А. Б. Агапов 57 страница

Контрольные полномочия ФСКН России опосредованы правоохранительными функциями, отнесенными к ее ведению: органы наркоконтроля проверяют деятельность по обороту наркотиков на всех этапах — от их производства и хранения до использования. К объектам контроля относятся не только субъекты предпринимательства, но и публичные организации, в том числе органы исполнительной власти и муниципальные органы, применительно к которым органы наркоконтроля наделены координационными полномочиями, предусматривающими, в частности, обязанности подконтрольного объекта по представлению надлежащей информации^[1308]. В случае выявления нарушений законодательства должностные лица органов наркоконтроля выносят предписания, обязательные для исполнения их получателем^[1309]. Неисполнение обязанностей, установленных предписанием или заключением ФСКН России, либо ненадлежащее их исполнение (например, при нарушении установленных сроков) квалифицируется по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

В сфере публичного санкционирования ФСКН России наделена полномочиями по нормативно-правовому регулированию, отнесенными к ведению министерств^[1310].

ФСКН России осуществляет деятельность по оказанию публичных услуг, выступая в качестве заказчика в сфере публичной контрактации, а также оказывает консультационные услуги гражданам^[1311].

В административно-юрисдикционной сфере органы наркоконтроля наделены обширными полномочиями. К их ведению отнесено рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных:

 ст. 10.4 КоАП РФ (непринятие мер по обеспечению режима охраны посевов, мест хранения и переработки растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и конопли);

 ст. 10.5 КоАП РФ (непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, включенных в вышеуказанный Перечень, и дикорастущей конопли);

 ч. 3 ст. 20.20 КоАП РФ (потребление наркотиков без назначения врача либо потребление иных одурманивающих веществ в общественных местах).

Должностные лица ФСКН России применяют меры административного пресечения (в том числе в виде административного задержания), а также осуществляют иные процессуальные действия, в том числе составляют протоколы об административных правонарушениях и назначают административное расследование^[1312].

Должностные лица ФСКН России имеют специальные звания сотрудника полиции и наряду с полицией общественной безопасности и криминальной полицией системы МВД России, другими правоохранительными органами принимают меры по выявлению и пресечению преступлений и административных проступков^[1313].

В единую систему органов наркоконтроля входят центральный аппарат ФСКН России (состоит из 10 департаментов, насчитывающих 1400 сотрудников) и территориальные органы — региональные управления, управления (отделы) ФСКН России, межрайонные, городские (районные) органы наркоконтроля (насчитывающие около 40 тыс. сотрудников)^[1314].

38.3. Обеспечение безопасности дорожного движения

В системе МВД России находится Государственная инспекция безопасности дорожного движения (Госавтоинспекция). Она наделена специальными полномочиями государственного принуждения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Как и другие структурные подразделения МВД России, Госавтоинспекция построена на основе соподчиненности входящих в ее состав структурных подразделений. Единая система Госавтоинспекции представлена на рис. 1^[1315].

На Госавтоинспекцию и органы ее системы возложены многочисленные разрешительные полномочия, в частности:

установление особых квалификационных требований при получении права управления транспортными средствами;

регистрация и учет автомототранспортных средств;

выдача разрешений юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на изготовление бланков водительских документов и других документов, подтверждающих статус правообладателя^[1316].

Важнейшим функцией Госавтоинспекции является ее участие в административно-процессуальной деятельности. Должностные лица Госавтоинспекции в соответствии с КоАП РФ вправе применять меры административного пресечения: административное задержание, личный досмотр граждан, осмотр транспортных средств и др.

38.4. Структура внутренних войск МВД России

Внутренние войска МВД России состоят из округов, соединений, воинских частей, образовательных и иных учреждений, а также органов управления внутренними войсками.

Президент РФ по представлению министра внутренних дел назначает на должность главнокомандующего внутренними войсками и освобождает его от должности. Главком внутренних войск по должности имеет статус заместителя министра внутренних дел. К ведению Президента РФ отнесено утверждение Положения о главном командующем внутренних войск МВД России, определяющего компетенцию главкома. Главное командование внутренних войск наделено правомочиями структурного подразделения центрального аппарата МВД России^[1317].

