Юридическая сила правовых актов управления

 

Правовые акты управления, вступившие в силу, обладают правовым свойством, получившим название юридическая сила. Такое свойство означает, что акт должен действовать, влиять на общественные процессы, исполняться. Любой акт управления имеет подобное качество, ибо на него распространяется презум­пция правильности (действительности). Он находится в рассмат­риваемом состоянии до установленного срока его действия или отмены.

Юридическую силу актов можно установить при сопоставле­нии с другими правовыми актами, существующими в государстве: законами, судебными решениями, актами прокурорского надзора, а также в их действии, исполнительстве.

Законы имеют большую юридическую силу: во-первых потому, что они издаются органами, находящими­ся на более высокой ступени по сравнению с органами государ­ственного управления, принимающими правовые акты управле­ния;

во-вторых, акты управления издаются на основании законов, в соответствии с ними, т.е. они являются подзаконными;

в-третьих, актами управления невозможно ни изменить, ни дополнить, ни отменить закон.

Правовые акты управления по юридической силе уступают судебным решениям:

во-первых, по причине возможности их отмены; во-вторых, в связи с возможностью применения силы (при­нуждения) при их исполнении;

в-третьих потому, что актом управления нельзя отменить или изменить судебное решение.

Судебное решение не может быть отменено или изменено са­мим судом (судьей), вынесшим его, ни при каких обстоятель­ствах (условиях), даже если суд (судья) признает свою ошибку в

 

принятом акте. Управленческий акт может быть отменен (изме­нен) при наличии условий, указанных выше.

Исполнение судебного решения возможно с более широким применением силы (принуждения) по сравнению с исполнением акта управления, для которого существуют, как будет показано ниже, определенные ограничения.

Акт управления может являться фактом для принятия судеб­ного решения, равно как и судебное решение может служить осно­ванием для издания акта управления. Однако актом управления невозможно отменить или изменить судебное решение. Напротив, в предусмотренных законодательством случаях возможна отмена судебными решениями актов управления или признание их неза­конными. Например, суд вправе по жалобе или протесту отменить постановление административной комиссии (иного органа, долж­ностного лица) о наложении административного взыскания и на­править дело на новое рассмотрение или отменить постановление и прекратить дело (см. ст. 273 КоАП).

Акты прокурорского надзора превалируют по юридической силе над актами управления. С помощью протестов оспариваются акты управления. Принесение протеста приостанавливает испол­нение акта до рассмотрения протеста.

Юридическая сила уставов, положений, инструкций, регла­ментов и правил определяется юридической силой нормативного правового акта, которым они утверждены. Правовые акты управ­ления вышестоящего органа управления (должностного лица) имеют большую юридическую силу по отношению к актам ни­жестоящих государственных органов (должностных лиц). Новые правовые акты управления имеют большую юридическую силу по отношению к ранее принятым (изданным) по тому же вопросу и тем же государственным органом (должностным лицом). Сле­дует обратить внимание и на тот факт, что правовой акт управле­ния, принятый (изданный) органом государственного управления (должностным лицом), имеет большую юридическую силу по сравнению с актами государственных.органов (должностных лиц) одного уровня, когда государственный орган (должностное лицо), который принял (издал) такой акт, специально уполномо­чен на регулирование соответствующей области общественных отношений.

Акты управления издаются для того, чтобы они действовали, исполнялись. Однако не все из них действуют в полную силу и вызывают те юридические последствия, ради которых они изда-

 

вались. Причины здесь могут быть разные. Одна из них нередко находится в самих актах, их содержании, в возможностях воздей­ствовать на те или иные общественные процессы, явления, пове­дение людей. Большинство актов принимается адресатами как должные, полезные и добровольно исполняются, другие — отвер­гаются, т.е. не исполняются. Поэтому предусмотрены различные способы и средства, понуждающие субъектов к их исполнению.

Каждый правовой акт управления содержит в себе обязатель­ную силу, так как в нем выражается односторонняя воля, повеле­ние (предписание) государственного органа (должностного лица) и необходимость его исполнения. Вероятно, основываясь на этом, административно-правовая литература обычно подчеркивает факт не только неукоснительности, беспрекословности исполнения акта управления, но и применения силы (принуждения, ответственнос­ти) в случае его неисполнения. Однако правовые акты управления не все одинаковы. Среди них есть и рекомендательные. Более того, некоторые из них создают полномочия, и юридический ре­зультат наступает независимо от принудительного исполнения акта. Например, приказ о зачислении в число студентов или на должность государственного служащего не обязывает этих лиц приступать к реализации созданных для них прав и выполнению обязанностей. Студент и служащий могут выполнять этот акт, а могут и не выполнять, и к ним невозможно применить силу для беспрекословного исполнения указанного акта. Есть и такие пра­вовые акты, которые не предусматривают иного результата, кро­ме предписания. Для примера можно привести приказ о присвое­нии прокурорскому работнику очередного классного чина или награждение государственного служащего почетной грамотой, цен­ным подарком. Следовательно, каждый правовой акт управления имеет обязательную силу, но это совершенно не означает, что лю­бой рассматриваемый акт может исполняться принудительно.

