Техническое регулирование -Это система стандартов, которые издаются государственными органами и регулируют деятельность предпринимателей, а зачастую - любых граждан, в определенных сферах деятельности.
Сегодня у нас действует комплексный закон - Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Этот закон представлял собой определенную реформу, если не революцию в области стандартизации
До принятия закона 2002 года у нас существовала сохранившаяся еще с советских времен система стандартов. В 1991 году появились два закона – «о стандартизации..» и «о сертификации…», которые фактически консервировали советскую систему стандартов, которая к началу 2000-х годов уже была признана совершенно морально устаревшей
Советские стандарты представляли собой важную часть советского административного регулирования, которое было увязано с соответствующим типом экономических отношений – административно-командной системой.
Административно-командная система, отсутствие свободной рыночной конкуренции предполагало необходимость компенсировать эту самую конкуренцию в отношении определенных свойств, качеств продукции.
Советская система существовала в том числе для того, чтобы обеспечить контроль за качеством. Основной системой стандартов были Госты, наряду с Гостами существовали специализированные стандарты - СНиПы, СанПиНы. Госты, снипы и санпины (в большей степени Госты) были ориентированы на то, чтобы обеспечить контроль за качеством определенной продукции. Они существовали в отношении всего – даже в отношении пищевых консервов существовали Госты, например Гостом определялось, какое соотношение жира и мяса должно быть в каждой банке тушенки. Это достаточно показательный пример, что гост старался обеспечить именно качество продукции, но одновременно в меньшей степени госты и в большей степени снипы и санпины были сориентированы на то, чтобы обеспечить безопасность.
Кроме этого свойства достаточно активного вмешательства в вопросы стандартов качества советская система стандартов отличалась тем, что многие стандарты утверждались на уровне Ведомственных нормативных актов. Существовали специальные органы по стандартизации, котроые занимались установлением стандартов и своими подзаконными ведомственными нормативными актами определяли содержание этих стандартов.
Соответственно ведомственный акт издать – штука нехитрая и количество стандартов постоянно увеличивалось (представьте себе существование специального органа, который занимается только тем, что издает стандарты. Естественно, чтобы показать свою активную деятельность, он должен постоянно издавать стандарты). В итоге к началу 2000-х годов существовало едва ли не 20 000 стандартов. Учитывая, что каждый стандарт регулировал свои особенности, свойства, в отношении отдельного вида продукции могло существовать несколько десятков разных стандартов (особенно если речь шла о технически сложной продукции). Возьмем, например, стол. В отношении стола существовали правила 1)Гост (высота, ширина, длина) 2)СанПин (касались больше всего материала, из которого изготавливались столы, чтобы они не были опасны для жизни и здоровья) 3) Пожарные нормы.
Эти стандарты существовали как очень жесткие и детально регламентирующие любую деятельность правила, тем самым явно выбиваясь из представлений о том, насколько государство вправе вмешиваться в деятельность конкретных производителей. И только в самую последнюю очередь можно было говорить, что стандарт рассматривался именно с точки зрения некой унификации. Эта часть стандартизации тоже конечно была элементом задач, которые ставились перед системой стандартов, но это было далеко не главное
Тема технического регулирования была вписана и рассматривалась как часть административной реформы.
Предпосылки
Внутренний аспект: собственно идея административной реформы – это освобождение предпринимателей от избыточного контроля со стороны государства, от чрезмерного вмешательства в свободу предпринимательской деятельности и в этом отношении реформа технического регулирования рассматривалась как важная, значительная часть общеадминистративной реформы.
Кроме того, определенной предпосылкой к реформированию стали переговоры о вступлении России в ВТО. ВТО построена на принципах свободной торговли в рамках этой самой организации. Соответственно, главные стандарты, которые установлены в ВТО касаются условий международной торговли, а эти условия по большому счету связаны только с двумя проблемами: 1) экономические ограничения, которые вводит государство для защиты внутренней экономики, своих производителей в виде обложения таможенными пошлинами и другими налогами продукции, которая импортируется в страну из-за рубежа. 2) неэкономические, технические ограничения (в терминологии ВТО – технические барьеры)
ВТО появилась еще в 60-х годы, но пережила второе рождение в 1994 году, когда в ходе уругвайского раунда переговоров по ВТО был принят целый пакет основополагающих, фундаментальных соглашений, в том числе соглашение по техническим барьерам в торговле. Это соглашение стало рассматриваться как один из базовых документов в рамках ВТО и. естественно, РФ, которая надеялась стать членом ВТО, была заинтересована в унификации системы технического регулирования со стандартами ВТО.
