§ 1. ПРИРОДА РЕГУЛИРОВАНИЯ
Государственное регулирование в научных трудах по-прежнему «привязывается» только к экономике и служит одним из проявлений или функцией государственного управления в широком смысле. Оно характеризуется как установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий. Данную функцию дополняют всесторонним контролем за выполнением правовых требований, координацией и установлением общего направления деятельности участников отношений, защитой их законных интересов и прав, определением и нормативным закреплением приоритетов, установлением порядка регистрации, лицензирования и т.п. По опыту зарубежных стран выделяются экономическое и социальное регулирование - по целям, политическое и законодательно-административное - по форме государственного регулирования (См.: Теория государства и права. Курс лекций. Под ред. М.Н. Марченко. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Зерцало-Теис, 1996, с. 143-156).
В юридической науке и практике государственное регулирование анализировалось чаще всего в аспекте теории государства, отчасти в административном и гражданском праве. При рассмотрении соотношения государственного управления и саморегулирования в экономике некоторые юристы высказываются отрицательно по поводу расширения сферы и объема государственного управления. Судя по их аргументам, нарастание «меры управляемости» связывается только с ростом госаппарата и прямым административно-правовым воздействием на объекты управления. Действительно, ориентация на административные методы управления привела к одностороннему взгляду на управление и его методы. Его отождествляли с непосредственным управлением подчиненными объектами, с оперативным распоряди-чпелъством на основе планов-директив и команд. Более оправданной тенденцией является дополнение методов непосредственного управления и директивного руководства регулированием и саморегулированием экономики (См.: М.И. Пискотин. Социализм и государственное Управление. - М., Наука, 1984, с. 172-181, 233-238). Но как это сделать?
В экономической науке лишь в 70-80-х гг. уделялось внимание экономическим методам управления. До перестройки середины. 80-х гг. их связывали с деятельностью, по сути дела, всех звеньев управления, естественно, с нарастающим применением на «нижних этажах» - на предприятиях, в объединениях, в научно-технических и межотраслевых комплексах. Противопоставление административным методам всячески приветствовалось.
В последние годы нигилистическое отношение к управлению перерастает в признание некоторой степени вмешательства государства в экономику лишь в условиях переходного периода. Использование властных методов управления считается временным, и само оно является предметом анализа преимущественно на уровне предприятий. Государственное регулирование экономики становится, по мнению многих экономистов, преобладающей формой государственного воздействия.
Известный экономист Б.З. Милънер пишет, что в качестве властной структуры государство устанавливает для субъектов общие правила поведения на рынке. Для деловой активности предпринимателей необходимо создать стабильную правовую базу предпринимательства. Государство на основе экономических и административных методов управления должно вести активную политику поддержки предприятий: введение обоснованной системы налогов, создание реальной системы защиты предпринимательства и т.п. Все эти меры носят общий характер, могут осуществляться лучше или хуже, соответственно и положение всех предпринимателей станет более или менее благоприятным.
Он выделяет три формы государственного регулирования экономической жизни: утверждение единых для всех общих правил поведения субъектов хозяйствования, установление различных правовых режимов для отдельных групп хозяйствующих субъектов (или отдельных субъектов); использование индивидуальных административных актов управления. Соотношение степени внедрения указанных форм и определяет меру вмешательства государства как органа власти в экономические отношения (См.: Б.З. Милънер. Реформы управления и управление реформами. Часть 1. - М., 1994, с. 82-104).
Естественно, что применение первой из указанных форм, образующей правовой базис рынка, необходимо, если, конечно, речь не идет об излишнем количестве запретительных норм, мешающих свободному обращению товаров на рынке. С учетом этой оговорки можно утверждать, что чем подробнее и четче отрегулированы государством правовые основы рыночных отношений, тем они становятся прочнее.
Иначе обстоит дело с применением второй и особенно третьей формы. Экономический порядок тем прочнее, чем больше государство ограничивает свою деятельность выполнением лишь кардинальных задач развития общества и поощряет частную инициативу. Чрезмерное вмешательство государства в экономическую жизнь подавляет частную собственность, лишает конкуренцию динамики, сводя к минимуму эффективность рыночной экономики. Однако в качестве императива это условие не выдерживает проверки практикой. Никто не может раз и навсегда определить рациональные пределы участия государства в экономической жизни. Любая страна в каждый данный период должна решать рассматриваемый вопрос, исходя из конкретных экономических условий.
Отечественная правотворческая ' и правоприменительная практика дают противоречивые ответы. То ослабляется степень государственного регулирования, то признается роль управленческих органов, то отрицается, то расширяется спектр общенормативного регулирования, то увеличивается оперативное и даже ситуационное воздействие. Не случайно в июне 1997 г. Совет Федерации рассмотрел вопрос об усилении роли государства в экономике, как инструмента экономического роста. Спектр экономической политики будет широким и гибким, от запретов до либерализации цен.
