Формы и методы государственного управления

По общему признанию, государственное управление реализуется в различных формах. Под формой следует понимать внешнее выражение управленческих действие, содержания управле­ния. Форма — это не сами управленческие действия, не само управление, не его часть и не часть управленческой деятельности* а его наружный вид, то, что очерчивает управленческие действия, придает им определенный вид. Форма объединяет однородные управленческие действия, она не оторвана от содержания, а слу­жит для него,. выражает, оформляет его внешне.

В науке административного права различают правовые и не- правовые формы. Некоторые ученые полагают, что правовые формы влекут за собой юридические последствия. Форма, конечно', не только придает управленческим действиям определенное очер­тание, но и влияет на их содержание. Однако форма не может повлечь каких-либо юридических последствий; такие последствия наступают в результате совершения соответствующих действий по управлению, выраженных в определенных формах.

Правовые и неправовые формы государственного управления различаются по характеру вызываемых последствий управленческими действиями, входящими в них. Управленческие действия правовых форм имеют юридические последствия, неправовые не обладают подобным качеством. Правовые формы связаны с реализацией государственно властных полномочий, неправовые не связаны с такими полномочиями, а следовательно, осущес­твление с помощью их управленческих полномочий не образует новых и не преобразует старых управленческих отношений.

Итак, по существу все ученые однозначно заявляют, что правовые формы связаны с управленческими действиями, влекущи­ми соответствующие юридические последствия.

^[1] См. иное мнение: Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления! Административный договор. Административная юстиция.

В научной литературе высказываются различные мнения о видах правовых форм. Одни ученые к правовым формам относят Акты управления (нормативные и индивидуальные), администра­тивные договоры, иные юридически значимые действия, другие — Неоднозначно относятся к административным договорам и юри­дически значимым действиям, третьи — исключают последнее как правовую форму.

Акты — Это формы выражения, закрепления волеизъявлений Субъектов управления, т.е. их управленческих действий. Право­вую форму составляет не издание правового акта (издание — это Процесс, деятельность), а сам акт со всеми его внешними атрибу­ции и представляет форму (ниже об этом будет сказано более под­обно). Правовые акты₍*по своему содержанию различны: могут быть нормативными и индивидуальными. В актах управления вы­ражается и закрепляется волеизъявление, решение соответствую­щего органа, должностного лица, представителя власти. Напри­мер, Требование работника милиции об остановке транспортного средства, отстранение от управления лица, имеющего признаки опьянения, и т.п.

Некоторые ученые полагают, что правовой формой управления Считается лишь та, которая устанавливается нормативным право­вым актом. Если управленческие действия не закрепляются нормативно, то их нельзя считать правовыми формами управления.

Вторым видом правовой формы государственного управле­ния считают административные договоры. В научной литерату­ра давно ведется дискуссия об административных договорах как правовой форме государственного управления, однако до настоя­щего времени нет единого мнения ученых по этому вопросу. Действительно, могут ли административные договоры вписывать- Си 1» систему исполнительной власти (государственного управле­нии), соотноситься с ее реализацией? Ведь государственное

 

 

управление предполагает «оперативность юридически-властных волеизъявлений». Договорные же связи исходят из юридического равенства их участников. Нельзя отвергнуть или усомниться в правильности последних двух положений.

Первое относится к одному из главных признаков государственного управления, вто­рое — гражданского договора. Между тем не следует забывать и о том, что государственное управление — это не сплошное односто­роннее властвование. Там, где это происходит, государственное управление превращается в искаженное управление, бюрократи­ческое управление, голое администрирование. В государственном управлении используются разнообразные формы, в том числе и заключение административных договоров.

Юридически значимые действия, или, как их еще называют в литературе, «иные юридически значимые действия», признаются одним из видов, правовых форм.

К рассматриваемым действиям обычно относят постановку граждан на регистрационный учет (прописку), составление протоколов об административных правонарушениях, досмотр пасса­жиров в аэропортах, выдачу разрешений гражданам и другим"" участникам управленческих отношений на совершение опреде­ленных действий, осуществление регистрации, выдачу официальных документов (прав на управление транспортными средствами, на охоту), осуществление контрольных действий, совершение но­тариальных действий, предоставление обязательных отчетов, вы­писку врачом листка временной нетрудоспособности, выставлениепреподавателями оценок по результатам экзаменов, выдачу граж­данам государственными организациями установленных законода­тельством справок, удостоверяющих личность, семейное имущес­твенное положение, о доходах, об уплаченных налогах и т.д.

