Обращаясь к опыту стран СНГ можно отметить Закон Украины от 07.06.2001 «О службе в органах местного самоуправления»1), где в ст.8 Основные обязанности муниципального служащего закреплено правило о недопущении на любое действие и бездействие противные интересам, как местного самоуправления, так и государства в целом. Представляется возможным использование данного правила при регламентации муниципальной службы в Российской Федерации в статьях закона «Об основах муниципальной службы» касающихся запретов для муниципальных служащих. В Республике Беларусь местное самоуправление как таковое вообще отсутствует и соответственно вопрос о правовом регулировании муниципальной службы вообще не стоит. В республике Молдова муниципальная служба так же не урегулирована нормами права, хотя Конституция Республики Молдова от 29 июля 19941) в ст.109 провозглашает, что «публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей, местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.». Данное положение предполагает наличие определенных органов исполняющих решение выборных органов публичной власти на местах, и соответственно необходима регламентация служащих этих органов.
В Грузинской Республике правовое регулирование службы осуществляется на основании Закона Грузинской Республики от 31 октября 1997 г № 1022 «О публичной службе» причем ограничения по службе выделены в отдельный Закон Грузинской Республики от 17 октября 1997 года № 982-Iс «О несовместимости интересов и коррупции на публичной службе»2). В Республики Армения в настоящее время в рамках выполнения п. 20 Резолюции 1364 (2004) Совета Европы разработан и находится в обсуждении закон «О муниципальной службе в Республике Армения».
Хотелось бы так же отметить, ст.16 Закона Кыргызской Республики от 21 августа 2004 года N 165 «О муниципальной службе»3), где четко установлен момент приобретения статуса муниципального служащего, что соответствует моменту вступления в должность муниципальной службы. Представляется возможным и необходимым в целях упорядочения регламентации правового статуса закрепление подобной нормы и в Федеральном Законе от 8 января 1998г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В Казахстане согласно ст.97 Конституции Республики Казахстан от 23 июля 1999г. 1) «местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан»,и соответственно служба в местных органах власти входит в систему государственной службы и регулируется Законом Республики Казахстан от 23.07.1999 N 453 «О государственной службе»2), что не совсем соответствует современным тенденциям в демократизации системы управления. В Республике Таджикистан так же нет отдельного закона о муниципальной службе, по причине того, что местная исполнительная власть является частью исполнительной ветви власти, а относительную самостоятельность имею только представительные органы власти, частично правовое регулирование вопросов организации службы в местных органах власти закреплены в Законе Республики Таджикистан от 01.12.94 № 1094 «Об органах местного самоуправления в поселке и селе»3); нет законов о муниципальной службе в республике Узбекистан местное самоуправление как отдельная власть не существует, согласно гл.21 Конституции Республики Узбекистан от8 декабря 1992 г.4) называется «Основы государственной власти на местах» т.е. представительная и исполнительная власть на местах является продолжением исполнительной власти. Подтверждением этому служит ст.102 Конституции Республики Узбекистан «Хоким области и города Ташкента назначается и освобождается от должности Президентом Республики Узбекистан и утверждается соответствующим Кенгашем народных депутатов.
Хокимы районов и городов назначаются и освобождаются от должности хокимом соответствующей области и утверждаются соответствующим Кенгашем народных депутатов…».
При рассмотрении правового статуса муниципального служащего следует учитывать не только выводы теории государства и права и муниципального права, но и науки административного, трудового права.
Как известно, в основе понимания правового статуса служащих положены уже известные научные данные.
Понятие «статус», «положение», «состояние» и другие подобные им категории, обозначают место субъекта в том или ином поле общения. Так, например, в справочных изданиях статус (от лат. - status) - это правовое положение (совокупность прав и обязанностей) физических или юридических лиц1).
При этом, как отмечает Л. Д. Воеводин, данные термины чаще всего понимаются как синонимы2).
Правовой статус (от дат. — состояние, положение) трактуется, например, в «Большой Советской Энциклопедии» как правовое положение (совокупность предусмотренных законодательством прав и обязанностей) гражданина либо юридического лица3). Те же определения понятия «правовой статус» даются и в современных юридических энциклопедических изданиях и монографической литературе, что является общепризнанным в юридической науке. В «Юридическом энциклопедическом словаре» статус определяется как правовое положение гражданина или юридического лица4).