Отдельные воинские формирования внутренних войск, расположенные на территории округа, находятся в двойном подчинении: командующему войсками округа, который наделен полномочиями начальника соединений, воинских частей, и министру внутренних дел (начальнику ГУВД и УВД) субъектов РФ. Моторизованные соединения и воинские части внутренних войск, расположенные на территории округа, обеспечивают охрану общественного порядка и устранение массовых беспорядков.

В состав внутренних войск входят также соединения и воинские части оперативного назначения, которые формируются в целях локализации и блокирования районов чрезвычайного положения или вооруженных конфликтов. Кроме того, в систему внутренних войск входят специализированные морские и авиационные воинские части, а также подразделения специального назначения. К ведению последних отнесены разоружение и ликвидация незаконных вооруженных формирований.

Военнослужащие внутренних войск обладают обширными юрисдикционными полномочиями: они участвуют в производстве по делам об административных правонарушениях, осуществляют административное задержание лиц, совершивших преступления и административные проступки, производят досмотр транспортных средств, осуществляют обыск осужденных и лиц, заключенных под стражу, при их конвоировании и задержании. В условиях режима чрезвычайного положения внутренние войска, другие воинские формирования могут быть наделены дополнительными правомочиями, многие из которых предусматривают ограничение конституционных прав и свобод.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Назовите основные структурные подразделения Министерства внутренних дел Российской империи.

2. Каковы полномочия Министерства внутренних дел в правоохранительной сфере?

3. Какие подразделения входят в единую систему МВД России?

4. Охарактеризуйте административно-правовой статус Национального центрального бюро Интерпола.

5. Перечислите основные направления деятельности полиции.

6. Какие вы знаете обязанности и права полиции?

7. Приведите примеры отдельных разрешительных полномочий полиции.

8. В чем заключается содержание деятельности ФМС России?

9. Опишите компетенцию ФСКН России.

10. Каковы правовые особенности обеспечения безопасности дорожного движения?

 

Глава 39. Государственная регламентация внешнеполитической деятельности

В результате изучения данной главы учащийся должен:

знать о предназначении публичной регламентации внешнеполитической деятельности;

уметь анализировать действующее в этой сфере законодательство, в том числе статутные акты о МИД России и Россотрудничестве;

овладеть надлежащими навыками, позволяющими анализировать организационную структуру управления и статус внешнеполитических представительств.

39.1. Организационная структура управления внешнеполитической деятельности в Российской империи

Министерство иностранных дел Российской империи было образовано в 1802 г. К его ведению было отнесено: а) обеспечение внешнеполитических связей; б) защита русских подданных в иностранных государствах; в) защита интересов России за рубежом, покровительство российской торговле; г) содействие законным требованиям иностранных физических и юридических лиц в России.

В структуре МИДа выделялись два основных подразделения. К так называемым центральным установлениям относился центральный аппарат МИДа и его органы на территории России. К «заграничным установлениям» относились подразделения МИДа, обеспечивающие внешнеполитические интересы России в государстве пребывания, а именно: посольства, дипломатические миссии, консульские учреждения — генеральные консульства, консульства, вице-консульства и консульские агентства.

Основными видами центральных установлений были:

Совет министра — коллегиальный орган, созываемый по усмотрению министра иностранных дел;

Азиатский департамент, к ведению которого было отнесено представительство в России дипломатических агентов азиатских государств, в частности генеральных консулов, консулов и вице-консулов. В подчинении Азиатского департамента находилось учебное отделение восточных языков;

Департамент внутренних сношений, обеспечивающий внешнеполитические интересы Российской империи в европейских государствах, Южной Америке и Африке;

Департамент личного состава и хозяйственных дел, наделенный правомочиями в сфере кадровой политики (прежде всего применительно к центральным и заграничным установлениям), а также в сфере финансирования и материально-технического обеспечения системы МИДа.