Административно-правовое регулирование в качестве разновидности государственного регулирования есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования. Причем оно, как и собственно административное управление, распространяется на многие сферы государственной и общественной жизни (т.е. на область прежней «особенной части»). Длительность цикла последовательно совершаемых действий, побуждение субъектов права действовать самостоятельно и осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках установленных режимов и процедур, обеспечение стабильности в их функционировании - таковы назначение и проявления этого регулирования.
Вполне естественно, административно-правовое регулирование использует нормы-дефиниции (редко), компетенционные нормы, нормативы (стандарты, квоты и т.п.), технико-юридические измерители (уровень цен и т.п.). Напомним, что оно сочетается с нормами гражданского и налогового законодательства и чаще всего как бы «оформляет», «поглощает», «вводит» их в действие в том или ином цикле и ситуации жизнедеятельности регулируемых объектов. Составление их «набора», обеспечение правильного соотношения требуют серьезных усилий.
С точки зрения правовых форм административно-правовое регулирование выражается: а) в специальных нормах статутных и тематических законов, указов; б) в актах типа «положение» и шорядок», в которых содержится перечень и последовательность функционально-операциональных действий органов исполнительной власти, организаций, учреждений, граждан; в) в «правилах», содержащих регулятивные и жестко императивные нормы. Минтопэнерго, например, определило перечень основных нормативно-технических документов в отраслях топливно-энергетического комплекса (ТЭК) и порядок их утверждения. Намечено использовать около 150 видов документов. Это положения, методики, нормы, инструкции и т.д.
Следует обратить внимание на то, что административно-правовое регулирование проявляется в разных формах. В этом его бесспорная подвижность и динамичное реагирование на изменения в объектах управления. Оно может находиться в рамках общего государственно-правового регулирования в качестве его составного элемента. Закон служит тут общей юридической базой. Административно-правовое регулирование часто осуществляется Президентом или самостоятельно органами исполнительной власти, на основе указов или постановлений, приказов, положений.
Другим критерием классификации может служить различение форм осуществления административно-правового регулирования по объему и методам. К ним относятся: а) формы государственной поддержки, б) императивные количественные и качественные нормативы, в) легализующие способы (регистрация физических и юридических лиц, лицензирование и т.п.), г) административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний, д) административно-функциональные режимы, е) введение государственной монополии. Все названные и иные методы применяются далеко не всегда равномерно и в той пропорции, которая предопределяется объективными потребностями отрасли, сферы и т.п. Регулирующие функции то ослабляются, то усиливаются. Их роль то повышается в ряде отраслей промышленности, то ослабевает в отраслях социальной сферы. Балансирование здесь обеспечивает гибкость воздействия.
В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденную Правительством РФ 10 июля 2001 г., определен курс на дебюрократизацию экономики и сужение сфер административного регулирования. Намечено ограничение произвола чиновников в принятии решений, повышение ответственности за принятые решения. Предстоит жесткое ограничение ведомственного и регионального нормотворчества, усиление регламентации деятельности должностных лиц и органов исполнительной власти.
Меры по дебюрократизации нацелены на решение двух основных задач:
а) Поддержка формирования гражданско-правовых институтов, которые обеспечат качество и безопасность товаров, работ и услуг на потребительском рынке. Для реализации этого направления необходимы:
разработка правовых основ деятельности организаций саморегулирования, устанавливающих высокие стандарты поведения хозяйствующих субъектов - членов этих организаций на рынке;
реформирование систем стандартизации и сертификации, направленное на замену излишнего административного контроля усилением ответственности производителей продукции. Стандарты будут ориентированы на современные требования науки и технологии и гармонизированы с международными стандартами. Будет упрощен доступ к информации о стандартах и проектах стандартов, что позволит сделать систему стандартизации более «прозрачной» для российских и зарубежных предпринимателей и потребителей. Зона обязательной сертификации будет существенно сокращена, будут применяться декларации производителей и добровольная сертификация;
внесение изменений в законодательство с целью улучшения защиты прав потребителей. Будут введены процедуры отзыва опасных товаров с рынка, поддержанные механизмом судебного принуждения.
б) Упорядочение регулирующих функций государства, сокращение административного вмешательства в предпринимательскую дея"
телъностъ путем: формирования системы регистрирующих органов и Единого государственного реестра юридических лиц; сокращения контрольных функций государственных органов, в т.ч.: установление исчерпывающего перечня органов государственного контроля (надзора); устранение излишнего административного регулирования предпринимательской деятельности отдельными государственными органами; установление обязанности контролирующего органа, проводящего проверку, запрашивать в иных контролирующих органах результаты проверок за последний год, а также обязанности предоставлять такую информацию в сочетании с ограничениями на право повторного запроса той же информации у проверяемого хозяйствующего субъекта.