Еще одной характерной чертой категории правовой статус личности является ее отождествление с институтом прав и свобод. К примеру, Е. А. Лукашева определяет правовой статус человека и гражданина через отражение его структуры, а именно, как систему прав и обязанностей, законодательно закрепляемых в конституциях и иных нормативно-юридических актах5).
Е. А. Лукашева поддерживает позицию Н. В. Витрука и В. А. Кучинского, которые еще ранее высказали суждение, что правовой статус личности и правовое положение личности не взаимозаменяемыми понятиями.
Как предлагали Н. В. Витрук и В. А. Кучинский, следует ограничить понятие правовой статус личности его правами, свободами и обязанностями, что позволяет четко выделить его структуру, а с другой - включить предстатусные и послестатусные элементы в понятие «правовое положение личности»1).
В. В. Лазарев определяет «правовой статус» как понятие включающее общие для всех физических лиц права, свободы, обязанности, предусмотренные нормами международного права и Конституции Российской Федерации2).
Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин, отождествляют правовой статус с правовым положением, как совокупность прав, свобод и обязанностей, которыми наделяется личность как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм всех отраслей права.
Все приведенные определения в качестве ведущей идеи выносят то, что определяющим для правового статуса личности является наличие определенных прав, свобод и обязанностей, отражающих связи личности с обществом и государством.
Для нас важно то, что все элементы правового статуса личности образуют совокупность элементов, которые в своем неразрывном единстве одновременно характеризует и его структуру.
С учетом рассмотренных подходов к характеристике понятия правового статуса личности, рассмотрим понятие правового статуса муниципального служащего в правовой науке. И здесь представляется необходимым отметить, что к проблемы правового установления статуса служащего обращались не только представители науки муниципального права.
Среди ученых административистов, следует отметить точку зрения В. М. Манохина, выделяющего в качестве элементов правового статуса государственного служащего полномочия, характеризующие положение служащего в связи с замещением должности в госаппарате: задачи по должности, основные функции служащего, соответствующие им права и обязанности, правовые формы деятельности служащего, порядок взаимоотношений по должности1). А. Н. Костюков выделяет следующие факторы, характеризующие правовое положение должностного лица: правосубъектность, задачи по должности, основные функции, права и обязанности, гарантии, правовые формы деятельности, порядок взаимоотношений по должности, ответственность2).
Таким образом, опыт науки административного права интересен тем, что в ней акцентируется внимание на статусе государственного служащего, что позволяет отделить последних от муниципальных служащих.
Во-первых, служащие муниципальной службы, исходя из конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, выполнении своих полномочий в пределах своей компетенции независимо от воздействия органов государства.
Во-вторых, муниципальные служащие призваны выполнять как функции по удовлетворению публично-правовых интересов местного сообщества, так же задачи органов власти субъекта Федерации, а также задачи, имеющие федеральное значение.
В-третьих, в отличие от государственного служащего результат деятельности муниципального служащего всегда конкретны, осязаемы дляместного населения3).
Таким образом, различия в содержании понятий государственного и муниципального служащего определяет различия в статусе.
К проблемам правового статуса муниципальных служащих, так же обращается наука трудового права. В частности, О. В. Смирнов относит к элементам правового статуса служащего трудовую правосубъектность, их основные (статутные) трудовые права и обязанности, гарантии этих прав и ответственности за невыполнение обязанностей1). Л. А. Сергиенко включает в правовой статус работника его права, обязанности и ответственность, обусловленные занимаемой должностью2).
Что касается науки муниципального права, то в ней уже сложилось определение муниципального служащего, причем эти дефиниции базируются:
1) на теоретических разработках по статуса личности и правовому статусу личности, где права и обязанности есть неоспоримые элементы любого правового статуса и присутствую в определениях как правового статуса личности данных А. В. Малько, Е. А. Лукашевой В. В. Лазаревым, Е. И. Козловой и О. Е. Кутафиным;
2) на административно-правовом понимании статуса государственного служащего. Приведем определение административно-правового статуса государственного служащего в Российской Федерации, данного О. М. Хотюшенко. Административно-правовой статус, по мнению автора, представляет собой - систему предоставленных государственным служащим прав и возложения на них обязанностей в сфере государственного управления3);
3) на схожести правового статуса муниципального и государственного служащего.
