойств. √оворилось об управл€емости общественными процессами, выдел€лось несколько сфер управлени€ - управление в широком кибернетическом смысле, управление обществом, управление государственными делами, сферами и отрасл€ми государственной жизни, управление в организаци€х и учреждени€х. Ѕыла высказана и мысль о том, что наука административного права €вл€етс€ составной частью науки управлени€*(22).

¬ рамках указанного подхода в р€де исследований, выполненных учеными-юристами, государственное управление стало рассматриватьс€ с позиций кибернетического анализа организации управлени€ обществом и государственного управлени€ как его части. —ущность этого подхода состоит в том, что общество рассматриваетс€ как система управлени€. ќбъектом управлени€ в такой системе (управл€емой подсистемой) €вл€етс€ население и его институты. ¬ качестве управл€ющей подсистемы выступает государство и его органы (субъект управлени€). ”казанные подсистемы и €вл€ютс€ основными компонентами системы управлени€ обществом, взаимодействующими между собой путем обмена различного рода сигналами через пр€мые и обратные св€зи. ѕр€мые св€зи идут от органов государственной власти к населению в виде нормативных актов и других источников информации. ќбратные св€зи идут от населени€ к государству.

  анализу проблем государственного управлени€ примен€лись некоторые категории пон€тийного аппарата и методологи€ кибернетики. јвторами стало удел€тьс€ большое значение вы€влению пр€мых и обратных св€зей в де€тельности субъектов государственного управлени€, установлению наличи€ или отсутстви€ общности их функций, целей, задач и принципов построени€ и функционировани€ всех структурных элементов государственного управлени€. √осударственное управление рассматривалось как де€тельность компетентных управл€ющих субъектов по обеспечению устойчивости и развити€ социальной системы, осуществл€ема€ в цел€х обеспечени€ эффективного функционировани€ этой системы*(23).

–€д авторов придерживаетс€ указанного подхода и в насто€щее врем€. “ак, √.¬. јтаманчук рассматривает систему государственного управлени€ через взаимосв€зь субъекта государственного управлени€ (государства) с управл€емой общественной системой (управл€емыми объектами) и охватывает организацию и функционирование субъекта управлени€ - управл€ющую систему, а также структуру взаимосв€зей управл€ющей системы с общественной системой - управл€емыми объектами. ¬ такой системе субъект управлени€ (государство) определ€ет государственно-властный характер и преимущественно правовую форму взаимосв€зи и взаимодействи€ соответствующих сторон. ќбщественна€ система формирует главным образом содержание взаимодействи€, которое выступает диалектическим сочетанием закономерностей, потребностей и интересов общественной системы и возможностей субъекта управлени€*(24).

≈ще одним подходом к анализу категории государственного управлени€ в юридической литературе (особенно в последнее врем€) стал анализ пон€ти€ и сущности государственного управлени€ с позиций организации управленческой де€тельности, теории научного управлени€ (менеджмента) и политологии (public administration). Ётот подход базируетс€ прежде всего на теории научного управлени€ (менеджмента), основы которой были заложены в трудах классиков менеджмента ‘. “ейлора, ј. ‘айол€, √. Ёмерсона*(25). ”правление, с точки зрени€ теории научного управлени€, рассматриваетс€ как способ организации де€тельности предпри€ти€ (учреждени€, организации, государственного органа), представл€ющий собой процесс планировани€, организации де€тельности, распор€жени€ персоналом, координации и контрол€ его действий, необходимый дл€ того, чтобы достичь целей, которые сто€т перед предпри€тием (учреждением, организацией, государственным органом).

