Зарубежный опыт муниципальной службы

Рассматривая опыт отдельных стран в области организации и правового регулирования муниципальной и государственной службы можно выделить ряд особенно прогрессивных черт, способствующих развитию муниципальной службы вообще и применению данного опыта в Российской Федерации. Разумеется, при этом необходимо, понимать, что одни и те же меры в разных социальных условиях не всегда дают одинаково положительный результат1).

Учитывая это замечание можно отметить, что муниципальной службе в Российской Федерации предоставляется самостоятельный статус и полномочия, которые исключают ее из системы государственной службы. К примеру, во Франции, напротив, к профессионально-трудовой деятельности госслужащих относится и муниципальная служба. Таким образом, и государственная и муниципальная служба являются лишь составной частью государственного управления. Функционирование последней (де-юре) ограничивается рамками исполнительно-распорядительной деятельности, что само по себе требует осторожного применения опыта данной страны к специфической системе муниципальной службы в Российской Федерации. Не менее важным обстоятельством ограниченного применения опыта Французской республики является ее унитарное устройство.

Обращаясь к опыту муниципальной службы и правовой регламентации статуса муниципальной службы в зарубежных странах, и Европы прежде всего, следует обратить внимание на два принципиальных положения международного документа – Европейской Хартии местного самоуправления, заключенных в ст.6,и ст.7 документа.

В ст. 6 Европейской Хартии «Соответствие структур и административных средств задачам органов местного самоуправления» декларируется, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законодательством, вправе самостоятельно устанавливать свои внутренние организационные структуры и соответственно устанавливают организационную основу муниципальной службы. В соответствии с положениями ст. 7 Хартии «Условия осуществления полномочий на местном уровне» статус местных выборных лиц должен не только обеспечивать свободное осуществление их мандата, но и предусматривать надлежащую денежную компенсацию расходов в связи с осуществлением ими своих полномочий, а также, при необходимости, денежную компенсацию за упущенный заработок или вознаграждение за проделанную работу. Выборным лицам должно быть гарантированно также соответствующее социальное обеспечение. Иными словами, выполнение общественных публичных обязанностей должно соответствующим образом компенсироваться. Однако положения Европейской Хартии Местного самоуправления признаются не всеми странами. Если Россия и Германия ратифицировали в этой части хартию без оговорок, в то время, как Греция, Болгария, Австрия, Латвия, Румыния и целый ряд других, не считают себя связанными положениями п. 2 ст. 7 Хартии о надлежащей денежной компенсации выборным лицам1).

Рассмотрим более подробно опыт двух стран Европы Германии и Великобритании по вопросам организации и правовому регулированию муниципальной службы. Этот выбор не случаен, поскольку с Германией нас объединяет ратификация Европейской Хартии о местном самоуправлении, а так же федеративное устройство и характер перераспределения полномочий федерального центра, земель и органов местного самоуправления. Необходимо отметить бургомистерский тип организации муниципальной власти имеющий общие черты с организацией муниципальной власти в Российской Федерации. Великобритания интересна нам как страна, имеющая значительный опыт организации трехуровневой, а с 1972 года согласно Акта о местном управлении 1972 и двух уровневой системой местного самоуправления.

Муниципальная служба Германии1). Правовой основой формирования местного самоуправления в Германии явился Прусский Устав городов, введенный фон Штейном в 1808 г. Он предполагал развитие системы общинного самоуправления: наряду с представительным городским органом образовывался коллегиальный исполнительный орган — магистрат. Его возглавлял бургомистр, который являлся одновременно и председателем представительного органа власти. Уже в реформе барона фон Штейна прослеживалась идея устранения параллелизма в деятельности органов правительственных и органов местного самоуправления, сливающихся как бы в одну целостную организацию. Согласно Уставу органы местного самоуправления обязаны были решать местные дела не только от своего имени, но и по поручению государства. В дальнейшем магистраты были включены в систему государственного управления2).

Правовой статус чиновников определяется в Германии федеральными и земельными законами, устанавливающими должностной оклад. Вопросы занятости рабочих и служащих регулируются федеральными тарифными соглашениями. Коммуны, как члены местных союзов работодателей, обязаны соблюдать эти соглашения3).