В. А. Кобзаренко дает следующее определение статуса государственных и муниципальных служащих, по мнению автора, правовой статус государственных и муниципальных служащих есть - определенная нормами права совокупность следующих правоустанавливающих элементов - прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающая установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, являющихся гражданами РФ, исполняющих должностные обязанности в области государственно- или муниципально-служебных отношений1).
Однако, при всей схожести государственной и муниципальной службы у муниципальной службы есть своя специфика, проявляющаяся через ее цели, задачи и функции, основой которых является решение задач местного значения, что предполагает специфику правового статуса муниципальных служащих, как субъектов муниципальной службы, исполняющих данные полномочия, которые в свою очередь проявляются через права и обязанности муниципального служащего. Все это свидетельствует о необходимости изучения правового статуса муниципального служащего. Началом, к которому является определение такого явления как правовой статус муниципального служащего.
Статус муниципального служащего можно определить как систему законодательно закрепленных прав и обязанностей в сфере реализации целей и задач муниципальной службы.
Анализ проблемы правового статуса дает основание полагать, что содержание правового статуса муниципального служащего определяется правами и обязанностями. Данные элементы, являясь основой правового статуса муниципальных служащих, выражают общность данного статуса со статусами других субъектов. Так, например, со статусом государственного служащего в основе которого так же лежат права и обязанности только государственного служащего. В данном аспекте проявляется сходство государственной и муниципальной службы в рамках того, что и первая и вторая, реализуют управленческую деятельность, конечной целью которой является благо граждан Российской Федерации.
Остальные элементы, упоминающиеся в юридической литературе (правоограничения, ответственность, законные интересы и т.д.), вряд ли целесообразно включать в структуру правового статуса муниципального служащего, так как они являются производной, обобщающей характеристикой уже названных компонентов или не оказывают заметного воздействия на правовой статус муниципального служащего.
В рассмотрении вопроса важное место занимает вопрос о том, считать ли гарантии элементом правового статуса муниципальных служащих, поскольку государством гарантируется осуществление прав и обязанностей субъектом данной деятельности. Представляется, что ключевым в данной формулировке является слово «осуществление» поскольку если бы права и обязанности не нуждались, в реализации, то необходимость гарантий так таковых отпала бы. Поэтому, гарантии на наш взгляд, являются элементом механизма правовой реализации статуса муниципальных служащих.
При анализе правового положения муниципальных служащих представляется возможным выделить такую категорию, как категория «юридическая структура статуса». В литературе уже использовалось такое понятие как, «юридический состава статуса», которая как завершенное понятие характеризовала сочетание элементов правового статуса как единого целого.
Существительное «состав» — совокупность частей, предметов, образующих какое-либо сложное целое; совокупность каких- либо элементов, входящих в качестве образующих частей в какое-либо соединение и т.д., а прилагательное «составной» — составленный из нескольких частей, входящий как часть в состав чего-либо1). Понятие «структура» более сложное и оно имеет значение философской категории. Оно определяется - как совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих сохранение его основных свойств при различных внешних и внутренних изменениях; организация содержания; выражает лишь то, что остается устойчивым, относительно неизменным при различных преобразованиях2).
Представляется, что юридическая структура статуса, объединенная все элементы статуса муниципального служащего, будет более действенной категорией, поскольку отражает всю совокупность элементов в упорядоченном взаимодействии. Поэтому данная категория являясь, что несомненно, «научной абстракцией»1), есть важный критерий особенностей и полноты юридического содержания статуса муниципальных служащих..
Юридическая структура статуса муниципальных служащих складывается в следующий механизм взаимосвязанных элементов структуры: на основании гражданства помноженного на право- и дееспособность возникает возможность приобретения обязанностей, прав и как производных правоограничений, поощрений и ответственности по конкретной должности муниципальной службы, реализации которых способствуют гарантии.
Так развиваются представления о правовом статусе муниципального служащего в науке муниципального права.
Нормативное закрепление основ правового статуса было произведено Федеральным законом от 2 марта 2007 «О муниципальной службе в Российской Федерации», установившим основы правового статуса муниципальных служащих.
