Лекции.Орг


Поиск:




Категории:

Астрономия
Биология
География
Другие языки
Интернет
Информатика
История
Культура
Литература
Логика
Математика
Медицина
Механика
Охрана труда
Педагогика
Политика
Право
Психология
Религия
Риторика
Социология
Спорт
Строительство
Технология
Транспорт
Физика
Философия
Финансы
Химия
Экология
Экономика
Электроника

 

 

 

 


Факторы образования и развития административной системы




 

Становление и эволюция политико-административной системы многонациональною Российского государства определялись це­лым рядом объективных и субъективных причин. Доминирующее и приоритетное значение среди них имели природно-географические, общеисторические и этносоциальные факторы. Географичес­кая среда оказывала главным образом влияние на пространствен­ную конфигурацию и территориальные параметры административ­ных единиц. Историческая ситуация, включая внутриполитический и геостратегичсский компоненты, воздействовала на особенности и статус местных форм временного и стационарного управления. Большую роль при этом нередко играли международные соглаше­ния, причем вне зависимости от насильственного или мирного пути вхождения регионов в состав империи. Социально-этнический фак­тор в значительной мере определял характер взаимодействия общественно-экономических процессов с гражданским и военным устройством и территориальное размещение коренного и пришло­го населения.

Формирование и развитие Российской державы невозможно рассматривать как вне исторического времени, так и вне географи­ческого пространства. Специалистами давно замечено, что горные ландшафты, затрудняя общение народов, разделяли их на отдель­ные владения и общества. В отличие от них равнинные условия благоприятствовали сближению этносов и образованию крупных государств103.

Отечественные дореволюционные ученые придавали географи­ческому фактору огромное значение в сложении политического ядра Русского государства на обширных просторах Восточно­европейской равнины. Не преувеличивая роли природных условий в данном процессе, нельзя и умалять их значение в становлении российской государственности104. "По речным бассейнам, — писал В.О. Ключевский, — рано обозначились различные местные груп­пы населения и сложились политические области, земли, на кото­рые делилась долго страна"105.

Восточноевропейская, или Русская, равнина переходит на юге в маловодную безлесую степь, естественным продолжением кото­рой служат пустыни и степи Центральной Азии. Соединяясь через так называемые Урало-Каспийские ворота с Евразией, равнина тянется суживающейся полосой к западу, достигая Азовского и Черного морей. Южнорусские степи с давних времен служили зоной контактов и взаимодействия оседлых и кочевых народов и культур. На протяжении веков создавалась обоюдная "сила географического притяжения", стремление к интеграции как мир­ными, так и насильственными средствами106.

Присоединение к Российскому государству новых территорий и их колонизация зачастую проходили по великим речным и отчас­ти морским путям. Завоевание и освоение громадных пространств Сибири и Дальнего Востока оказалось бы просто невозможным без использования местных водных артерий. Российское проник­новение даже в пустынные регионы Средней и Центральной Азии было во многом связано с Каспийским и Аральским морями и крупными реками — Аму-Дарьей и Сыр-Дарьей.

Вдоль побережья и в бассейнах рек издавна возводилась цепь военных линий с крепостями, острогами, зимовьями, дистанционными поселениями и городами, становившимися административ­ными центрами того или иного края. Крупные реки становились границами новых политико-административных образований, а горные хребты и моря пограничными рубежами с сопредель­ными державами107.

Природно-географическая среда влияла и на особенности мест­ного территориально-административного устройства. В условиях аридных климатических зон оно определялось пределами земле­дельческих оазисов и присущейим сетью оросительных каналов. В этом аспекте интересна и определенная зависимость админист­ративного устройства от средств коммуникации и размеров соот­ветствующих территориальных единиц. Давно установлено, что при обширности и удаленности таковых от центра органы местной власти оказывались либо рассредоточенными и слабыми, либо без эффективного государственного контроля, в результате чего осо­бый размах обретали взяточничество, коррупция и разгул бюро­кратии. Подобная ситуация создавалась повсюду, где ослабевал административный надзор и усиливались сепаратистские настро­ения108.

Географическая среда в определенной степени влияла и на функции административных, в особенности провинциальных, уч­реждений. При этом,чем больше по территории была та или иная административная единица, тем более широкими полномочиями наделялись местные властные инстанции109. Необходимость рас­ширения их функций диктовалась многими причинами, из которых наиболее важными являлись громадные расстояния и отсутствие мобильных средств коммуникации, главным образом транспорта и связи.

Влияние естественных географических условий на админист­ративное устройство регионов проявлялось не только в опосредо­ванной, но и в самой прямой форме. Наличие природных, в особен­ности рудных и минеральных, богатств обусловливало необходи­мость учреждения специальных отраслевых ведомств. В частности, потребность в железе, стали, чугуне и других промышленных ме­таллах стимулировала возникновение особых горно-заводских ад­министративных округов на Урале и в Сибири. Поэтому характер­ной чертой этих российских областей стало сочетание территори­альных и функциональных органов местного управления.

Природно-географические факторы проявлялись и в других сферах политико-административной системы окраин. Важное зна­чение при этом имело их пограничное положение, что обычно вело к созданию государственных таможен с соответствующим штатом военных и гражданских чинов.