Когда стали анализировать, чем отличаются принципы правового регулирования системы стандартов ВТО от действующих в РФ, стало очевидно, что во-первых в РФ количество стандартов явно избыточно. Во-вторых, Во многих государствах существуют стандарты, но они носят рекомендательный характер и соблюдение стандартов во многих странах - это вопрос исключительно добровольный. В России же стандарты рассматривались исключительно с точки зрения их обязательности и все Госты фигурировали как стандарты, соблюдение которых обязательно для любых предпринимателей.
Идея ВТО, во всяком случае в таком виде она была воспринята нашим законодателем и воплощена в законе 2002 года, заключалась в разделении стандартов на два вида – это собственно стандарты и технические регламенты.
Технический регламент – это документ, который устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации – об этом ниже).
Технический регламент – это стандарт, который в отличие от всех остальных стандартов обязателен, но обязателен он не ввиду какого-то каприза органа, утверждающего этот стандарт, а в виду того, что его цели принципиально иные, нежели у национальных стандартов, а именно технический регламент направлен на обеспечение безопасности. Наш закон использует в качестве критерия также не только цели обеспечения безопасности жизни, здоровья, имущества граждан и организаций, но и еще экологической безопасности, защиту прав потребителей, энергетической эффективности.
В той части, в которой эти регламенты направлены на защиту этих конституционно значимых целей, они оправданы и могут быть обязательны. В той части, в которой они направлены на просто стандартизацию или определенное декларирование качества продукции они не могут быть обязательными, должны носить только рекомендательный характер.
Кроме того, система стандартов, скопированная с западных образцов, предполагает, что не стандартизируется качество, т. е фактически можно говорить не о стандартизации потребительских качеств товара, а стандартизации эксплуатационных свойств, которые связаны с перечисленными целями. Качество как таковое не может стандартизироваться.
В рамках новой философии технического регулирования предполагалось, что стандартизация касается уже свойств конечного продукта, а не механизмов и технологий. Технология – это ноу-хау или какое-то производственное дело самого предпринимателя и как технологически производится тот или иной товар не есть предмет государственного вмешательства. Нужно определять свойства товара уже на этапе оборота на рынке.
В качестве элемента системы стандартизации должна быть унификация национальных и международных стандартов. В 2002 году специалисты говорили, что, например, В США – уровень гармонизации достигает 50 %, в РФ – около 30 % (разница на самом деле не очень большая, но с точки зрения соответствия международным стандартам более сильно отставали). Международные стандарты – это в первую очередь стандарт ISO 9000, он имеет отношение к безопасности продукции. Соответственно, с этим стандартом должны были гармонизироваться те правила, которые устанавливались в РФ.
Технический регламент, и это было принципиальное положение, которое устанавливалось законом, не должен был утверждаться на уровне ведомственного нормативного акта. ТР должен был издаваться в форме либо международного договора, либо (по общему правилу) федерального закона, либо указа президента, либо (в крайнем случае) постановления правительства.
Технические Регламенты могли устанавливать требования к непосредственно объектам технического регулирования, а также к определенным процессам. В этом отношении технологические процессы могли и могут быть объектом технического регулирования, но не с точки зрения определенных качеств и свойств итоговой продукции, а с точки зрения безопасности самого производства (чтобы в процессе технологического производства ничего не взрывалось, не горело и никому не причиняло никакого вреда). Соответственно Технические Регламенты принципиально могли и могут различаться по видам – может быть технический регламент на молоко и масложировую продукцию (т. е. к объектам) и может быть технический регламент «правила пожарной безопасности» (т. е. к процессам).
Эти ТР в каком то смысле представляли собой более гармонизированную форму стандартов, более упорядоченную, и глобально ТР должны были быть гораздо менее широко распространены, нежели это было в отношении стандартов.
Кроме самой стандартизации система технического регулирования включает оценку соответствия. Иногда это словосочетание можно встретить именно в таком виде, без второй его части – просто «оценка соответствия». Если возникает вопрос - соответствия «чего чему?» - то это оценка соответствия продукции установленным обязательным требованиям, т. е. техническим регламентам. Соответственно, оценка соответствия техническим регламентам возможна в отношении продукции в разных формах:
• Государственный контроль (непосредственный контроль за соблюдением Технических Регламентов со стороны государственных органов. Применяется очень избирательно как редкое исключение)
• Аккредитация (в отношении определенных видов товаров создается специальная система аккредитации тех организаций, которые выступают в роли осуществляющих оценку соответствия)
• Испытания
• Регистрация
• Подтверждение соответствия. Оно может осуществляться в следующих формах
Декларирование соответствия. это когда сам производитель проводит собственные изыскания и официально заявляет, что его продукция соответствует установленным стандартам. исходя из принципа наименьшего вмешательства государства это общее правило. (Постановление Правительства РФ от 7.07.1999 №766)
Сертификация. Система сертификации это система оценки соответствия, которая производится органом по сертификации. Но понятие «орган по сертификации» не должно вводить в заблуждение, потому что органом сертификации может быть испытательная лаборатория, а не обязательно орган государственной власти. Орган по сертификации – это организация, имеющая аккредитацию в качестве имеющей право проводить оценку соответствия. Сертификация может быть обязательная и добровольная. Обязательная сертификация осуществляется как исключение в случаях, когда речь идет о обязательном контроле за безопасностью, установленном соответствующими НПА (чаще всего законом) (Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 №766)
• Приемка и ввод в эксплуатацию.