Основной Закон ФРГ содержит принципиальное положение (ст. 33, абз. 4) об организации службы, в соответствии с которым осуществление властных полномочий должно производиться на постоянной основе. Из этого следует, что, как правило, осуществление публично-властных полномочий должно поручаться официальным должностным лицам, состоящим на службе в публично-правовой корпорации4). На федеральном уровне в Германии приняты законы: «Федеральный закон об окладах», «Федеральные основы законодательства о чиновниках» и др1). На уровне земель существую нормативные положения о продвижении по муниципальной службе. В муниципальных образованиях основным органом, устанавливающим правила для муниципальных чиновников, является представительный орган немецкой общины.

На муниципальной службе в органах местного самоуправления Германии находятся выборные чиновники и чиновники, поступившие на службу по контракту. Причем выборные чиновники могут быть штатными профессиональными чиновниками, работающими определенный срок, или внештатными, что зависит от типа организации общины2). Так, например, выборный бургомистр может быть как штатным работником, так и внештатным сотрудником. Внештатных чиновников так же называют почетными. Почетные чиновники наряду с исполнением своих публично-правовых обязанностей в соответствии с внештатной должностью могут заниматься в полном объеме другой деятельностью.

Выборные чиновники, включенные в штат на время исполнения своих полномочий, как и чиновники, принятые на службу по контракту, не могут заниматься другой деятельностью. В этом случае почетные чиновники могут получать денежную компенсацию в виде «почетного оклада». Между штатными и почетными чиновниками существую так же различия в пенсионном обеспечении. Чиновник, временно включенный в штаты, получает государственную пенсию, также как и чиновник, пожизненно принятый на службу.

В соответствии со ст. 19 «Положение об общинах вольного государства Бавария» «Почетная деятельность (деятельность на общественных началах)» «Положения об общинах вольного государства Бавария» граждане общины, избираемые на должности в общине, обязаны занимать эти почетные должности и посты»1). Причем, необходимо отметить, что термин «общественный», например, никак не связан с безвозмездным трудом. Под этим термином понимается деятельность, направленная не на решение частных, личных, семейных интересов, а деятельность, направленная на реализацию, защиту интересов групп населения, общественных союзов и объединений, партий и т. д.

В Германии лица занимающие выборные должности, осуществляют общественные обязанности, что понимается не как безвозмездная, «бесплатная» деятельность, а как деятельность, осуществляемая наряду с основной работой, службой на постоянной основе, направленной на удовлетворение сугубо личных, индивидуальных потребностей и интересов конкретных лиц. Гражданин может отказаться от выборной должности в оговоренных случаях: в связи с достижением возраста, некоторых профессиональных, семейных обстоятельств, состояния здоровья.

В земле Баден-Вюртемберг, согласно параграфу 16 «Положения об общинах земли Баден-Вюртемберг» в число оснований отказа от общественной обязанности в этой земле также входит такое основание, как исполнение в течение десяти лет почетной обязанности в муниципальном или поселковом совете. Важно, что общинный совет принимает решение о степени важности причины, на основании которой гражданин прекращает исполнение почетных обязанностей. За необоснованный отказ от исполнения почетных обязанностей общинный совет может наложить штраф в размере 500 марок (в земле Баден-Вюртемберг – 1000 марок)2).

Приведенные выше правила распространяются на все выборные должности за исключением бургомистра. Для бургомистра применяются особые процедуры. В параграфе 15 «Положения об общинах земли Баден-Вюртемберг» содержится более подробное положение об обязанности граждан работать в общине на общественных началах. К работе на общественных началах приравнивается работа на выборных должностях в муниципальном или поселковом совете, другая деятельность в общине на общественных началах, привлечение к сотрудничеству на общественных началах. Муниципальный совет поручает гражданам работу на общественных началах. В «Положении об общинах земли Баден-Вюртемберг» в отличие от «Положения об общинах земли Бавария» не используется термин «почетная должность» для обозначения выборной должности, однако, анализ его текста показывает, что определения «общественный» и «почетный» имеют одно и то же значение и употребляются в отношении выборных должностных лиц, а также лиц, привлекаемых муниципальным советом для исполнения тех или иных обязанностей, на не освобожденной основе.