«Заграничные установления» в системе МИДа были представлены посольствами, дипломатическими миссиями и др. Посольства создавались, как правило, в наиболее крупных государствах. Высшим должностным лицом посольств являлся чрезвычайный и полномочный посол. Дипломатические миссии возглавлялись дипломатическими агентами других классов (посланниками, полномочными министрами, чрезвычайными посланниками и др.). В системе МИДа находилось восемь посольств (в Австро-Венгрии, Великобритании, Германии, Испании, Италии, США, Турции и Франции) и 35 миссий, которые, как правило, возглавлялись чрезвычайными посланниками или полномочными министрами (22 из 35 миссий), в редких случаях другими дипломатическими агентами: министрами, резидентами (в восьми миссиях), поверенными в делах политическими агентами, консулами (соответственно в Бухаре и в Уругвае).

К официальному персоналу посольств и дипломатических миссий Российской империи относились должностные лица, уполномоченные для осуществления внешнеполитических связей (советники, секретари, военные и морские атташе, юрисконсульты и др.). Неофициальный персонал обеспечивал социально-бытовые потребности дипломатических агентов в государстве пребывания (частные секретари, домашние учителя, слуги и т.п.).

Дипломатическим иммунитетом обладали только лица официального персонала, а также их супруги. При совершении правонарушений, наказуемых по законодательству страны пребывания, лицами неофициального персонала подозреваемые передавались в распоряжение дипломатического агента, который и разрешал проблему подсудности; последний был вправе передать правонарушителей местным властям для осуществления правосудия или отправить их в распоряжение отечественных правоохранительных органов.

Оскорбительные действия в отношении дипломатических агентов квалифицировались по русскому имперскому праву как государственное преступление: в соответствии со ст. 261 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных (1845) оскорбление действием или в иной форме дипломатического агента рассматривалось в качестве публичного деликта и квалифицировалось как действие, оскорбляющее соответствующее государство. К отягчающим обстоятельствам относилась возможность причинения вреда общегосударственным интересам (проступок «можетбыть предметом неприятных объяснений между [иностранным] правительством и кабинетом российским»). При наличии отягчающих обстоятельств (в соответствии с отделением 2 гл. 3 Уложения они рассматривались как обстоятельства, увеличивающие вину и наказание) назначалось наказание в виде лишения свободы («заключение в крепости») на срок от одного года и четырех месяцев до двух лет и восьми месяцев с поражением в правах. Последнее наказание рассматривалось в качестве дополнительного и назначалось в зависимости от сословной принадлежности виновного. В частности, для дворян поражение в правах означало запрет на осуществление обязанностей государственной и общественной службы, лишение пассивных и активных избирательных прав.

39.2. Публичный статус Министерства иностранных дел Российской Федерации

Содержание властных полномочий МИД России

Внешнеполитическая деятельность государства проявляется в различных направлениях: заключении международных договоров, установлении дипломатических отношений и создании представительств. В соответствии с Конституцией РФ руководство внешнеполитической деятельностью относится к прерогативам главы государства. Президент РФ ведет переговоры с представителями иностранных государств и подписывает международные договоры, к его ведению отнесено общее руководство деятельностью Министерства иностранных дел. Основополагающее значение Президента РФ в сфере внешней политики подтверждает аккредитация дипломатических представителей при главе государства, только Президент вправе установить дипломатические отношения или издать указ об их прекращении.