”правление €вл€етс€ сложной системой, интегрируемой из различных подсистем и элементов. “акими подсистемами €вл€ютс€: организационна€ система управлени€, система методов управлени€, система технологии и техники управлени€, система управленческой документации и информации. ¬ управлении особое место принадлежит организационной системе управлени€. ¬ этих работах под организационной системой управлени€ понимаетс€ совокупность организационных элементов системы управлени€, взаимосв€зи между ними и другими част€ми управлени€. ќна включает в себ€ организационную структуру аппарата управлени€ как основной системообразующий элемент; состав и структуру функций управлени€ и распределение работников управлени€ между ними; их профессионально-квалификационный потенциал, информационные св€зи между €чейками управлени€; организационные процедуры управленческих процессов и операций.  аждый из элементов организационной системы управлени€ имеет определенную роль и место в ней. ¬едуща€ системообразующа€ роль в организационной системе управлени€ принадлежит организационной структуре аппарата управлени€, котора€ служит каркасом дл€ формировани€ всех компонентов системы управлени€. ѕостроение организационной структуры управлени€ базируетс€ на принципах управлени€.  ажда€ функци€ управлени€ представл€ет собой совокупность специфических действий по управлению определенным объектом.

“аким образом, пон€тие "управление" в указанных работах рассматриваетс€ в значении управленческой де€тельности как специфического вида труда, направленного на организацию де€тельности предпри€ти€ (учреждени€, организации, государственного органа), менеджмента в государственных органах, требующего соответствующих форм, методов, приемов и способов.

–€ду современных ученых-юристов присущ многоаспектный подход к анализу сущности государственного управлени€. Ёто по мнению авторов, придерживающихс€ данной концепции, обусловлено тем, что предмет теории государственного управлени€ и предмет теории административного права во многом соотносимы, теори€ управлени€ и теори€ административного права принадлежат к семейству управленческих наук. “ак, в учебнике "јдминистративное право", авторами которого €вл€ютс€ ƒ.Ќ. Ѕахрах, Ѕ.¬. –оссинский и ё.Ќ. —тарилов, отмечаетс€, что с организационной точки зрени€ государственное управление - это властное упор€дочивающее воздействие субъекта управлени€ (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управлени€ (общество, граждан и пр.). Ѕолее конкретно - это целенаправленна€ организующа€, подзаконна€, исполнительно-распор€дительна€ и регулирующа€ де€тельность системы органов исполнительной власти, осуществл€ющих функции государственного управлени€ (обусловленные функци€ми самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отрасл€х и сферах социально-культурного, хоз€йственного и административно-политического строительства.

ƒалее идет речь о том, что теори€ административного права выработала два подхода к определению государственного управлени€, учитывающих вышеизложенные положени€. √осударственное управление в широком понимании - это регулирующа€ де€тельность государства в целом (де€тельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). √осударственное управление в широком смысле характеризует всю де€тельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношени€. ‘ункции государственного управлени€ (такие, как подбор, расстановка, аттестаци€ кадров, учет и контроль, применение мер принуждени€ и поощрени€, дисциплинарного воздействи€, прогнозирование, планирование, финансирование и т.д.) в той или иной мере осуществл€ют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти. √осударственное управление в узком понимании - это административна€ де€тельность, т.е. де€тельность исполнительных органов государственной власти на уровне как –оссийской ‘едерации, так и ее субъектов. ¬ административном праве пон€тие государственного управлени€ рассматриваетс€ в узком понимании*(26).

“аким образом, в современной отечественной юридической литературе имеетс€, по существу, несколько подходов к пониманию сущности государственного управлени€, а сама категори€ "государственное управление" ("управление") понимаетс€ в трех основных значени€х.

— точки зрени€ юридической науки государственное управление рассматриваетс€ как одна из форм государственной де€тельности, сущность которой состоит в практическом исполнении органами исполнительной власти законов в цел€х реализации функций государства. √осударственное управление носит государственно-властный характер, субъекты государственного управлени€ во исполнение законов реализуют нормативно определенные полномочи€.

— точки зрени€ кибернетики, социологии и общей теории управлени€ государственное управление рассматриваетс€ как разновидность управлени€ в кибернетическом смысле и управлени€ обществом (социального управлени€) - как взаимодействие субъектов и объектов при помощи механизма пр€мых и обратных св€зей. — этой точки зрени€ государственное управление рассматриваетс€ как целенаправленное организованное воздействие государства и его институтов на сферы государственной жизни дл€ их упор€дочени€ и совершенствовани€ в соответствии с цел€ми государственной политики.