Согласно статье 20 а «Положения об общинах земли Бавария» граждане, занимающие почетные должности, имеют право на соответствующее вознаграждение, устанавливаемое в уставе общины. Законодательство Земли Бавария устанавливает запрет на отказ от права на вознаграждение, данное право не подлежит и передаче другим лицам. Кроме того помимо вознаграждения, в соответствии с уставом граждане, занимающие почетную должность, получают компенсацию за исполнение своих обязанностей, – участие в заседаниях, совещаниях и других мероприятиях. Им компенсируется: понесенная и документально подтвержденная потеря в заработке, потеря времени в соответствии с установленной ставкой и др. Подобная норма содержится и в параграфе 19 «Вознаграждение за исполнение работы на общественных началах» «Положения об общинах земли Баден-Вюртемберг».

В соответствии со ст. 40 «Положения об общинах земли Бавария» в общинах, насчитывающих более 10 тыс. жителей, общинный совет может избрать профессиональных членов общинного совета1). Согласно, норме закрепленной в ст. 42 того же Положения каждой общине для обеспечения административных функций предписывается принимать на работу специально подготовленный персонал. Персонал является категорией муниципальных служащих и состоит из муниципальных чиновников, служащих и рабочих, осуществляющих свои служебные обязанности на штатной профессиональной основе. Статья 43 данного документа закрепляет компетенцию общинного совета по вопросам прохождения службы чиновниками. Так, в компетенцию общинного совета входит назначение чиновников, повышение их в должности, увольнение или перевод на другую работу, увольнение на пенсию.

Указанные Положения об общинах Баварии, и Баден-Вюртемберга в статье 49 и параграфе 18 соответственно содержат оговорки о возможных ограничениях статуса члена общинного совета связанных с личной заинтересованностью лица замещающего данную должность. Содержание статьи и параграфа сводится к следующему правилу. Член общинного совета не может участвовать в совещании и голосовании, если:

1) решение может принести выгоду и причинить ущерб ему самому;

2) его супругу, родственнику или лицам, находящимся в родстве;

3) физическому или юридическому лицу.

Решение о наличии или отсутствии такой заинтересованности принимает общинный совет. Решение может быть признано недействительным в случае, если оно было принято при участии члена общинного совета, имеющего личную заинтересованность в данном вопросе.

В отличии от общин коммуны, как низовые органы местного самоуправления имеют право принимать на службу чиновников, служащих и рабочих для выполнения соответствующих полномочий, повышать их в должности и увольнять. Прием сотрудников осуществляется в рамках штатного расписания (приложение к бюджетному плану) и поэтому находится в компетенции органа представительной власти коммуны. Органы местного самоуправления, как правило, сами обучают чиновников и служащих. Обучение происходит в специальных учебных заведениях и во время практической работы. Кадровая политика приобретает на современном этапе приоритетное значение для местного самоуправления: в крупных городах в коммунальной администрации работают представители более чем ста профессий.

В отличии от Российской Федерации законодательством ФРГ не предусмотрено ограничений для работы выборных лиц (в Российской Федерации – это депутаты органов местного самоуправления) на освобожденной основе в представительных органах местного самоуправления. Вполне возможным представляется использовать опыт ФРГ и пересмотреть подобные ограничения в новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», что позволит более экономно использовать средства местных бюджетов и повысить эффективность работы представительных органов проверенным способом, используемым в ФРГ. Как вариант решения данной проблемы возможно введение критерия, который бы стимулировал сокращение расходов на управление и создал бы предпосылки для поиска механизмов оценки эффективности управленческих расходов и контроля за расходами на управление со стороны представительного органа. Таким критерием могла бы стать общая предельная цифра расходов на управление в соотношении с общим объемом бюджета муниципального образования органы местного самоуправления1). Однако представляется, что второй вариант, решения проблемы грамотного распределения средств муниципального образования приемлем в том случае, если установить не предельную цифру расходов, а ежегодного установления процента в соотношении с общим объемом бюджета муниципального образования. Данное предложение требует введения контрольных полномочий со стороны органов государственной власти и предполагает разработку норм правового регулирования данного вопроса, что значительно усложняет восприятия данного предложения на практике.