Государственные органы стремятся гибко воздействовать на экономические процессы в стране и регионах, в отраслях и на предприятиях. Бюджетные кредиты, ссуды, налоговые льготы, решения о государственной поддержке стали частыми приемами в такой деятельности. И все же кредитование здесь должно стать более системным, а использование эффективным. Поможет по нашему мнению, Классификация методов регулирования по характеру и объему воздействия и степени самостоятельности хозяйствующих субъектов. Выделим несколько групп методов: общенормативного регулирования; программно-установочные; легализующие; нормативного измерения (количества и качества); поддержания уровня деятельности; контрольно-учетные и «запретные». Выбор этих методов должен опираться на точный анализ ситуаций и их комплексное использование.
В современной экономической и управленческой ситуации существенным образом меняются отношения между субъектами правовых отношений. В прошлые десятилетия государственные органы были доминирующей фигурой в экономической системе, поскольку осуществляемое ими руководство и планирование жестко охватывали все стороны деятельности предприятий, учреждений и организаций. Их подчиненность была опосредована нормами административного права. Теперь самостоятельность хозяйствующих субъектов требует иных связей с государственными органами. Однако умаление административно-правового регулирования экономики в последние годы нередко приводит к их полному «выпадению» из сферы государственной деятельности. В учебниках и иных трудах по административному праву эти проблемы не рассматриваются.
Между тем взаимоотношения государственных органов и коммерческих организаций приобрели особую значимость и актуальность. В них отражается новизна предмета административного права с его управленческими, регулирующими, легализующими и контрольными аспектами, охватывающими разные стороны деятельности коммерческих организаций. Комплексное регулирование публичного и частного секторов экономики требует новых подходов. Автор участвовал со своими коллегами в разработке некоторых из них (См.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М.: 2000, Правовое положение коммерческой органи-ции М.: 2001).
Происходят изменения в компетенции государственных органов. Меняется соотношение ее элементов (видов решений, информационных, организационных, аналитических и иных действий), вводятся процедуры осуществления полномочий. Приходится учитывать разные компетенции государственных органов по отношению к коммерческим организациям различных организационно-правовых форм. Например, в отношении государственных предприятий допустимы в большей мере императивные методы, нежели применительно к акционерным и частным предприятиям.
Пока же в положениях о министерствах, региональных органах четко определяются соответствующие элементы их компетенции. На практике допускаются случая вмешательства в деятельность коммерческих организаций вопреки их статусу.
Надо учитывать, что административное и административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. Отсюда особое значение юридических режимов экономической деятельности, устанавливаемых законами. Их широкий диапазон - от жестких до мягких и стимулирующих - создает благоприятные условия для деятельности коммерческих организаций. Нормативное регулирование выражается также в законах и иных актах о государственной поддержке отраслей, производств, предприятий и, конечно, в меха- • низме государственной регистрации, учете, ведении реестров о различных сторонах деятельности коммерческих организаций.
Заслуживает углубленных разработок проблем участия государства и его органов в деятельности коммерческих организаций. Имеются в виду государственные, публичные корпорации, статус которых определялся бы законом, формы участия представителей государства в акционерных обществах и управлении долями, акциями государства (государственных органов), динамика государственных предприятий, статус временных управляющих. Расширяется воздействие на корпоративное управление и его обратное влияние на способы государственного управления и регулирования.
Более эффективными должны быть формы сотрудничества государственных органов и коммерческих организаций в рамках советов по предпринимательству, ассоциаций, целевых программ, фондов и т.п. Ему в полной мере отвечает возрастание роли института оказания публичных услуг в виде регистрационных и лицензионных структур, информационных центров, независимых юридических и консалтинговых служб. Их договорные отношения с клиентами требуют анализа.
Очень важен строго легальный контроль государственных органов за деятельностью коммерческих структур. Нормой должны быть достоверность и своевременность бухгалтерской, статистической отчетности, публикация отчетов акционерных обществ. В то же время юридическая защита прав и законных интересов коммерческих организаций и прежде всего в суде служит укреплению законности в экономике.
Коммерческие организации действуют не только в национальном масштабе, но и на территории иностранных государств. На их деятельность влияют - прямо или косвенно - не только хозяйственные, но и публичные договоры. В рамках межгосударственных объединений возникают новые взаимоотношения между национальными и межгосударственными органами, включая согласованное выполнение договоров, соглашений, модельных законов.
Следовательно, регулирование экономики включает в себя и механизм публичного участия в коммерческой деятельности, в которой усиливаются начала саморегулирования. Не «уход» или «отторжение» государства, а гибкий выбор форм публичного участия создает для общества и корпоративных структур условия и режимы эффективной деятельности.
В Италии к таким каналам относятся прямое управление государственными предприятиями, создание субъектов публичного права - на государственном и муниципальном уровнях - для оказания публично-правовых услуг, государственное экономическое программирование. Давно используются способы контроля за деятельностью акционерных обществ. Во Франции популярны такие формы публичного участия в коммерческой деятельности как публичные предприятия, административные публичные учреждения (в рамках общей структуры образования юридического лица), промышленные и коммерческие публичные учреждения, национальные общества с государственным капиталом, смешанные экономические общества. И каждая из них способствует гибкому государственному влиянию на принятие решений и т.п.