— позиций организации управленческой де€тельности, теории научного управлени€, менеджмента, политологии и public administration государственное управление рассматриваетс€ как государственный менеджмент и управление коллективами в четырех его главных ипостас€х - планировани€, организации, руководства и контрол€, т.е. в плане организации управленческой де€тельности.

јнализиру€ данные подходы, можно отметить, что пон€тие "управление" ("государственное управление") не €вл€етс€ общим пон€тием дл€ таких разных по своей сущности €влений, как: 1) управление в кибернетическом смысле (взаимодействие субъектов и объектов в природе и технике) путем механизма пр€мых и обратных св€зей; 2) управление обществом, социальное управление как воздействие государства и его институтов на общество); 3) управление как де€тельность, направленна€ на организацию де€тельности коллектива (менеджмент), и 4) государственное управление как одна из форм государственной де€тельности, организационно-правова€ форма осуществлени€ исполнительной власти, сущность которой состоит в осуществлении органами исполнительной власти задач, предусмотренных законодательством, путем реализации своей компетенции.

ƒл€ понимани€ сущности государственного управлени€ и определени€ субъектов, осуществл€ющих государственное управление, особое значение имеет проблема соотношени€ этой категории с пон€тием "исполнительна€ власть", котора€ закреплена в  онституции –оссийской ‘едерации. ƒл€ понимани€ соотношени€ указанных категорий весьма важным представл€етс€ рассмотреть общее пон€тие власти, ее сущность и основные черты.

√осударственна€ власть €вл€етс€ формой политической власти. √осударственна€ власть возникает вместе с государством как организованна€ сила, обеспечивающа€ способность государства как властвующего субъекта подчин€ть своей воле людей, использу€ различные методы, в том числе метод принуждени€. ¬ажнейшим элементом любой социальной власти, без учета которого невозможно пон€ть ее природу и сущность отношений властвовани€, €вл€етс€ вол€. ¬ласть означает, с одной стороны, передачу властвующими своей воли подвластным, а с другой - подчинение подвластных этой воле*(27).

√осударственна€ власть про€вл€етс€ в особом виде отношений - властеотношени€х, сущность которых выражаетс€ в единстве двух про€влений - передачи воли властвующего субъекта подвластным и подчинение их этой воле. ƒл€ того чтобы провести волю властвующего субъекта в жизнь, обеспечить законность и правопор€док в обществе государственна€ власть должна обладать как организованной силой, так и авторитетом. ќрганизованна€ сила обеспечивает государственной власти принудительную способность. ¬ св€зи с этим важнейша€ особенность государственной власти состоит в том, что она про€вл€етс€ в де€тельности государственных органов, образующих механизм (аппарат) этой власти. ¬месте с тем чем глубже и полнее власть выражает интересы народа, тем больше она опираетс€ на силу авторитета, на добровольное и сознательное подчинение ей*(28).

ќсобенностью государственной власти €вл€етс€ и то, что ее субъект и объект обычно не совпадают, властвующий и подвластный чаще всего разделены. ¬ демократическом обществе возникает тенденци€ сближени€ субъекта и объекта власти, ведуща€ к их частичному совпадению. ƒиалектика этого совпадени€ состоит в том, что каждый гражданин €вл€етс€ не только подвластным.  ак член демократического общества он вправе быть первоносителем и источником власти. ќн имеет право и должен участвовать в формировании выборных (представительных) органов власти, выдвигать кандидатуры и выбирать кандидатов в эти органы, контролировать их де€тельность. ѕри демократическом режиме нет и не должно быть только властвующих и только подвластных. ¬се органы государственной власти и должностные лица имеют над собой верховную власть народа, €вл€ютс€ одновременно объектом и субъектом власти*(29).