Полномочия субъектов РФ в сфере внешней политики ограничены. Конституционная система России основана на разграничении внешнеполитических полномочий, основные из которых отнесены к исключительному ведению федеральных органов. Субъекты РФ вправе участвовать в установлении международных культурных связей и во внешнеэкономической деятельности, а также в реализации международных договоров, если такие договоры предусматривают прямые или косвенные обязательства в отношении объектов федеральной собственности, расположенных на их территории. Однако субъекты РФ лишены возможности самостоятельного осуществления любых контактов с зарубежными государствами, они вправе участвовать во внешнеполитической деятельности только по согласованию с федеральными органами, которые и определяют в принимаемых ими актах основы такой деятельности. Об этом свидетельствует доминирующее значение федерального закона в реализации полномочий субъектов РФ в сфере внешней политики (ср. п. «о» ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Конституционная система России исключает любую внешнеполитическую деятельность субъектов РФ по полномочиям, отнесенным к исключительной компетенции федеральных органов (ст. 71 Конституции РФ). Несогласованная с федеральным цент­ром международная и внешнеполитическая деятельность субъектов РФ не может затрагивать и полномочий, отнесенных к предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ).

Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России) является федеральным органом исполнительной власти, к ведению которого отнесено государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. В подчинении МИД России находится Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (Россотрудничество)^[1318].

МИД России оказывает публичные услуги, обусловленные государственной контрактацией, а также различные консультационные услуги: дает разъяснения по вопросам международного права государственным органам, субъектам публичного и частного права; рассматривает письменные и устные обращения граждан. К возмездным консультационным услугам относятся информационные услуги, оказываемые консульскими учреждениями системы министерства^[1319].

МИД России обладает обширными полномочиями в сфере координации международной деятельности федеральных министерств, ведомств и органов исполнительной власти субъектов РФ^[1320]. К ведению министерства отнесены полномочия, осуществляемые федеральными службами: прежде всего полномочия по контролю и надзору. МИД России контролирует деятельность находящихся за рубежом представителей (представительств) отечественных публичных органов, обеспечивает контроль в сфере нормативно-правового регулирования (например, контроль за соответствием законодательству Российской Федерации проектов международных договоров), к его ведению отнесен контроль за соответствием нормативных правовых актов Российской Федерации ее международным обязательствам^[1321]. Должностные лица загранучреждений МИД России при проведении контрольных мероприятий наделены полномочиями властного принуждения; их указания обязательны для исполнения публичными органами, гражданами, субъектами предпринимательства, находящимися за рубежом. Неисполнение таких указаний публичным органом влечет за собой применение санкций вплоть до упразднения представительств, нарушающих установленные правила^[1322]. К надзорным полномочиям МИД России относится обеспечение общего наблюдения за выполнением международных обязательств Российской Федерации субъектами публичного и частного права^[1323]. К ведению МИД России отнесены отдельные разрешительные полномочия (например, санкционирование распространения официальной информации по проблемам внешней политики, оформление паспортно-визовой документации)^[1324]. Контрольно-надзорные и разрешительные полномочия МИД России установлены федеральными законами; порядок их реализации регламентируется нормативными правовыми актами МИД России, обязательными для исполнения (в том числе и не подчиненными МИД органами)^[1325]. МИД России наделен значительными имущественными правомочиями, к его ведению отнесены полномочия по заключению за рубежом публичных цивилистических сделок с недвижимостью, предназначенной для размещения загранучреждений^[1326]. Таким образом, МИД России относится к органам специальной компетенции: наряду с министерской деятельностью он наделен также разрешительными полномочиями, отнесенными к ведению федеральных служб, а применительно к регламентации публичных имущественных отношений МИД наделен правомочиями федеральных агентств.

МИД России находится в двойном подчинении: общее руководство его деятельностью отнесено к ведению Президента РФ, однако в сфере финансового и материально-технического обеспечения, а также в процессе согласования внешнеполитической деятельности федеральных министерств и ведомств МИД руководствуется также постановлениями Правительства РФ^[1327]. МИД России осуществляет свои отдельные полномочия по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, подчиненными Правительству, или при их непосредственном участии (например, при решении проблем распоряжения недвижимостью, находящейся в оперативном управлении), либо по согласованию с органами ФСБ России или СВР России (при обеспечении проблем внутренней безопасности центрального аппарата МИД России, а также его загранучреждений)^[1328].