§ 2. СРЕДСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ
В регулировании следует сочетать и устойчивость и динамичность, иначе оно не будет эффективным. Введение и поддержание регулятивных режимов требует серьезных усилий со стороны государственных органов.
Средства, рычаги административно-правового регулирования не одинаковы по своему назначению и содержанию. Они могут быть и жесткими, и ориентирующими, и поддерживающими, в зависимости от решаемой с их помощью задачи. Вопрос о том, удается ли всегда правильно их применить.
Рассмотрим сначала программно-ориентирующие средства регулирования. К ним нужно отнести прежде всего концепции развития сфер и отраслей, государственной политики, перестройки управления. В последние годы часть из них утверждается Президентом, часть - федеральным Правительством. В обоих случаях концепция представляет собой нормативно-Целеориентирующий документ для всех юридических и физических лиц в той или иной сфере. Она служит долгосрочной основой их согласованных действий.
Федеральное Правительство как своего рода центр экономического развития страны использует программы - установления ориентиров и приоритетов. В 1997 г. была принята Программа «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах». В 2000 г. - План действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы. В 2001 г. - Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы). Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г. Обоснованность программ с их последовательная реализация требует громадных усилий и прежде всего опоры на науку (См.: Россия - 2015: оптимистический сценарий. М.: 1999).
Более строго структурированы такие программно-целевые акты, как федеральные целевые программы. В них обычно содержатся следующие разделы: состояние проблемы и необходимость ее решения программными методами, основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы, система программных мероприятий, ресурсное обеспечение, механизм реализации и организация управления программой, контроль за ходом ее реализации, оценка социально-экономической эффективности реализации программы.
Программы утверждаются указами Президента или постановлениями Правительства, а на региональном уровне - руководителями соответствующих органов исполнительной власти. В. таком парном соотношении распорядительного и программного актов есть своя логика, ибо действиям всех органов и организаций придается не только ориентирующий, но и обязательный смысл. Беда в том, что программ много, они нередко дублируются и, к сожалению, плохо выполняются. Исполнители живут по своим узким задачам и часто теряют стратегические цели и утрачивают желание взаимодействовать с партнерами. В итоге общий режим регулирования ослабевает и становится менее действенным. Статус программ следовало бы закрепить законом.
В последние годы налицо явное увлечение программами и забвение последовательных и согласованных действий по их реализации. Хорошие по целевой ориентации и содержательности меры оказываются ненужными, и текущая управленческая, хозяйственная и социальная деятельность нередко протекает вне «программного русла».
Есть и другие способы нормативно-целевой ориентации в рамках административно-правового регулирования. Речь идет о приоритетах развития отдельных отраслей и подотраслей и решения тех или иных задач. Приоритеты, разработанные учеными и специалистами, приобретают форму административно-ориентирующего акта. Таковым являются «Приоритетные направления развития науки и техники», утвержденные 21 июля 1996 г. Председателем Правительства РФ, который возглавляет Правительственную комиссию по научно-технической политике.
Для административно-правового регулирования весьма существенным является метод нормативов. Нормативный метод как количественный измеритель может быть выражен в экспортно-импортных квотах, нормах расходования средств, нормативах обеспеченности, в технико-юридических требованиях, стандартах. В них содержатся императивы, способствующие ритмичной деятельности объектов управления.
В качестве примера сошлемся на Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. «Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов». 3 июля 1996 г. Правительство одобрило разработанные Минздравмедпромом, Минкультуры, Минобразованием, Минсоцзащиты, Минсвязи и Госкомитетом по физической культуре и туризму (ГКФТ) социальные нормативы. Органам исполнительной власти и органам местного самоуправления рекомендовано их использовать. Речь идет о нормативах обеспеченности населения библиотеками, музеями, больничными учреждениями, о нормах питания в ПТУ и др., о нормативах наполняемости классов и т.п.
Новым является использование договорных методов регулирования. Назовем соглашения о кредитах, бюджетных ссудах, где сторонами являются государственные органы. Ввиду их новизны приведем подробные иллюстрации.
Постановлением Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. разрешено Минфину России, в виде исключения, предоставить от имени Правительства РФ поручительство по кредиту коммерческого банка в размере 157 млрд, рублей, привлекаемому администрацией Новосибирской области для финансирования задолженностей по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и компенсационным выплатам на детей. Указанное поручительство предоставить на основе договора между Минфином России и коммерческим банком, уполномоченным Правительством РФ на проведение операций со средствами федерального бюджета. Расходы по погашению и обслуживанию указанного кредита произвести за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 1996 и 1997 гг. (I квартал) для оказания финансовой помощи субъектам РФ и осуществления взаимных расчетов.