Принудительное исполнение связано с применением опреде­ленных силовых мер воздействия, правовых санкций. Оно должно быть законным, т.е. применяться в соответствии с действующим законодательством и лишь в том случае, если очевидно неисполне­ние акта управления или его отдельных предписаний при возмож­ности исполнения. Наличие самого факта неисполнения не влечет за собой автоматического применения принуждения. Первоначаль­но должны быть выяснены причины сознательного неисполнения, целесообразность и возможность принудительного исполнения. Не­редко принудительное исполнение сопряжено с изданием акта управ-

 

ления, исполнение которого также потребует применения иных мер воздействия.

Принудительное исполнение осуществляется различными спо­собами:

1.по иерархии;

2.в судебном порядке;

3.в административном порядке.

Значительное количество правовых актов управления испол­няется по иерархии. Исполнение по иерархии — это исполнение по подчиненности нижестоящими органами (должностными ли­цами) актов вышестоящих органов (должностных лиц). Такое исполнение обеспечено дисциплинарными санкциями, мерами, при­меняемыми по подчиненности.

Судебное исполнение осуществляется в порядке, определяе­мом уголовным или административным процессом. Уголовно-про­цессуальный порядок предусмотрен при разрешении общими су­дами дел, указанных в Уголовном кодексе Республики Беларусь. Например, статьи 303—306 предусматривают уголовную ответ­ственность за нарушение правил безопасности горных или строи­тельных работ, нарушение правил пожарной безопасности, нару­шение проектов, норм и стандартов при производстве строитель­но-монтажных работ, нарушение правил охраны труда. В главе 28 Уголовного кодекса «Преступления против безопасности движе­ния и эксплуатации транспорта» предусмотрена уголовная ответ­ственность за нарушение норм, большинство из которых являют­ся административно-правовыми. Они находятся в управленческих актах.

В ряде случаев исполнение обеспечивается хозяйственными судами или общими судами, но с помощью административных санкций. Например, судья по административным делам и испол­нительным производствам участвует в обеспечении исполнения правил дорожного движения, изготовления и использования ра­диопередающих устройств, торговли, проведения валютных опе­раций, предпринимательской деятельности и т.д. путем рассмот­рения дел об административных правонарушениях и наложения административных взысканий (см. ст.ст. 115, 136, 148, 151¹, 154 КоАП).

Немалое количество правовых актов управления исполняет­ся в административном порядке (по долгу службы), т.е. с приме­нением административного воздействия за пределами служебных отношений, не по подчиненности. К таким мерам воздействия

 

 

относятся административно-предупредительные, пресекательные, восстановительные, меры административной ответственности, а также многочисленные финансовые и экономические меры, приме­няемые в административном порядке. Указанные меры применяют многочисленные органы государственного управления: органы внутренних дел, таможенные органы, налоговые органы, органы Комитета государственного контроля, государственные инспекции.

На практике не исключаются случаи принудительного испол­нения незаконного акта. Конечно, такое исполнение является не­законным. Им грубо нарушаются права и законные интересы граждан и юридических лиц. Кто должен нести ответственность за подобные незаконные действия? Законодательство не дает пря­мого ответа на поставленный вопрос. На практике подобные на­рушения не единичны. Например, Минский городской исполни­тельный комитет 28 декабря 1995 г. принял решение, которым утвердил Положение о порядке и условиях отбуксировки, хране­ния и реализации транспортных средств, загромождающих внутридворовые территории, мешающих уборке улиц и дорог. Принятие та­кого решения выходило за рамки компетенции исполкома. Однако оно продолжало действовать до 23 июля 1999 г., а отдельные его пункты в соответствии с заключением Конституционного Суда Республики Беларусь — до 30 ноября 1999 г. Рассматриваемый незаконный акт исполняли работники ГАИ, осуществлялась отбук­сировка транспортных средств, «виновные лица» вносили плату за услуги по транспортировке и т.д. Этот акт признан не соответ­ствующим Конституции Республики Беларусь со дня принятия заключения Конституционного Суда Республики Беларусь. На самом деле он являлся недействительным с момента принятия. Никто не понес ответственность за очевидно незаконные дей­ствия. В целях недопущения подобных случаев в будущем жела­тельно было бы в законодательстве предусмотреть норму, в со­ответствии с которой «пострадавшим» лицам следовало бы выпла­чивать возмещение за причиненный ущерб независимо от срока признания акта (или его определенных частей) незаконным (не­действительным).

Подобные акты должны не просто отменяться и прекращать свое действие, а аннулироваться — признаваться недействитель­ными с момента появления, устраняя тем самым как будущие, так и наступившие юридические последствия¹. Подтверждением

 

 

¹ Ведель Ж. Указ. соч. С. 148.

этого являются положения частей 2—3 статьи 7 Конституции Рес­публики Беларусь,

Возможны случаи незаконного исполнения правового акта управ­ления. Такое нарушение может рассматриваться как самоуправ­ство (ст. 167 КоАП, ст. 383 УК) или незаконное привлечение к дисциплинарной, административной ответственности. К лицам, виновным в совершении подобных незаконных действий, могут быть применены определенные меры воздействия. В случае отме­ны постановления или прекращения дела об административном правонарушении это влечет за собой возврат взысканных денеж­ных сумм и т.п. (ст. 276 КоАП).