Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ – определяет механизмы государственного контроля и надзора и регламентирует это вмешательство как вид административного принуждения. Закон распространяется на очень широкий круг видов государственного контроля и надзора, за исключением тех, которые прямо перечислены в ст. 1 этого закона – например он не распространяется на мероприятия налогового контроля, которые регламентированы отдельно налоговым кодексом. Но если никакие другие специальные законы контрольно-надзорную деятельность не регулируют, то действует 294-ый закон.
Закон определяет целый ряд процедурных и материально-правовых требований и условий осуществления контрольно-надзорной деятельности, в том числе при проведении определенных контрольно-надзорных мероприятий, определяет механизм их реализации, который требуется для защиты прав и интересов юридических лиц и предпринимателей, в отношении которых контрольно-надзорная деятельность осуществляется.
В законе регламентирована общая контрольно-надзорная процедура (см. текст). Глобально можно говорить о том, что в нем требуются определенные формальности при осуществлении контрольно-надзорной проверки, и все эти формальности по замыслу законодателя должны создать определенные гарантии того, что в рамках контрольно-надзорной не будет деятельности злоупотребления властными полномочиями.
Собственно при регулировании государственной контрольно-надзорной деятельности установлено общее правило о том, что любые проверки должны проводиться в плановом порядке (Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года) и закон определяет исчерпывающий перечень ситуаций, когда проверки могут проводиться внепланово.
Основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.
Срок проведения проверок не может превышать двадцать рабочих дней.
Для субъектов малого предпринимательства сроки определяются в часах. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.
В отношении контрольных процедур следует обратить особое внимание на те правила, которые закрепляют права лица, в отношении которого проводится контрольно-надзорная проверка. Эти права должны обеспечить защиту если не непосредственно в рамках проведения самой проверки, то уж как минимум защиту после того, как она будет проведена, защиту от необоснованных, не соответствующих действительности выводов, сделанных в результате проверки.
Права проверяемого:
– присутствовать при проведении проверки
– получать информацию
– знакомиться с результатами
– обжаловать действия
– получить возмещение причиненного вреда.
Запрет требовать с гражданина возмещения издержек на проведение контрольно-надзорных мероприятий: См. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2008 N 10-П
Оно касалось еще прежнего закона 2001 года, который назывался почти также, как и 294-ый, за исключением того, что там не фигурировало понятие муниципального контроля. Предмет разбирательства заключался в том, могут ли с граждан требовать возмещения расходов, которые понесли контрольно-надзорные органы на проведение определенных контрольных мероприятий. Речь шла о проведении проверки индивидуального предпринимателя, который имел маленькую бензозаправочную станцию. Соответственно, когда контролирующие органы провели проверку, они взяли образцы топлива, которым заправлялась станция и отправили на экспертизу. В момент забора проб они не могли представлять, соответствует это топливо установленным нормативам или нет. Когда стали известны результаты экспертизы, выяснилось, что оно не соответствует. Дело кончилось тем, что предпринимателя оштрафовали аж на 500 рублей за нарушение требований к качеству топлива и заставили оплатить проведение экспертизы в отношении его топлива в сумме 12 500 рублей, что предпринимателя слегка обескуражило и он, сопоставляя эти два платежа, пришел в недоумение. Ну и дошел он с этим недоумением до самого Конституционного Суда и он сказал, что недоумение у него было вполне обоснованным. Действительно, если проводится контрольно-надзорное мероприятие, то требовать с проверяемого оплаты расходов на проведение контрольно-надзорной деятельности – это неправильно, тем более, что как в этом конкретном случае получилось так, что если бы экспертиза показала отсутствие нарушений, то с предпринимателя ничего истребовать не смогли, а если экспертиза показывает наличие отклонений от установленных правил, то в этом случае применяются санкции.
Но любопытно Постановление КС РФ даже не этим – общий вывод его во многом относился к прежнему закону, там была не очень удачная формулировка на эту тему. В нынешнем законе уже этой формулировки нет, соответственно в значительной степени и весь пафос решения конституционного суда сегодня не актуален. Решение КС любопытно другим – оно интересно выявлением специфических особенностей или некой природы контрольно-надзорной деятельности. КС РФ определяет контрольно-надзорную деятельность фактически как самостоятельный вид деятельности органов исполнительной власти, который укладывается в общие функции исполнительной власти, должен осуществляться за счет средств бюджета и принципиально отличается от механизмов привлечения к ответственности, которые тоже представляют собой определенный вид деятельности органов исполнительной власти, но самостоятельный. Здесь нужно сконцентрировать внимание на различиях в природе, особенностях механизмов контрольно-надзорных и механизмов привлечения к ответственности.
Они различаются в действующем законодательстве. С материально-правовой точки зрения ответственность есть механизм принуждения к исполнению определенной административной обязанности. Те меры общего административного принуждения, о которых мы говорили в прошлой теме – это сами административные обязанности, а вот контрольно-надзорная деятельность – это механизм выявления соблюдения/несоблюдения административно-правовых обязанностей. Получается, что есть некие три самостоятельные механизма, в целом называемые административным принуждением, но имеющие разную правовую природу:
1) Общие механизмы административного воздействия, которые связаны с установлением административных обязанностей (например, административная обязанность уведомить антимонопольный орган о заключении сделки по купле-продаже акций)
2) Механизм контрольно-надзорной деятельности, который связан с проверкой соблюдения этой административной обязанности (он более принудителен, чем в целом антимонопольное регулирования, потому что контрольно-надзорная деятельность связана уже с непосредственным вмешательством в частную свободу. Проведение контрольной проверки предполагает, что уполномоченный орган может явиться в помещение юридического лица, потребовать представить документы, провести проверочные мероприятия и т. д.
3) Механизм привлечения к административной ответственности - дальше, после того, как проведена контрольно-надзорная деятельность выясняется, есть ли необходимость принять меры прямого административного принуждения, т. е. непосредственно отреагировать на ситуации, когда административная обязанность не исполняется или обнаружено, что не созданы условия для ее исполнения.)