Правительство Москвы подписало соглашение с консорциумом шести банков о предоставлении крупного кредита АМО «ЗИЛ». Согласие банков дать кредит имеющему триллионный долг заводу обосновано в решении. В случае невозврата денег «город компенсирует все своими ресурсами». Под ресурсами подразумевались акции АО «Гостиница «Россия». Договор об условиях кредита подписали министр промышленности и руководство банков, входящих в консорциум, - Сбербанка РФ, Инкомбанка, Промстройбанка, Банка Москвы, Мосбизнесбанка и Московского индустриального банка. Со стороны ЗИЛа документ подписал заместитель гендиректора АМО. Кредит в 246 млрд. руб. будет выдан ЗИЛу на год с ежемесячной выплатой процентов из расчета не более 48% годовых. Основной долг будет погашаться в течение последних трех месяцев. При этом мэрия помимо предоставления залога будет выплачивать консорциуму 4% ежемесячно на обслуживание кредита. В залог будет передан 100-процентный пакет акций АО «Гостиница «Россия» на 400 млрд, рублей.
Еще пример - администрация Свердловской области подписала генеральное соглашение с Инкомбанком, соглашение с АО «Сибнефть» о сотрудничестве.
Широко применяются бюджетные ссуды, их пролонгация поддерживает партнеров. Чаще всего эти вопросы решаются на основе распоряжений Правительства РФ.
Стало широко использоваться и такое средство гражданско-правового регулирования, как поручительство. Федеральное Правительство поручает Минфину предоставлять поручительства по кредиту для других органов исполнительной власти. Залогом поручительства служит «государственная казна» и другие гарантированные источники. Приведем ряд иллюстраций.
Вот Постановление Правительства РФ от 19 декабря 1996 г. «О предоставлении Министерством финансов Российской Федерации поручительств по кредитам коммерческих банков, привлекаемым Пенсионным фондом Российской Федерации». В целях стабилизации социально-экономического положения и в связи с необходимостью обеспечения выплаты, пенсий населению Алтайского края Правительство разрешило Минфину предоставить в декабре 1996 г. от имени Правительства РФ поручительства по кредитам коммерческих банков и расходам по их обслуживанию в размере 300 млрд, рублей, привлекаемым Пенсионным фондом РФ для выплаты пенсий населению Алтайского края в 1996 г. Расходы по погашению и обслуживанию указанного кредита отнести за счет ассигнований федерального бюджета, предусматриваемых Пенсионному фонду РФ в 1997 г.
В целях стабилизации социально-экономического положения в Республике Северная Осетия - Алания, сокращения задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы, а также социальных пособий на детей Правительство РФ разрешило Минфину, в виде исключения, предоставить в декабре 1996 г. поручительство от имени Правительства РФ по кредитам коммерческих банков, привлекаемым Правительством Республики Северная Осетия - Алания, включая расходы по их обслуживанию, на сумму 77,8 млрд, рублей для финансирования расходов по обеспечению социальных гарантий населению. Расходы по погашению и обслуживанию указанного кредита осуществляются за счет средств, npedycMampueaeMbLX в федеральном бюджете на 1997 г. Республике Северная Осетия - Алания из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Постановлением от 27 декабря 1996 г. «О предоставлении Министерством финансов Российской Федерации поручительства по кредиту, привлекаемому Правительством Республики Мордовия», разрешено, в виде исключения, предоставить от имени Правительства РФ в декабре 1996 г. поручительство по кредиту коммерческого банка «Менатеп», включая расходы по его обслуживанию, в размере 15 млрд, рублей, привлекаемому Правительством Республики Мордовия для обеспечения социальных гарантий, предоставляемых населению. Расходы по погашению и обслуживанию указанного кредита осуществляются за счет предусматриваемых Республике Мордовия в федеральном бюджете на 1997 г. средств из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ.
Но подобную практику решено ограничивать.
§ 3. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В законах определяются общенормативные характеристики государственного регулирования, которые распространяются на многих субъектов права, включая субъекты административного права, охватываются разные виды или уровни правового регулирования - законодательного, подзаконного, договорного, локального. При этом в различных законах можно обнаружить и немало специфических моментов в закреплении государственного регулирования, особенно его объемов и методов. Хорошо, когда специфика оправдана особенностями воздействия на объекты управления, и плохо, когда возникающий «разнобой» происходит из-за слабой научной основы данного явления.
В принятом в июне 1997 г. ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» расширены права государства в сфере управления предприятиями с долей государственной собственности и контроля за самими приватизационными процессами.
В ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» государственное регулирование как понятие и механизм не выделены в самостоятельную часть закона. Но немало его элементов - финансирование, образовательные стандарты, лицензирование и др. - содержатся в тексте закона.
Другой юридический вариант можно обнаружить в ВК РФ. В разд. III «Государственное управление в области использования и охраны водных ресурсов» есть гл. 9 «Сфера государственного управления в области использования и охраны водных ресурсов». В ней имеется ст. 84 «Государственное регулирование водохозяйственной деятельности», хотя в главе содержатся и другие средства регулирования. Глава 12 посвящена экономическому регулированию использования, восстановления и охраны водных ресурсов - принципы, платность, сбор за выдачу лицензий и т.д. Особо выделим экономическое стимулирование рационального использования и охраны водных ресурсов (ст. 127).