Международно-правовые полномочия МИД России

Предусмотренное Конституцией РФ разграничение предметов ведения и полномочий оказывает непосредственное воздействие на процесс заключения международных договоров Российской Федерации: эта функция отнесена к исключительной компетенции федеральных органов. МИД России и его представительства на территории Российской Федерации обязаны согласовывать с субъектами РФ только международные договоры Российской Федерации, затрагивающие полномочия, относящиеся к ведению субъектов РФ^[1329]. В случае разработки международных договоров по предметам совместного ведения предусмотрено согласование в форме уведомления государственного органа субъекта РФ. Поступившие предложения рассматриваются МИД России при подготовке проекта договора, однако министерство не обязано учитывать позицию государственного органа субъекта РФ при заключении договора. Любые проекты нормативных правовых актов субъектов РФ в сфере внешнеэкономических отношений с зарубежными государствами или их административно-территориальными образованиями подлежат обязательному согласованию с МИД России.

Международный договор Российской Федерации вступает в силу после его ратификации Государственной Думой и последующего одобрения Советом Федерации и Президентом РФ. Подписанный главой государства федеральный закон о ратификации международного договора означает императивную силу предусмотренных им обязательств, что проявляется в доминирующей роли договора при разрешении возможных коллизий с актами национальной правовой системы. Действующее право предусматривает возможность реализации договора государственными органами и без процедуры ратификации: согласие Российской Федерации относительно исполнения обязательств международного договора может быть выражено при подписании, утверждении или присоединении к договору.

В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» предусмотрено пять видов международных договоров, подлежащих обязательной ратификации. Среди них международные договоры, регламентирующие права и свободы человека и гражданина, договоры о территориальном разграничении Российской Федерации, договоры, предусматривающие участие Российской Федерации в международных объединениях, и др. Таким образом, указанным Федеральным законом определен факультативный и императивный порядок вступления в силу международных договоров.

Инициатором заключения международного договора в сфере исполнительной власти может быть Президент, Правительство РФ, федеральное министерство или ведомство. МИД России принимает непосредственное участие в предварительном рассмотрении проекта договора, который выносится на рассмотрение главы государства и в Правительство РФ только при положительных результатах экспертизы министерства. В тех случаях, когда вступление в силу международного договора может повлечь последующие коррективы федерального законодательства, в экспертизе проекта наряду с МИД России участвует и Минюст России, последний представляет свои заключения в МИД России, который и решает вопрос о внесении проекта на рассмотрение главы государства или в Правительство РФ. Федеральные органы исполнительной власти не вправе вносить проекты договоров в Государственную Думу для их последующей ратификации. Таким образом, очевидна публичная специфика заключения международных договоров, реализации предусмотренных ими обязательств и денонсации договоров: инициаторами возникновения или непосредственными участниками возникающих общественных отношений являются глава государства, Правительство РФ, МИД России, Минюст России и иные федеральные министерства и ведомства.

Органы системы МИД России

В систему МИД России входят его центральный аппарат, насчитывающий 3278 сотрудников, территориальные органы — представительства МИД России в субъектах РФ (их общая численность составляет 380 сотрудников)^[1330], а также загранучреждения — дипломатические представительства, консульские учреждения Российской Федерации, представительства Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях^[1331]. В структуру центрального аппарата МИД России входят 40 департаментов — такое количество структурных подразделений имеет только этот федеральный орган исполнительной власти^[1332].

Основные объекты системы МИД России находятся на территории зарубежных государств. Это три разновидности внешнеполитических представительств России:

дипломатические представительства (посольства);

консульские учреждения Российской Федерации;

представительства Российской Федерации при международных организациях.

Представительства за рубежом создаются также в системе Россотрудничества, подведомственного МИД России^[1333].

Посольства. Правовым основанием учреждения посольства Российской Федерации в иностранном государстве является указ главы государства об установлении дипломатических отношений; в случае их прекращения на основе указа Президента РФ ликвидируются и дипломатические представительства. В ведении посольства находятся координация деятельности и контроль за работой представительств федеральных органов исполнительной власти, а также представительств субъектов РФ в государстве пребывания. Основная задача посольства заключается в сборе информации о внутренней и внешней политике государства пребывания. Кроме того, дипломатические представительства участвуют в разработке проектов международных договоров, обеспечивают правовую защиту интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации, выполняют консульские функции и осуществляют общее руководство деятельностью консульских учреждений Российской Федерации в государстве пребывания.