Система технического регулирования должна была быть реформирования к 2010 году. 2010 год уже закончился, а система технического регулирования у нас так и не изменилась. Глобально произошло следующее: был отведен семилетний срок на издание технических регламентов и по замыслу разработчиков закона о техническом регулировании все стандарты советского времени, все Госты, СНиПы, СанПиНы должны были отменится вследствие принятия ТР. Но, как выяснилось, ТР принимаются довольно трудно: их сложно разработать, еще сложнее – утвердить, и уже почти нереально – реализовать. Начиная с 2007 года постепенно стало приходить осознание того, что реформа не состоится и она таки действительно не состоялась. Самое показательное – в 2009 году внесли изменения в закон «о техническом регулировании» и разрешили технические регламенты издавать ведомственными нормативными актами, т. е. то, что было заложено в качестве глобальной идеи реформы в 2009 году было пересмотрено.
Госты сейчас существуют в довольно странном виде – многие считают, что госты уже вообще необязательны, но на самом деле если посмотреть на заключительные и переходные положения закона о техническом регулировании, до тех пор пока не принят технический регламент в соответствующей сфере, гост в той части, в которой он обеспечивает безопасность, обязателен и его несоблюдение может повлечь соответствующие санкции со стороны государства.
Правила переходного периода (до 2010 года):
до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:
• защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
• охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
• предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Сегодня наше законодательство предполагает перманентный процесс замены гостов техническими регламентами, в законе прямо написано, что прежние стандарты перестанут действовать после принятия соответствующих технических регламентов, но когда они появятся – никто уже четких дат не ставит.
Наверное, конечно, было бы неправильно говорить, что существующая система полностью сохраняет то, что было в советской системе технического регулирования, по целому ряду позиций изменения произошли, и хотя бы те же самые заключенные и переходные положения, которые ограничивают обязательность гостов в той части, в которой они не связаны с обеспечением безопасности, они уже устанавливают новую систему технического регулирования, но с точки зрения уровня утверждения технического регламента, осталась некая смесь старой и новой системы и это конечно не способствует ясности и четкости в том числе и для предпринимателей.
Помимо тех видов деятельности, о которых мы уже успели сказать – регистрационная деятельность, разрешительная деятельность и техническое регулирование – которые вместе объединяет цель и общие принципы, на которых они установлены, т. е. главная ориентированность на обеспечение безопасности, три другие вида деятельности воздействия сориентированы уже на другие цели и, соответственно, можно говорить, что они имеют иную конституционно-правовую основу. Имея другие цели, они построены на иных принципах и можно говорить о совершенно самостоятельном явлении в рамках деятельности исполнительной власти. Виды деятельности, о которых пойдет речь:
1) установление лимитов и квот
2) Государственное регулирование цен и тарифов
3) Антимонопольное регулирование
Эти виды деятельности направлены на защиту социальных интересов, связаны с выполнением функций социального государства, напрямую никак не увязаны с обеспечением безопасности и основанием этой деятельности государства может быть только необходимость защиты граждан, которые без защиты государства в условиях «дикого и жесткого рынка» оказались бы в достаточно сложных, стесненных и не очень комфортных условиях. Поскольку государство обязано защищать разные группы населения, обеспечивать поиск необходимого компромисса и согласования интересов разных социальных групп, государство защищая потребителя ограничивает предпринимателей и выполняет тем самым свою социальную функцию. Конечно в этом отношении все три указанных вида деятельности – это палка о двух концах: с одной стороны – это защита интересов граждан, с другой стороны – ограничение прав. Поскольку мы говорим о взаимодействии государства в первую очередь с точки зрения реализации тех властно-принудительных полномочий, которые предоставляются органам исполнительной власти предоставляются, в данном случае мы больше будем говорить об ограничениях прав, но нужно понимать, что основания ограничения здесь не столь абсолютны как в случае с лицензированием или регистрационной деятельностью – там требования обеспечения безопасности носят объективный характер и не связаны с защитой каких-то относительных ценностей. В данном же случае все более относительно – с точки зрения пределов вмешательства, с точки зрения инструментов воздействия.