Таким образом, ряд положений о муниципальной службе в землях Германии близки по содержанию с положениями, регулирующими статус муниципальной службы и муниципальных служащих в Российской Федерации. Это в основном касается штатных муниципальных служащих. Состав же муниципальных служащих в России и Германии существенно различается. Так, например, учителя, врачи в Германии имеют статус муниципальных служащих1). Существенное же различие в принципах организации муниципальной службы в Германии и России состоит в различном понимании характера отношений, возникающих при осуществлении властных полномочий на выборных должностях.

Муниципальная служба Великобритании. На сегодняшний день муниципальная организация Великобритании отличается значительным своеобразием.

Обращаясь к опыту Великобритании, в первую очередь, необходимо отметить, что в этой стране была упразднена должность мэра как независимого должностного лица (за исключением муниципального управления Сити). Представительские функции осуществляет председатель муниципального совета, он же организует работу представительного органа, его постоянных комиссий, других форм деятельности муниципальных советников, поддерживает связь с общественностью, контролирует с помощью постоянных комиссий деятельность исполнительного муниципального аппарата, поддерживает связь с главой муниципального управления и его командой. Все они, в том числе и глава исполнительной власти, являются наемными работниками муниципального совета, составляют штаб муниципальной службы.

В Великобритании нет стандартной организации управленческих служб. Каждый местный орган вправе создавать собственную внутреннюю структуру. На практике традиционными стали такие отделы, как секретариат (или юридический отдел), отдел кадров, финансовый отдел, отдел здравоохранения и охраны окружающей среды и др.

Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется совместно муниципалитетами и органами более высокого звена управления.

Формирование кадров аппарата местного управления, регулирование правового положения муниципальных чиновников охватывается понятием «муниципальная служба». Чиновники, работающие в аппарате местного органа, являются не государственными служащими, а служащими совета, который их назначил.

В советах создаются специальные комитеты по вопросам кадров, которые разрабатывают схемы классификации служащих, схемы должностных окладов, правила отбора кандидатур, рассматривают трудовые конфликты и др.

Как правило, орган местного управления имеет право назначать таких чиновников, какие ему представляются необходимыми. Однако законодательством может устанавливаться перечень чиновников, которые в обязательном порядке должны быть назначены: например, чиновник по вопросам образования, инспектор-специалист в области мер и весов и др.

Муниципальные служащие работают на контрактной основе. Условия труда и оплаты труда вырабатываются Национальным объединенным советом и другими сходными с ним органами, в состав которых входят представители органов местного управления и чиновники. Муниципалитеты вправе, но не обязаны принимать к исполнению рекомендации этих органов.

Среди категорий муниципальных служащих следует особо назвать главного администратора. Важность этой фигуры в аппарате местного совета объясняется следующим: как мы уже отмечали, практически все вопросы местной жизни предварительно или окончательно решаются в комитетах, в деятельности которых активно участвуют чиновники, занимающиеся выработкой общей политики. Множественность комитетов совета и различных отделов наряду с отсутствием единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата придают особую важность координации работы всех структурных подразделений местного органа. Эту функцию (наряду с другими) и осуществляет главный администратор, фактически выступая как глава аппарата чиновников.

Британский опыт привлекает своеобразными подходами к реформированию службы. Поэтому важно не только изучить чужой опыт, но и использовать эффективные формы работы, адаптировав их к нашим условиям. В этом плане вызывает интерес методика оценки исполнительской деятельности административных учреждении разработанная Рэйнером1).

Предложенная им концепция отдачи денег базируется на таких понятиях как «экономия», «действенность», «эффективность» (э д э).

Понятие «экономия» связано с инвестициями, «действенность» и «эффективность» отражают соответственно степень достижения цели и соотношение между входящими затратами и выпуском продукции

Таким образом, отдача денег = действенность×эффективность×экономия. Отдача денег увеличивает ценность выходящею ресурса по отношению к действительной стоимости входящего ресурса.

Возможно ли, применить эту формулу к деятельности органов муниципальной власти и их служащих учреждений и как нормативно закрепить критерии оценки их работы? Каким образом измерить экономию, действенность и эффективность работы административного учреждения? Ответ на данные вопросы требует анализа деятельности административной работы.