¬ демократических государствах разделение форм де€тельности государства осуществл€етс€ на основе теории разделени€ властей на законодательную, исполнительную и судебную. ѕоскольку существуют три основные функции государственной власти - законодательна€, исполнительна€ и судебна€, кажда€ из этих функций должна исполн€тьс€ самосто€тельно соответствующим органом государственной власти. —огласно ст. 11  онституции –оссийской ‘едерации государственную власть в –оссийской ‘едерации осуществл€ют ѕрезидент –оссийской ‘едерации, ‘едеральное —обрание (—овет ‘едерации и √осударственна€ ƒума), ѕравительство –оссийской ‘едерации, суды –оссийской ‘едерации. √осударственную власть в субъектах –оссийской ‘едерации осуществл€ют образуемые ими органы государственной власти.

√овор€ об исполнительной власти в –оссийской ‘едерации, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 110  онституции –оссийской ‘едерации исполнительную власть –оссийской ‘едерации осуществл€ет ѕравительство –оссийской ‘едерации. —огласно ст. 77  онституции –оссийской ‘едерации в пределах ведени€ –оссийской ‘едерации и полномочий –оссийской ‘едерации по предметам совместного ведени€ –оссийской ‘едерации и субъектов –оссийской ‘едерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов –оссийской ‘едерации образуют единую систему исполнительной власти в –оссийской ‘едерации. ‘едеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов –оссийской ‘едерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит  онституции –оссийской ‘едерации и федеральным законам. ќрганы исполнительной власти субъектов –оссийской ‘едерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

—ущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распор€дительном характере. ќна необходима дл€ налаживани€ сложной сети общественных св€зей в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, созидательной и охранительной де€тельности. ¬ ней сосредоточена вс€ реальна€ практическа€ работа по осуществлению законов. Ёто св€зано с тем, что дл€ исполнени€ закона необходимы распор€дительные (организующие, координирующие и контролирующие) действи€ государства. »х осуществл€ет государственна€ администраци€, выполн€юща€ задачи посто€нного и целенаправленного управлени€ людьми, а через них - имуществом и общественными процессами. “аким образом, основное предназначение исполнительной власти и ее основна€ функци€ состо€т в организации исполнени€ законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной де€тельности.

—труктура исполнительной власти в –оссийской ‘едерации включает в себ€ ѕравительство –оссийской ‘едерации - высший исполнительный орган государственной власти –оссийской ‘едерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов –оссийской ‘едерации. —труктура федеральных органов исполнительной власти утверждаетс€ по представлению ѕредседател€ ѕравительства –оссийской ‘едерации ѕрезидентом –оссийской ‘едерации. ¬ структуру федеральных органов исполнительной власти вход€т федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства, а также иные федеральные органы исполнительной власти.

ѕрирода исполнительной власти, как и любого про€влени€ властных полномочий, состоит в способности и возможности оказывать воздействие на де€тельность и поведение других, подчин€ть их своей воле. ¬месте с тем исполнительна€ власть не может отождествл€тьс€ с видом государственной де€тельности. —оответствующий вид такой де€тельности не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. —ледовательно, исполнительную власть нельз€ рассматривать как исполнительную де€тельность. ¬ласть - сущностное выражение такой де€тельности. ¬ силу этого исполнительна€ власть не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной де€тельности, св€занный с реализацией исполнительной власти.

“аким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительна€ власть в значительной мере €вл€етс€ политико-правовой категорией, в то врем€ как государственное управление - организационно-правовой. ѕоэтому государственное управление по своему назначению и природе можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществлени€ исполнительной власти, вид государственной де€тельности, в рамках которого практически реализуетс€ исполнительна€ власть.

 





ѕоделитьс€ с друзь€ми:


ƒата добавлени€: 2015-05-08; ћы поможем в написании ваших работ!; просмотров: 536 | Ќарушение авторских прав


ѕоиск на сайте:

Ћучшие изречени€:

Ћибо вы управл€ете вашим днем, либо день управл€ет вами. © ƒжим –он
==> читать все изречени€...

2070 - | 1807 -


© 2015-2024 lektsii.org -  онтакты - ѕоследнее добавление

√ен: 0.048 с.