Понятие и особенности развития муниципальной службы в Российской Федерации как правового института

 

«Муниципальная служба» является одним из важных понятий в науке муниципального права, отражающим характерные черты российской муниципальной практики.

Данная категория отличается многоцелевой функционально-направленной деятельностью, сфера действия которой охватывает исполнение полномочий органами местного самоуправления.

В теории муниципального права осмысление института муниципальной службы осуществляется посредствам анализа признаков гражданского общества, государственного и муниципального управления, одним из механизмов, реализации которого является муниципальная служба.

Так, Г. А. Наквасина, выделяет следующие признаки гражданского общества, способствующие пониманию института муниципальной службы, а именно:

а) гражданский характер деятельности общественных объединений, напрямую и непосредственно учитывающих социальный заказ;

б) деятельность гражданских ассоциаций в общеправовых рамках государства и собственно нормативного регулирования1).

Данные признаки стали проявлять себя с конца 80-х - начала 90 гг.. ХХ в. благодаря таким законодательным актам как:

- Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990г.2), провозгласившей равные права всех граждан и различных форм их самоорганизации на участие в управлении государственными и общественными делами;

- закон РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»3), закрепил в ст.1 понятие местного (территориальное) самоуправления в Российской Федерации – как системы организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации, и указал в ст.2,что в качестве формы осуществления местного самоуправления населением могут быть выбраны соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения;

- Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 г1)., в ст. 12, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а в ст.32 установила, что граждане могут избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и имеют право участвовать в управлении государством.

Наличие местного самоуправления является необходимым элементом гражданского общества и государства, в свою очередь благополучное существование российского общества является целью как государственного, так и местного управления. Взаимосвязь и взаимообусловленность этих процессов определяет сложности в их изучении.

При изучении вопросов государственного и муниципального управления, как отмечают О. М. Рой, имеет важное значение то, что разделение власти на государственную и муниципальную необходимо учитывать глубокое внутреннее различие между публичной и социальной (общественной) властями.

Если атрибутами публичной власти является верховенство в решении вопросов государственного значения, возможность применения санкционных возможностей, то с особенностям социальной власти можно отнести ее направление «снизу-вверх», будучи призванным, адаптировать местный территориальный интерес к государственному.

Смысл этой адаптации состоит в обустройстве среды непосредственного обитания человека, удовлетворении его первоочередных потребностей и налаживании межхозяйственных связей между территориями. Все это составляет суть муниципального интереса, способствующего кристаллизации фундаментальных институтов гражданского общества и служащего отправной точкой в организации местного самоуправления1).

Важность систематических исследований структур и механизмов государственного и муниципального управления для создания эффективно действующей всей службы и муниципальной службы в частности, отмечают в своих работах Г. П. Зинченко, В. Г. Игнатов, А. В. Понеделков, а так же ряд других авторов2), указывая на необходимость комплексных (социологических, политологических, управленческих и правовых) исследований муниципальной службы.

Негативные тенденции преемственности советских и постсоветских управленческих кадров с их представлениями о службе «по-советски», что отмечается А. А. Жабревым и М. Х. Факуршиным3), так же являются основанием для выделения отдельно управленческого и правового подходов в управлении муниципальной службой.

Таким образом, муниципальное управление есть процесс регулирования отношений на местном уровне по всем направлениям жизнедеятельности муниципального образования, и является одним из направлений изучения муниципальной службы в системе общественных связей.

Итак, муниципальная служба является неотъемлемой частью муниципального управления, развивающегося в соответствии с этапами развития гражданского общества и государства.

Многогранность такого явления как муниципальная служба предполагает неоднозначные подходы в ее понимании, которые можно подразделить на доктринальные и нормативные. В доктрине понимание муниципальной службы рассматривается в широком смысле как - есть социальнозначимая, общественно–полезная деятельность на успешное функционирование и развитие муниципального образования1) или как комплексный правовой институт- совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением на муниципальную должность, прохождением или отставкой2). Последнее из указанных определений муниципальной службы в широком смысле на наш взгляд является более приемлемым в рамках правового исследования, поскольку определяет муниципальную службу с правовой,а не с управленческой точки зрения В узком или субъективном смысле муниципальную службу можно рассматривать как деятельность специального субъекта в рамках нормативного определения муниципальной службы.

Рассмотрим более подробно составляющие широкого и узкого определения муниципальной службы, высказанные в теории и практике правовой науки.