Анализ указанных так называемых юридически значимых действий свидетельствует о том, что здесь нет юридических дей­ствий. Фактически имеют место лишь властные действия, совер­шение которых не влечет за собой преобразования правоотноше­ний, т.е. юридических последствий. Последние наступают (могут наступить), если рассматриваемые действия, обретут форму пра­вового акта. Например, прописка граждан, осуществление регис­трации, совершение нотариальных действий сопровождается из­данием правового акта.

 

 

Досмотр пассажиров, осуществление контрольных действий — это не более чем проявление властных полномочий, не имеющих никаких юридических последствий. Другое дело, что по результа­там контроля такие последствия могут возникнуть, но только пос­ле издания соответствующего правового акта.

Составление протоколов об административных правонаруше­ниях также является специфическим действием. Сам факт его составления является проявлением властных полномочий. В нем фиксируется факт совершения административного правонаруше­ния. Поэтому протоколы схожи с документами-отчетами, врачеб­ным листком временной нетрудоспособности, экзаменационной ведомостью, содержащей оценки, и т.д. В них лишь фиксируются определенные факты, дается им оценка, но не преобразуются, не изменяются правоотношения, не возникает юридических послед­ствий, если на основании их не будет издан правовой акт. Ска­занное относится и к выдаче официальных документов, в т.ч. справок. Они выдаются на основании предварительно принятого правового акта или просто удостоверяют какие-либо факты.

Следовательно, в приведенных примерах присутствуют не юридически значимые действия, а проявления властных полно­мочий, которые могут получить закрепление в форме правовых актов или документов, имеющих юридическое значение. Без изда­ния правового акта, заключения договора невозможно установле­ние новых правовых норм, изменение или отмена старых, форми­рование новых правоотношений, изменение, прекращение ранее действовавших. Юридические последствия являются следствием издания правовых актов.

Таким образом, форма управленческой деятельности может быть признана правовой только в случае, когда действия:

1.совершаются носителем исполнительной власти (государ­ственного управления);

2.являются управленческими;

3.имеют властный характер, т.е. в процессе их совершения реализуются властные полномочия;

4.влекут или имеют юридические последствия.

Такие последствия могут наступить в том случае, если дей­ствие выражается (закрепляется) в правовом акте. Однако в пунк­те 3 части 4 статьи 4 УК Республики Беларусь предусмотрено су­ществование рассматриваемых действий. Подобное утверждение является серьезной ошибкой законодателя. Тем более ошибочно рассматривать указанные действия в качестве признака должност­ного лица.

 

 

Многочисленные повседневные управленческие действия, осу­ществляемые носителями исполнительной власти, не обладаю­щие перечисленными выше признаками и не закрепляемые в пра­вовых актах, относятся к неправовым формам (организационной, материально-технической).

К неправовым формам относят организационную работу и материально-технические действия. Полагаем, что такие названия явно не могут быть применимы к формам государственного управления. Это скорее виды управленческой деятельности. Правильнее было бы их назвать так: организационная и материально- техническая формы.

В организационной форме совершаются такие действия, как инструктирование, оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка мероприятий по внедрению достижений науки, научно обоснован­ных рекомендаций, организационное планирование, проведение семинаров, совещаний и т.д.

В материально-технической форме выражаются действия по делопроизводству, стенографические, машинописные работы, учётно-статистическая работа, подготовка отчетных и информацион­ных данных, пересылка, отправка корреспонденции и т.п.

«В западноевропейской административно-правовой литерату­ре рассматриваются несколько видов форм публичного управле­ния (форм осуществления управленческих действий). Например- германскими учеными выделяются следующие формы управле­ния:

1.правотворчество (постановления, уставы, административ­ные предписания);

2.административные акты;

3.публично-правовые договоры;

4.простое административное действие;

5.частно-правовая административная деятельность (напри­мер предоставление субсидий.

Германскими учеными анализируются при этом многочис­ленные типы управленческих решений и особо указывается на высокую значимость планирования в процессе осуществления публичного управления»¹.

 

^[1] Старилов Ю.Н. Административное право. 4.2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция.

Формы государственного управления регламентируются нормами права, содержащимися как в законах, актах Президента Республики Беларусь, так и в актах Правительства и других органов государственного управления. Это акты, определяющие правовой статус органов управления,— положения, уставы, инструкции, а также регламенты и акты по организации делопроизводства.

Наиболее полно регламентируется правовая форма государственного управления, менее — организационная и материально-тех­ническая. Например, в Законе Республики Беларусь «О норматив­ных правовых актах Республики Беларусь» регламентируются общие Вопросы о таких актах, как вопросы нормотворческой техники, про­цесса, действия и их реализации¹. К подобным актам следует отнести Положение «Об официальном опубликовании и вступле­нии в силу правовых актов Республики Беларусь» и др.