В соответствии с нормой ФЗ «Об использовании атомной энергии» о государственном регулировании безопасности использования атомной энергии соответствующие функции возложены постановлением федерального Правительства на Минздрав, МВД, Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности и Федеральный горный и промышленный надзор.
Рассмотрим в связи с этим зарубежный опыт. Интересен германский Закон «О телекоммуникации», принятый Бундестагом ФРГ 25 июля 1996 г. Цель закона -содействие конкуренции посредством регулирования в области телекоммуникации и обеспечения повсеместного предоставления соразмерных и достаточных услуг. Определены Цели и содержание регулирования - защита интересов пользователей и сохранение тайны телеграфно-телефонной связи, обеспечение на основе равных возможностей конкуренции в данной сфере, обеспечение повсеместного предоставления основных телекоммуникационных услуг по общедоступным ценам, содействие предоставлению таких услуг при публичных учреждениях, защита интересов общественной безопасности. Средствами регулирования являются лицензии, обеспечение универсальной службы, регулирование тарифов, сертификация. Большое внимание уделено защите интересов клиентов. В частности, § 40 предусматривает право на возмещение ущерба и прекращение противоправных действий.
В США гибкость методов административно-правового регулирования достигается за счет сочетания императивных, гражданских и модельных норм (для законов и актов штатов). Например, в модельном Законе «О предпринимательских корпорациях» (1984 г.) установлены как порядок представления документов и требования к ним, сборы за регистрацию, иные услуги, так и диспозитивные нормы об учредителях, целях и полномочиях корпораций, об их зарегистрированных офисах и представителях, об акциях и т.п. Законодательный орган штата вправе изменять или отменять положения данного закона - в этом его рекомендательный смысл.
Есть и ограничивающие механизмы регулирования. В Своде законов (титул 15, гл. 1) объединены законы - с 1890 по 1976 гг. - о монополиях и объединениях, ограничивающих торговлю. В Министерстве юстиции есть Антитрестовское управление. Федеральной торговой комиссии субъекты права обязаны представлять сведения о предстоящем слиянии и т.п., она вправе издавать обязательные регламентирующие правила.
В России появилось много актов о государственной под-' держке, свидетельствующих о селективности регулирования. Рассмотрим содержание ФЗ «О государственной поддержке кинематографии Российской Федерации», принятого ввиду кризисного состояния кинопроизводства и проката фильмов. Дано нормативное понятие «национального фильма» (ст. 4). Урегулированы такие меры государственной поддержки, как принятие актов в данной сфере, частичное государственное финансирование производства, проката и показа национальных фильмов, льготное налоговое, таможенное, валютное регулирование деятельности киноорганизаций. Правительство возлагает полномочия по осуществлению государственной поддержки на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (ст. 5).
Государственному регулированию с помощью законов, указов и постановлений подлежат и другие отрасли, подотрасли. В связи с этим напомним о федеральных законах «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности».
В целях стабилизации финансово-экономического положения организаций лесопромыгиленного комплекса РФ, поддержки отечественных товаропроизводителей лесобумажной продукции, обеспечения эффективности ее экспорта, повышения социальной защищенности работников отрасли и дальнейшего углубления структурной перестройки в лесопромышленном комплексе Правительство РФ приняло 9 января 1997 г Постановление «О мерах государственной поддержки организаций лесопромышленного комплекса Российской Федерации».
Выделим в нем намеченные меры. К ним относятся: разработка программы структурной перестройки организаций лесопромышленного комплекса, перепрофилирование неперспективных производств, сохранение рабочих мест; проведение переговоров с иностранными и российскими кредитными организациями о предоставлении ими займов для финансирования проектов структурной перестройки организаций лесопромышленного комплекса с последующим докладом Правительству; обеспечение создания на добровольной основе инвестиционного фонда для осуществления структурных преобразований организаций лесопромышленного комплекса и определение источников его формирования. Организациям лесопромышленного комплекса рекомендовано направлять в указанный инвестиционный фонд средства в размере до 20% амортизационных отчислений.
Предусмотрены повышение экономической эффективности экспорта этой продукции и снижение ставок ввозных таможенных пошлин на оборудование и материалы, которые не производятся отечественными организациями, и по увеличению указанных ставок на лесобумажную продукцию, ввоз которой наносит ущерб отечественным производителям этой продукции; лицензирование деятельности по заготовке древесины и другим видам пользования лесным фондом; передача в залог права аренды, участков лесного фонда для привлечения инвестиций на развитие производства организациями лесопромышленного комплекса, являющимися арендаторами этих участков, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.
Широко используются подзаконные акты. Федеральное Правительство приняло 7 декабря 1996 г. Постановление «О совершенствовании механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации». Созданная в этих целях правительственная комиссия должна готовить предложения по определению приоритетных направлений регионального развития, предварительно рассматривать проекты федеральных целевых программ развития регионов, организовывать работу по совершенствованию системы мониторинга социально-экономического развития регионов. Введены даже статистические показатели выполнения указов и постановлений в данной сфере.