Е. С. Шугрина и Г. Н. Чеботарев,3) анализируя комплексный характер института муниципальной службы и его понимание в широком смысле отмечают, что нормы последнего регулируют процесс подготовки к замещению муниципальной должности, порядок прохождения муниципальной службы, управления службой, вопросы изменения, прекращения муниципально-служебных отношений, а так же ответственности на муниципальной службе. Как комплексный институт- институт муниципальной службы включает по мимо специальных норм о муниципальной службе, нормы трудового, финансового и других отраслей права.

Наиболее полной является система признаков, приведенная для муниципальной службы Ю. Н. Стариловым:

- это особый вид публичной службы, т.е. в органах местной публичной власти;

- это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования);

- муниципальные служащие – это лица, несущие службу на должностях в органах местного самоуправления;

- это деятельность по исполнению полномочий этих органов, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;

- это деятельность муниципальных служащих и выборных должностных лиц1).

Данный перечень признаков характеризует широкое понимание муниципальной службы.

Перечень признаков муниципальной службы дающих нам представление о муниципальной службе в узком понимании данного правового явления отражается в науке административного и муниципального права2). Авторы анализируют нормативное определение муниципальной службы, в общем и целом выделяют следующие черты муниципальной службы:

- профессиональная основа деятельности на муниципальной службе;

- это деятельность на постоянной основе;

- замещение муниципальной должности, не являющейся выборной;

- деятельность по обеспечению реализации полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

- деятельность в органах местного самоуправления.

Можно отметить особую точку зрения В. М. Манохина в оценке понятия муниципальной службы. Автор признает, что муниципальная служба несет на себе все те признаки, свойства, которые присущи службе вообще и каждому ее виду в отдельности1).

К сожалению, в юридической науке муниципальной службе по сравнению с государственной уделяется второстепенное значение, что еще раз доказал Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 года являющийся почти полной копией Федерального Закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». Очевидно, причины такого положения кроются в приоритетности задач, стоящих перед государственной службой. Кроме того, муниципальное право, правовым институтом которого является муниципальная служба, является одной из новейших отраслей российского права. Поэтому муниципальная служба в той же мере, что и другие категории муниципального права — местный референдум, муниципальные выборы, статус представительного и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, публично-правовые интересы местного сообщества — нуждаются в самостоятельном комплексном исследовании2).

На наш взгляд, в качестве ключевых особенностей муниципальной службы можно выделить:

1) организационная обособленность. Если государственная служба осуществляется в государственных органах, то муниципальная служба в органах местного самоуправления;

2) уровень территориально-управленческой организации. Муниципальная служба, является способом реализации муниципального управления территорий муниципального образования, что отражено в ст.1 Федерального Закона от.28 августа 1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», нормы которой определяю муниципальную службу как деятельность по исполнению полномочий органов местного самоуправления; трехуровневая система правового регулирования. В соответствии с п. «н» ст.72 Конституции Российской Федерации вопросы муниципальной службы рассматриваются как предмет совместного ведения федерального центра и субъектов Российской Федерации. Подобная норма закрепляется и в ст.42 Федерального Закона от 6 октября 2003г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»1), однако в новом законе о местном самоуправлении предусматривается несколько иной подход. В частности, в соответствии с новым законом из обязательных положений устава исключаются вопросы условий и порядка организации муниципальной службы, теперь эти вопросы будут в своей основе регулироваться федеральным и региональным законодательством. В локальных нормативных актах будут устанавливаться дополнительные гарантии для муниципальных служащих, что не исключает указанные акты из правового регулирования муниципальной службы.

По мнению ряда ученых, в правовом аспекте муниципальная служба представляет особый правовой институт, нормы которого регулируют определенную разновидность общественных отношений, возникающих в процессе поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения2).

Данные особенности устанавливают совокупность признаков трудовой деятельности граждан, при наличии которых она подлежит отнесению к муниципальной службе.