Возглавляет посольство Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации, обладающий статусом высшего официального представителя России, аккредитованного в государстве пребывания.

 Информационные полномочия посла — это совокупность прав и обязанностей, предусматривающих предоставление федеральным органам исполнительной власти объективных и достоверных данных о внутренней и внешней политике государства пребывания^[1334]. В качестве высшего официального представителя Российской Федерации посол вправе получать от федеральных государственных органов, органов местного самоуправления, а также отечественных юридических и физических лиц, находящихся на территории государства пребывания, документы и материалы, необходимые для обеспечения работы посольства.

 Внутренние информационные полномочия посла обусловлены его обязанностями по распространению в государстве пребывания официальной информации, т.е. сведений о внутренней и внешней политике Российской Федерации, отражающих позицию Президента и Правительства РФ.

 Организационные полномочия посла включают его права и обязанности по руководству работой внешнеполитических представительств России, а также в сферах координации деятельности и контроля за работой находящихся в государстве пребывания иных представительств Российской Федерации, представительств федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов РФ.

Посол обеспечивает общее руководство деятельностью консульских учреждений России в государстве пребывания^[1335]. Он обязан приостанавливать исполнение решений в государстве пребывания представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, российских государственных учреждений, организаций и предприятий в случае, если такие решения и действия не отвечают интересам Российской Федерации. О принятых мерах посол уведомляет МИД России. К организационным полномочиям посла относится также обеспечение защиты права собственности Российской Федерации на принадлежащее ей имущество в государстве пребывания.

В случае отсутствия посла его функции исполняет Временный поверенный в делах Российской Федерации, назначаемый из старших дипломатических сотрудников посольства. Отсутствие посла может быть обусловлено и внешнеполитическими факторами. Например, вслед за ухудшением двусторонних отношений может последовать и отзыв посла, что влечет понижение статуса дипломатического представительства.

На дипломатические представительства системы МИД России, в отличие от представительств министерства в субъектах РФ, не распространяется конституционный статус территориального органа (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Статус посольства связан с правовым положением его сотрудников, на которых распространяется дипломатический иммунитет. Его подтверждением является паспортная система в сфере внешнеполитической деятельности. Руководство в этой области осуществляет МИД России. К его ведению отнесена выдача дипломатических и служебных паспортов должностным лицам федеральных министерств и ведомств, однако на последних иммунитет не распространяется.

Посольства Российской Федерации осуществляют не только поручения МИД России, но и, по согласованию с ним, поручения других федеральных органов исполнительной власти.

Консульские учреждения. Предназначением консульского учреждения является защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации, ее граждан и юридических лиц.

 Публичные функции консульского учреждения заключены в содействии развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между Российской Федерации и государством пребывания, сборе соответствующей информации и передаче ее МИД России и дипломатическому представительству России. Консульские учреждения взаимодействуют с представительствами федеральных министерств и ведомств на территории государства пребывания, осуществляют паспортно-визовое обслуживание, распространяют в консульском округе официальную информацию о внешней и внутренней политике Российской Федерации.

 В сфере частноправовых отношений консульские учреждения принимают надлежащие меры социально-правовой защиты российских юридических и физических лиц. В частности, к их ведению отнесены осуществление нотариальных действий, установление опеки и попечительства, представительства граждан Российской Федерации в судебных и иных учреждениях государства пребывания, правовая помощь по гражданским, семейным и уголовным делам. Консульские учреждения содействуют розыску пропавших без вести граждан России, оказывают содействие соотечественникам на территории государства пребывания в реализации избирательных прав, права на участие в референдуме, осуществляют иные функции социально-правовой защиты российских юридических и физических лиц.