Часто принимаются правительственные решения о поддержке развития экономики и культуры отдельных субъектов Федерации. Таково, к примеру, Постановление Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. «О мерах государственной поддержки социально-экономического развития Тверской области в 1997-2000 годах». Оно содержит свыше 20 поручений министерствам и ведомствам, администрации области рассмотреть ряд конкретных вопросов, подготовить проекты указов и постановлений, согласованно решить некоторые задачи. Часть пунктов имеет «установи-тельный» планово-бюджетный характер - о ежегодном выделении бюджетных средств и т.п.
Рамки государственной поддержки расширяются в случаях согласованной межгосударственной политики. Интерес государств Содружества к интенсивному развитию малого бизнеса позволил Им заключить 17 января 1997 г. Соглашение о поддержке и развитии малого предпринимательства в государствах - участниках СНГ.
Произведенный контент-анализ актов Президента и Правительства РФ за 1995-1996 гг., опубликованных в «Собрании законодательства Российской Федерации», позволил выявить следующую картину.
В 1995 г. государственной поддержке посвящены 6 указов Президента, в 1996 г. их число увеличивается до 31. Постановлений Правительства о государственной поддержке в 1995 г. - 22, в 1996 г. - 6. Указов о государственном регулировании за два года -4, постановлений - 7. Четыре указа посвящены организации управления.
Содержательный анализ показал не всегда удачный выбор объектов, нередко под давлением регионов, лоббистов. Допускается дублирование актов и очевидная гегемония президентских указов, в чем нет необходимости.
В последние годы применяются разные способы государственного регулирования - и собственно регулирующие воздействия, и государственная поддержка, и перестройка управления, и меры обеспечения. По своему содержанию они не всегда дают желаемый эффект, поскольку слабо учитывают сферу применения и возможные результаты, реальные потребности того или иного вида государственного воздействия. Смешиваются его элементы и подчас не удается найти их правильное соотношение. А «приливы» и «отливы» в оценках лишают регулятивное воздей-. ствие устойчивости и целеустремленности. Снижается его стимулирующий смысл, призванный расширить «вариативность» действий субъектов права.
Кате же. можно кратко определить государственное регулирование? Это способ нормативно-правового упорядочения деятельности субъектов. Причем в современный период новым является акцент на функциях и методах не прямого, а косвенного воздействия на развитие сфер государственной жизни, включая прогнозирование, стимулирование, информационное обслуживание, кадровое обеспечение, методическую помощь и т.д. Речь идет скорее об управлении процессами в этих сферах.
Налицо тенденция к сужению круга непосредственно управляемых объектов. Происходит переход от прямого управления отраслями, сферами, предприятиями, организациями к управлению общественными процессами. Функции собственно управленческие более строго отграничиваются от других функций.
Конституционный принцип верховенства закона выражается в усилении роли общенормативного регулирования экономической сферы и предпринимательства. А это, в свою очередь, ведет к изменению соотношения удельного веса индивидуально-распорядительных и нормативных, «безадресных» правовых актов в пользу вторых.
В условиях рыночной экономики и самостоятельности хозяйствующих субъектов нужно обеспечивать новый этап децентрализации. С точки зрения права это выражается в поисках правильного соотношения между нормативными правилами игры в экономических отношениях на уровне государства и его органов, местного самоуправления, и на уровне предпринимателей - путем саморегулирования, включая свободное развитие договорных связей. В аспекте управления речь идет о децентрализации функций и полномочий «сверху вниз», от органов Федерации к органам республик, областей и др., от них - к местному самоуправлению.
Следующая фаза децентрализации связана с мерами по созданию нового правового статуса хозяйствующих субъектов. Они стимулируют предпринимательство, обеспечивают применение товарно-денежных регуляторов экономической деятельности. Право вводит общие правила рыночной экономики и содействует свободному выбору вариантов экономических решений.
Но это - одна сторона правового воздействия, отражающая собственно экономическое развитие в новых условиях. Другая связана с обеспечением государственного регулирования, призванного формировать экономическую политику, устанавливать единые основы рыночной экономики, управлять государственной собственностью, охранять права и законные интересы граждан и юридических лиц в экономической сфере. И показательно, что право выражает существенные аспекты государственного регулирования экономикой, поскольку законы обладают наибольшей нормативной устойчивостью и регулятивностью. С помощью законов и иных правовых актов обеспечивается общепризнанная мера сочетания общественных, личных и групповых интересов, фиксируется и гарантируется защита интересов государства, общества и граждан, наконец, использование государственных мер обеспечения устойчивости экономической ситуации.
Но было бы упрощенчеством считать правовое регулирование эпизодическим, призванным реагировать преимущественно на критические или «отклоняющиеся» ситуации. Оно во все •большей степени приобретает свойства сопутствующего элемента любого вида экономической деятельности. На любом ее этапе право выступает как способ упорядочения, стимулирования и контроля, способствуя устойчивости экономических процессов и соизмерения их с интересами общества и государства.