Во-первых, это работа осуществляется исключительно в учреждениях, обладающих статусом органов местного самоуправления. Во-вторых, для нее требуется соответствующая, заранее установленная квалификация. В-третьих, это деятельность ведется на постоянной основе, то есть предусматривает наличие долговременных устойчивых взаимоотношений муниципального служащего с органом местного самоуправления как с работодателем. В-четвертых, она связана с исполнением полномочий органов местного самоуправления, определенных уставом муниципального образования, а в отсутствие такового — иным нормативным актом, регулирующим данный вопрос1). Таким образом, в данном случае встает вопрос о разграничении трудовых отношений и муниципально-служебных отношений. Касаясь данного разграничения, В. М. Манохин отмечает, что: «нормы трудового права регулируют те служебные отношения, которые не затрагивают самой служебной деятельности, а складываются в связи со служебной деятельностью, т.е. отношения, складывающиеся, не в процессе труда служащего, а по поводу этого труда... Трудовое законодательство регулирует те отношения, которые обеспечивают служащему выполнение его должностных полномочий…"2). Можно сделать вывод, что в служебных правоотношениях работодателем является государство или органы местного самоуправления в лице органов и учреждении, предназначенных не для достижения каких-то собственных целей виде самообеспечения для работника и саморазвития для предприятия, как, например, в трудовых правоотношениях, а для реализации функций государства как в случае с муниципальными служащими органов местного самоуправления.

Таким образом, существенные отличия в субъектном составе правоотношений, различия в целях деятельности позволяют нам отделить трудовые отношения и муниципально-служебные отношения как отношения не по поводу непосредственно труда, а по содержанию трудовой деятельности.

Учитывая опыт развития законодательства в закреплении целей, задач и функций муниципальной службы можно отметить, что главной целью муниципальной службы является практическое осуществление функций органов местного самоуправления и решение насущных задач местного населения для обеспечения удовлетворения его законных интересов, запросов и потребностей.

Задачи муниципальной службы можно условно разделить на задачи в широком смысле этого слова, что будет соответствовать определению муниципальной службы в широком смысле, и в более конкретном, узком смысле, что соответствует определению муниципальной службы, которое мы взяли за основу исследования. Рассматривая задачи муниципальной службы в широком спектре, необходимо отметить, что они, на наш взгляд, во многом совпадают с задачами государственной службы. Нормативным подтверждением тому является положение статьи 3 Конституции РФ, которая провозгласила, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»; общность происхождения органов государственной власти и органов местного самоуправления, являющихся органами власти народа дает основание для подобных утверждений.

В частности В. М. Манохин, выделяя цели и задачи муниципальной службы, отмечает, что они в социальном аспекте схожи с задачами государственной службы: обеспечение прав и свобод человека и гражданина, исполнение Конституции Российской Федерации и законов федеральных и субъекта РФ, правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, исполнение других полномочий, возложенных на муниципальную службу. В отношении задач и целей в социальном аспекте муниципальная служба является прямым продолжением государственной службы, но не в государственно-территориальном масштабе, а на территории муниципального образования, на которой действует орган местного самоуправления, а это выдвигает перед муниципальной службой особые задачи: обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, защита прав и законных интересов самого муниципального образования, закрепленных в его уставе, защита в отношениях, прежде всего с субъектом Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование»1).

В. А. Кобзаренко приходит к выводу о сходстве задач и функций государственной гражданской и муниципальной службы, и если для государственной службы - это защита прав и свобод человека и гражданина, реализация интересов государства и общества, обеспечение функционирования государственных органов, то для муниципальной службы – это защита прав и свобод человека и гражданина, реализация общественных интересов в пределах муниципального образования, обеспечение функционирования органов местного самоуправления»2).

Высказанная позиция отражает схожесть функций государственной и муниципальной службы с указанием различий лишь в территориальном масштабе функционирования последней. На наш взгляд, данная точка зрения В. А. Кобзаренко весьма обоснована, но лишь от части поскольку, автор рассматривает лишь социальный аспект и как более приемлемую можно принять точку зрения В. М. Манохина, поскольку автор разъясняет специфику муниципальной службы в государственно - территориальном масштабе, что выдвигает особые задачи перед муниципальной службой.

Что касается задач муниципальной службы, то в научной литературе существуют различные точки зрения в определении их круга. Достаточно распространенной в науке муниципального права является позиция отраженная В. А. Баранчиковым. Автор, дает достаточно общее представление о задачах муниципальной службы выделяя в качестве основной задачи обеспечение решения всех вопросов местного значения3).

Наиболее полное представление о задачах муниципальной службы предлагается А. А. Немчиновым и А. М. Володиным, выделяющие в качестве основных задач муниципальной службы:

1) обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

2) обеспечение реализации положений законодательства РФ;

3) организация оптимального, наиболее эффективного обеспечения социально-экономических и иных условий жизни населения муниципального образования исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций;

4) формирование условий для практического осуществления функций органов местного самоуправления;

5) защита прав и интересов населения и органов местного самоуправления муниципального образования;

6) подготовка, принятие, организация исполнения и исполнение решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;

7) оказание содействия федеральным органам государственной власти.