Очевидно, что критерии, с которыми подходят к оценке исполнительской деятельности нельзя рассматривать в отрыве от культуры, структуры и внешней среды данного учреждения. Об этом, в частности, пишут Джексон и Пальмер: «Обязанности руководства – добиться, чтобы у организации были представления о перспективе и стратегии, пути достижения которых отражают отдаленные и ближайшие цели. Не может быть системы оценок, если цели четко не сформулированы и их не поняли те, перед кем они поставлены. Кроме того, сами по себе эти цели бессмысленны, если нет возможности оценить их выполнение»1). Формулировка подобных критериев может быть проведена на основе определения целей данной деятельности.

В качестве основных целей проверки административной организации ставятся: а) отдача денег; б) повышение качества работы, в) улучшение руководства и организации. Временные рамки типичной проверки составляют два года. Она проводится в несколько этапов: 1) определяется предмет и условия проверки: 2) составляется план проверки, рассчитанной на 15 дней; 3) проводится работа на месте; 4) по истечении 60 дней обсуждаются поступающие данные; 5) через 90 дней составляется отчет о проверке; 6) спустя три месяца разрабатывается план мероприятий: 7) через два года составляется отчет о проделанной работе2).

В Великобритании, к такого рода проверкам привлекаются лица с конкретным опытом управленческой работы и качествами, наиболее пригодными для их проведения. Речь идет об умении анализировать, решать проблемы, работать с коллегами, составлять отчеты, представлять их, понимать процесс перемен и др.

Использование подобной разновидности контроля для муниципальной службы Российской Федерации позволит увеличить эффективность деятельности муниципальной службы и станет необходимым дополнением такого вида контроля как административно-ведомственный контроль. Поскольку Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» так же как и Федеральный Закон от28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный Закон 8 января 1998г. «Об основах организации муниципальной службы в Российской Федерации» не содержит норм, регламентирующих систему контроля в области муниципальной службы, соответствующих системе местного самоуправления.

В одном из своих классических трудов середины 70-хх годов Б.М. Лазарев подчеркивал необходимость целостной контрольной системы в государстве создание и функционирование которой, требует проведения регулярной "инвентаризации" всех контрольных аппаратов в отраслях и сферах управления и упразднить дублирующие звенья1).

По нашему мнению, следовало бы принять Федеральный закон «О контроле в сфере государственной и муниципальной службы» и в качестве основных принципов данного нормативного акта воспринять принципы, сформулированные Рэйнером и методику их применения в муниципальном управлении Великобритании.

Подобная разновидность контроля в условиях российского государства позволил бы увеличить эффективность деятельности муниципальных служащих и дополнило такой вид контроля как административно-ведомственный контроль.

Таким образом, роль муниципальной службы в функционировании и развитии местного управления современного государства, в конечном счете, определяется социально-политическим содержанием этого института. Распространяя на местное управление принципы подбора основных управленческих кадров и регулирования правового статуса чиновников, свойственные всей государственной службе, институт муниципальной службы нацелен на слияние аппарата муниципалитетов с бюрократической машиной государства. Он должен обеспечивать лояльность служащих независимо от их партийной принадлежности, формировать чиновничью психологию с ее идеалами повиновения власти, субординации и кастовым духом. Муниципальная служба выступает средством и выражением бюрократизации местного управления, способствует усилению независимости муниципальных служащих от выборных органов местного управления и изоляции муниципалитетов от влияния масс. Было бы, однако, ошибкой считать организацию муниципальной службы во всех отношениях направленной на нарушение демократических принципов самоуправления. Социальная база и конкретные установления этого института носят противоречивый характер, что обуславливает необходимость использования опыта местного самоуправления и следовательно муниципальной службы стран, где традиция местного самоуправления не прерывалась и развивалась хотя и в общих традициях определенных систем, но с учетом собственного опыта. Фактом, играющим не в пользу России является то, что в нашем случае время для развития собственного самобытного пути в определенной мере упущено, что показал анализ истории развития муниципальной службы. Однако позитивным моментом в данном случае является то, что мы можем использовать зарубежный опыт, наработанный многими десятилетиями с оговоркой на специфику России как большого по территории государства с особой спецификой федеративного устройства и как результат устройства муниципальной власти.