Прежде всего, следует отметить, что определение муниципального служащего, данное в Федеральном Законе «О муниципальной службе в Российской Федерации», дополняется положениями ст. 7 о том, что: «Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законом и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета»2).
Таким образом, нормативно установленное определение можно использовать как для характеристики правового статуса муниципального служащего, так и муниципального должностного лица.
В соответствии со ст.2 и 7 названного закона, квалифицирующими признаками муниципального служащего являются:
1) гражданство Российской Федерации;
2) достижение 18 летнего возраста (что предполагает обладание общей правосубъектностью лица);
3) замещение муниципальной должности;
4) получение денежного вознаграждения из средств местного бюджета.
Эти формулировки дополняются на уровне субъектов Российской Федерации, например, верхним ограничением по возрасту: «граждане...не старше 60 лет»1), или «владеющие государственным языком Российской Федерации»2).
Законодательством большинства субъектов Российской Федерации установлено, что на муниципальную службу принимаются граждане, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным федеральным законом, законами и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Гражданство как признак муниципального служащего выбран не случайно. Связанно это с тем, что во-первых, субъект наделяемый, правовым статусом муниципального служащего выполняет обязанности по должности муниципальной власти, являющейся одной из основ конституционных основ Российской Федерации; во-вторых, гражданство традиционно рассматривается как предпосылка правообладания в любой отрасли права.
Вместе с тем Федеральный Закон не содержит положений о допуске к муниципальной службе лиц с двойным гражданством.. Формально они являются гражданами Российской Федерации и статья 6 Федерального Закона от 31 мая 2002г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» гласит, что «Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом». Однако у данного предполагаемого гражданина есть обязательства и перед другим государством, а выполнение функций по муниципальной должности предполагает вхождение в государственно-властные структуры, что напрямую связано и с безопасностью страны.
Предполагается, что данный пробел можно устранить путем указания в Законе Российской Федерации «О муниципальной службе в Российской Федерации», нормы подобно закрепленной в ст16.Федерального Закона от 7 июля 2004г «О государственной гражданской службе в Российской Федерации»1), о том, что: гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае (в том числе: выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства; наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Следующее требование достижения возраста 18 лет связано с приобретением гражданами Российской Федерации общей право- и дееспособности. Законодатель вполне разумно предполагает, что обладание общей право- и дееспособностью, дает основание предполагать, что гражданин готов принять специальную правосубъектность муниципального служащего. Такой признак, как финансирование деятельности муниципальных служащих из средств местного бюджета закрепленный в ст.7., получает свою более четкую регламентацию в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, в Республике Саха (Якутия) был принят Закон от 11 декабря 2002 года № 521-II «О денежном вознаграждении лиц, замещающих выборные муниципальные должности, и денежном содержании муниципальных служащих муниципальной службы в Республике Саха (Якутия) (с изменениями на 10 июля 2003 года)2). В качестве обязательного признака муниципальной службы прописывается должность замещаема на контрактной основе. Без должности нет муниципальной службы и следовательно муниципального служащего и как результата нет его правового статуса, то есть здесь отсутствует такой аспект как наличие индивидуальных особенностей личности. Здесь рассматривается структурная единица, которая может быть занята определенной личностью, а может, и нет. В данном случае прослеживается связь муниципального служащего с должностью как основанием поступления на муниципальную должность.
Таким образом, правовой статус муниципальных служащих в общем, виде характеризуется тем, что:
а) права и обязанности муниципального служащего устанавливаются, в пределах компетенции органов местного самоуправления;
б) деятельность служащих подчинена осуществлению целей задач и функций муниципальной службы;
в) служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их права одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности - правами, ибо в противном случаи их (обязанности) нельзя будет осуществить, продолжением прав и обязанностей являются правоограничения, ответственность, законные интересы и т.д., так как они являются производной, обобщающей характеристикой уже названных компонентов;
г) осуществление служащими служебных прав и обязанностей происходит через механизм реализации правового статуса муниципального служащего включающего гражданство, право- и дееспособность;
д) правовой статус муниципального служащего и механизм реализации правового статуса муниципального служащего включаются в юридическую структуру правового статуса муниципального служащего.