В правовой форме реализуются только властные полномочия управляющего. Они четко определяются в положении, уставе или ином правовом акте, регламентирующем статус соответствующе­го органа государственного управления (должностного лица).

Правовая форма является основной в деле реализации Исполнительной власти. Организационная и материально-техни­ческая формы не связаны с властью, с возможностью принужде­нии.

Государственное управление осуществляется с помощью метода. Под методом государственного управления понимается прием, способ реализации, осуществления управленческой деятельности. Образно говоря, метод отвечает на вопросы, как, каким образом, с помощью каких средств осуществляется управление. Методы не являются фактической управленческой деятельностью,»То возможные способы ее осуществления. С помощью методов осуществляется определенное воздействие управляющих на управ­ляемых с целью достижения каких-либо намеченных результатов.

Методы государственного управления регламентируются правом. В методах в наибольшей мере находят свое непосредственн ое проявление юридически властные полномочия субъектов государственного управления. Значительная часть методов отражается в правовой форме, последняя для них является обязательной. Одни методы закрепляются в правовых актах в виде Общеобязательных правил поведения, другие — в индивидуальных предписаниях.

 

^[1] Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. № 5. Ст. 40.

 

 

Выбор конкретных методов не всегда зависит от усмотрения субъекта управления, а чаще определяется правом и видом объек­та управления, его особенностями.

Некоторые ученые полагают, что метод управления следует рассматривать в качестве функции субъекта административного права¹.

Методы многочисленны и разнообразны. Различают эконо­мические, административные и социально-психологические мето­ды. Не отрицая наличия таких методов государственного управления, некоторые ученые высказывают мнение о существовании универсальных методов Применительно к любой деятельности — убеждения и принуждения².

Экономические методы — это комплекс материальных „средств, рычагов воздействия на объекты управления субъектами управления. Отдельными их. видами являются: прибыль, цена, кредит, налоги, ма­териальное стимулирование. Экономические методы косвенно воздействуют на поведение объектов управления. Они воздейству­ют на объекты управления, достигая желаемого поведения через их интересы, потребности, материальную заинтересованность.

Административные методы представляют собой способы прямого, непосредственного воздействия на поведение управляемых, выражающиеся в издании нормативных предписаний и индиви­дуальных повелениях. Рассматриваемый вид методов связан с властными полномочиями органа (субъекта) государственного управления. Такие методы уместны там, где требуется быстрое достижение целей при отсутствии материальных средств. Частое их использование свидетельствует о повышении роли государ­ства в регулировании экономики и связанных с ней отношений.

Интересным и важным для понимания административно-пра­вовых методов является следующий перечень наиболее часто при­меняемых в практике государственно-управленческой деятельности методов: а) установление правил поведения общеобязательного или частного характера, т.е. определенного режима в сфере реализа­ции исполнительной власти; б) предписание об обязательном совер­шении определенных действий (например, об устранении выявлен­ных нарушений законности); в) утверждение конкретных (адресных) заданий; г) назначение или освобождение от должности; д)запреще-

 

 

¹См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова.

 

ние определенных действий; е) удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений; ж) разрешение определен­ных действий (например, выдача лицензий, включая их приостанов­ление или аннулирование); з) регистрация определенных действий; и) установление стандартов, квот pi т.п.; к) ограничение опреде­ленных действий; л) проведение, контроля и надзора; м) осущест­вление, внесудебной юрисдикции; н) разрешение споров между участниками управленческих отношений; о) применение мер адми­нистративного принуждения; п) материальное и моральное по­ощрение; р) применение материальных санкций; с) оформление государственных заказов; т) распоряжение объектами государ­ственной собственности; у) приостановление или отмена право­вых актов подведомственных исполнительных органов и долж­ностных лиц; ф) образование, реорганизация и ликвидация под­ведомственных объектов и т.п.»¹

Социально-психологические методы (методы морального воз­действия) — это способы психологического (морального) воздей­ствия управляющих на управляемых для достижения поставлен­ных целей. Для этих методов характерен богатый арсенал средств воздействия — от пропаганды, разъяснения позиции государства, его политики, правовых актов с использованием средств массо­вой информации, личных встреч руководителей государства с тру­довыми коллективами до различных видов индивидуальных по­ощрений, продвижения по службе и т.п. Значительная часть из них не связана с правом, им не регулируется. Между тем, отдель­ные их виды получают правовое закрепление.