Государственные организации создаются для выполнения публичных функций властного и невластного характера:
1) Государственные унитарные предприятия, казенные предприятия - организации, которые главным образом нацелены на участие в гражданских(т. е частных) правоотношениях. Выполняя публичные функции, государственная организация действует фактически только как субъект ГП, она выполняет свои публичные функции в режиме частного права.
Такие организации действуют, выполняя задания, сформулированные собственником (государством), но при этом представляют собой коммерческую организацию, вступающую в отношения с частными лицами исключительно как хозяйствующий субъект.
Такие организации полностью финансируются за счет своей деятельности и лишены при этом каких либо властных полномочий.
2) Государственные учреждения (в самом широком смысле) - организации, выполняющие публично-правовые функции, в рамках административных(т.е публичных) правоотношений, но без властных полномочий.
Те организации которые тоже созданы для выполнения публичных функций, которые также лишены властных полномочий, но которые выполняют свои публичные функции во многом за счет финансирования государства(но не полностью – также за счет граждан и юридических лиц, которым оказываются услуги (но по минимуму)), а следовательно и их отношения с гражданами уже сложно считать возмездными имущественными гражданско-правовым отношениями как в ситуации в первом случае.
3) Государственные органы - организации, наделенные властными полномочиями (государственные органы) Государственные органы – создаются для выполнения публичных функций, но при этом в отличие от первых двух они наделяются властными полномочиями и в этом их принципиальное отличие. Госорганы действую исключительно в рамках публичных правоотношений. Всю свою деятельность (в отличие от государственных учреждений – в некоторой части финансируются гражданами и юрлицами) осуществляют за счет государственного финансирования, в противном случае их властные полномочия могли бы быть использованы для вытягивания денег из граждан и организаций, госорганы могли бы принуждать граждан вступать в отношения гражданско – правового характера. Хозяйственные функции не должны совмещаться с властным полномочиями. Деятельность учреждений и госоорганов должна быть строго разделена. Если государственные органы и оказывают какие либо услуги, то эти услуги оказываются исключительно строго публичных правоотношений (например выплата госпошлины за выдачу паспорта).Это общая концепция. Она имеет некоторые исключения –
ЦБ РФ, который одновременно выполняет функции финансово-кредитного учреждения и органа государственной власти – 20 лет существует и до сих пор ведутся споры о его статусе.
Еще больше споров вызвало появление госкорпораций. Одна из госкорпораций (Росатом) фактически до такой степени совмещает функции хозяйствующего субъекта с властными полномочиями что потребовалось ввести специальную поправку в ФЗ о защите конкуренции (функции хозяйствующего субъекта не совместимы с властными полномочиями, кроме ситуации урегулированной ФЗ о госкорпорации Росатом)
Расхождение в терминологии, которое уходит корнями в советскую доктрину административного права – это различие между государственными органами и органами государственной власти. (Советы называли органами государственной власти, другие органы государственного управления и правоохранительные органы – государственными органами, дабы подчеркнуть их подчиненное по отношению к Советам положение)
В современной РФ это деление оказалось весьма живучим.Во многом цепляясь за предыдущие представления о том, что есть государственный орган и чем он отличается от органа государственной власти многиеобнаружили в Конституции, что в ней устанавилвается разделение власти на законодательную, исполнительную, судебную, соответсвенно, любые органы, которые в эту систему разделения властей не подпадают могут быть названы государственными органами (сюда отнесли ЦБ[S1] РФ, ИК разного уровня, органы управления государственных внебюджетных фондов). Применительно к избиркома эта идея была закреплена на уровне закона – в законе о гарантиях избирательных прав установлено, что избирательные комиссии – это государственные органы[S2]. Эта странность была распространена и на муниципальный уровень (по закону об общих принципах организации местного самоуправления есть только органы местного самоуправления, но нужно было придумать какую-то аналогию государственным органам и органам государственной власти, поэтому муниципальные ИК стали муниципальными органами, не являясь органами местного самоуправления).
Деление на государственные органы и органы государственной власти абсолютно бессмысленно, практически бесполезно и не имеет под собой теоретических оснований, а применительно ко многим госорганизациям не имеет еще и законодательных оснований. Поэтому когда будем говорить о государственных органах, то будем иметь ввиду любые органы, осуществляющие полномочия, независимо от того, входят ли они в систему разделения властей или находясь в нее наделены определенными властными полномочиями.
Признаки государственного органа
– финансирование из государственного бюджета;
– наделение самостоятельной публично-правовой компетенцией (вопрос состава компетенции не является общепризнанным и в связи с этим создавая положение о государственных органах могут одновременно писать о функциях и задачах, хотя по сути это одно и то же)
– включенность в систему государственного аппарата (но не в смысле в систему органов исполнительной власти - для госоргана не является обязательным в нее входить), систему государственных органов; (само по себе наделение публично-правовой компетенцией это подразумевает, потому что любая публично-правовая компетенция производна от власти государства, которая разделяется на части в виде публично- правовой компетенции и распределяется между разными государственными органами. Соответственно функционировать органы могут только в системе.)
– организационная обособленность, обеспечивающая самостоятельность выполнения возложенных на орган функций; (так, вышестоящий орган не должен вмешиваться в деятельность нижестоящего, он может например отменить решение, принятое с нарушением закона, но не может сам совершить то действие, которое относится к компетенции нижестоящего органа)
– внутреннее организационное единство, позволяющее органу выступать в правоотношениях в качестве единого обособленного субъекта права.(предполагает наличие внутренней структуры, руководителя, который представляет этот орган во взаимоотношениях с другими государственными органами)
Государственный орган – это созданная государством и финансируемая из бюджета организация, часть государственного аппарата, созданная для реализации государственных функций и наделенная публично-правовой компетенцией, обладающая организационной обособленностью и внутренним организационным единством в целях самостоятельной реализации своей компетенции.