Полезно для любого хозяйственника, предпринимателя и управленца наглядно представить и использовать своеобразную «юридическую матрицу» экономической деятельности. Выделим ее этапы и основные функции: признание хозяйствующего субъекта и «выход» его на рынок, организация труда, управления, договорная работа, строительство и реконструкция предприятий, регулирование производственной деятельности, использование финансовых средств, хранение продукции, регулирование торговой деятельности и рекламы. И на каждом этапе происходит «встреча» с правовыми актами: законами, указами, постановлениями, инструкциями, приказами органов Федерации и ее субъектов, с локальными актами местных органов. Нужно их правильно понять и реализовать, без той ненужной конфронтации власти и предпринимательства, которая вредна для обеих сторон.
Следует подчеркнуть также гибкость методов государственно-правового регулирования. Есть устойчивые методы (напр., регистрация предприятий), есть более подвижные (виды налогов, лицензий и т.д.), есть и оперативно изменяемые. Важно в любой ситуации правильно использовать тот «набор» методов, средств регулирования, который позволяет сохранить устои экономики и одновременно стимулировать хозяйственную саморегуляцию субъектов рыночных отношений. Полезно функционирование независимых рыночных структур типа банков, информационных центров, страховых компаний.
Нужно иметь в виду, что для государственно-правового регулирования деятельности используются разные средства. К их числу можно отнести: а) нормативное регулирование основ деятельности (ее видов, содержания и т.д.); б) официальное признание, удостоверение статуса субъектов права предпринимательства и осуществляемых ими видов деятельности (регистрация, лицензирование и т.д.); в) определение порядка ведения хозяйственной и иной деятельности; г) установление нормативных требований к содержанию и качеству видов деятельности; д) организация поддержки объектов управления - отраслей, предприятий и т.п.; е) введение запретов и санкций за отступления от нормативов.
Естественно, набор средств в реальной действительности весьма подвижен, и нужно умело пользоваться как их совокупнд-стью, так и каждым в отдельности. Сами граждане, предприниматели не должны быть безразличными к степени использования средств регулирования, ибо от их правильного применения в немалой степени зависит успех дела. И можно посоветовать им относиться заинтересованно к введению и использованию средств регулирования, добиваться их установления, изменения, отмены.
Многое из сказанного относится к собственно административно-правовому регулированию. В то же время оно осуществляется преимущественно императивными методами, когда нормативное регулирование в большей степени «привязывается» к конкретной ситуации или состоянию объекта управления. Нормативы длительного действия устанавливаются органами исполнительной власти наряду с оперативными поручениями, заданиями, изменениями в управленческой тактике и стратегии. Могут меняться функции и структура управленческих органов.
Следует обратить внимание на разную степень административно-правового регулирования в отраслях экономики, в социальной и политической сферах. Их нивелирование, столь часто допускаемое на практике и в теории, когда схема регулирования в экономической сфере как бы переносится на другие сферы, не дает положительных результатов. Гибкость административно-правового регулирования выражается в содержательном плане в специфике его методов для экономики, где с учетом характера отраслей и сфер и разграничения компетенции органов Федерации и субъектов чаще применяются более жесткие средства.
В административно-правовом регулировании экономической сферы применяются такие средства, как лицензирование и стан- • дартизация, квотирование, выделение бюджетных ассигнований, расчет тарифов, ценовая политика и т.п.
Некоторые меры не вполне поддерживаются западными экспертами, которые высказывают неодобрение некоторыми российскими мерами при вступлении России во Всемирную торговую организацию. Особое недовольство вызвали ныне существующие в России системы таможенного контроля, таможенной оценки, торговые правила и стандарты, препятствующие свободной торговле и противоречащие нормам ВТО. Отмечено, что изменения в российские торговые режимы вносятся «неожиданно и без предупреждения».
Еще сложнее обстоят дела с урегулированием вопросов, связанных с аграрным комплексом. Отечественных фермеров и их представителей во властных структурах пугает, что, вступив в ВТО, России придется открыть границы, снять тарифные ограничения и лишиться поддержки государства. В то же время отечественные сельхозпроизводители не готовы играть по жестким правилам свободного рынка. Эксперты пытались объяснить, что поддержка сельхозпроизводителей государством не противоречит нормам ВТО, а единственное несоответствие - формы оказания государственной поддержки.
Продолжая тему, обратимся к социальной сфере. В социальной сфере, где допустима большая степень децентрализации, используются более мягкие средства, скорее набор «нормативных требований». Различие, как видно, связано с динамикой управления, государственного регулирования и саморегулирования, присущего локальным организациям и тенденциям развития начал самоуправления.
В сфере образования одним из средств регулирования являются образовательные стандарты, в сфере экологии - предельно допустимые нормы выброса, в сфере торгового оборота - информационные требования к товарам.
Словом, дифференциацию применяемых средств административно-правового регулирования нужно учитывать в полной мере. Равным образом их динамизм с учетом меняющихся ситуаций требует верного выбора времени изменения курса действий.