Административная система зависела также от экономического фактора, но его воздействие не было однозначным в многовековом процессе: прагматические расчеты и интересы не играли приоритет­ной роли на первоначальных этапах образования громадной Рос­сийской империи. Даже выгоды от сибирской пушнины и золота имели "незаметное значение", уступая внешнеполитическим и геополитическим целям государства. Поэтому исследователи прошло­го видели здесь коренное различие между российской и европей­ской политикой, направленной прежде всего на "обогащение мет­рополии за счет заводимой колонии"111.

Однако в ходе капиталистического развития экономический фактор обретает все большую весомость. Важную роль наряду с геостратегическими и другими целями начинает играть поиск источников сырья и рынков сбыта. Россия начиная с середины XVI в. вывозила полотно (льняное и парусиновое), поташ, смолу и прочие товары, а взамен ввозились шелковые ткани, сукна и другие текстильные изделия112. В XIX в. отечественные, в частности московские, фабриканты стремятся утвердиться на рынках соседних государств, в особенности в Средней и Централь­ной Азии. В Хиву, Бухару, Коканд, Туркмению, в Восточный Туркестан вывозятся железная руда, посуда, оружие, сахар, мануфактурные ткани и т.д. Русские предприниматели старались вытеснить с местных рынков западные товары, из которых наибольшим спросом пользовались английские сукна. В то же время Россия импортировала восточные шелка, мерлушки, породистых коней, шерсть, кожи и прочие товары и сырье. Особым спросом пользовался среднеазиатский хлопок, в котором нуждалась интенсивно развивавшаяся текстильная промышлен­ность страны113. Интересы прогрессировавшей российской эконо­мики оказали свое влияние на присоединение к России обширных степей и земледельческих оазисов Средней Азии и Казахстана. Этот процесс сопровождался адаптацией, трансформацией и со­зданием новых административных единиц в составе Российского государства.

Природный фактор сказывался и на организации и размещении территориально-административных органов. В XIX — начале XX в. в России функционировали основанные на этом принципе Сибирский и Закавказский комитеты. Существовали также специ­альные административные органы управления, связанные с ис­пользованием природных богатств, управлением средствами связи и транспорта: в частности, в центральном и местном подчинении находилось десять горных областей и ведомств — Уральская, Западно-Сибирская, Восточно-Сибирская, Волжская, Кавказская и т.д.

Географическое, точнее, геостратегическое положение влияло в определенной степени и на крут полномочий высших админист­ративных органов власти в регионах.Особое значение при этом имело пограничное положение крупных провинций и областей на южных и восточных рубежах империи. Известно, что сибирские воеводы, туркестанские генерал-губернаторы, кавказские намест­ники обладали правом поддерживать с царского разрешения внеш­неполитические связи с сопредельными государствами.

Формирование новых государственных и административных границ затрагивало многие стороны жизни народов, оказавшихся в составе Российского государства114. Прежде всего это повлекло за собой определенные этносоциальные последствия, но значение дан­ного фактора не было многоплановым. Население присоединенных регионов, в особенности южных и восточных окраин, в ходе раз­граничения с соседними государствами оказалось раздробленным на части. В других случаях произошел отток части коренных жителей, мигрировавших в сопредельные зарубежные страны. Од­нако в рамках единой империи шли и интеграционные процессы, сложились новые этнические территории, сформировалась об­щность разрозненных прежде политически и экономически народов и дисперсных групп населения. Включение неоднородных по уров­ню общественного строя, хозяйственной жизни и культуре этносов в русло общероссийского рынка позитивно влияло на их историчес­кое развитие115.

В огромной Российской державе административные границы за редким исключением неполностью или совсем не совпадали с эт­ническими территориями и поэтому не были четко обозначены. Особенностью некоторых окраин вместе с тем являлось тождество между административными и родоплеменными образованиями. В этом отношении наглядным примером служат охотничьи и коче­вые народы Сибири, Приуралья, Дальнего Востока, Средней Азии, Казахстана, среди которых практиковалась так называемая "улус­ная система", опиравшаяся на вековые производственные тради­ции и выборное начало в практике общественно-политической жизни.

После вхождения в состав России кочевые и бродячие "инород­ческие поколения" Восточной Сибири, Алтая и других территорий региона сохранили принадлежавшие им родовые земли. Всеми делами их внутреннего управления ведали патриархально-родовые общины и утвержденная царским указом особая Степная Дума116. В исследуемом плане значительный интерес представляют и коче­вые народы Среднего Поволжья и Южного Урала, присоединен­ные к России в XVI в. Степное население этого региона было отдано под управление Приказа Казанского дворца, а другая его часть — в основном зауральских башкир — включена в систему управления Тобольской, Верхотурской и прочих уездов Западной Сибири. Башкирское население Уфимского уезда, подчиненное администрации Приказа Казанского дворца, было разделено на четыре области или так называемые дороги117. В это понятие входили кочевые волости, состоявшие из определенного количест­ва родов, именовавшихся аймаками и тобами. Такие волости являлись своеобразными административно-родовыми единицами, которые из-за регулярных сезонных передвижений для выпаса скота были неудобны для управления. Однако по мере оседания номадов на земле кочевые башкирские "дороги" постепенно трансформировались в территориально-хозяйственные организа­ции. Этот процесс сопровождался медленным вытеснением биев — глав волостей — и заменой их новой служилой знатью — тарханами, которые были непосредственно связаны с русскими властями=118.

Этносоциальный фактор, несомненно, сказался на становлении и развитии политико-административного устройства националь­ных окраин России, хотя его реальное воздействие проявлялось больше в завуалированной форме, поскольку российская админи­стративная система опиралась не на этнический, а территориаль­ный принцип. Концептуальной базой такого подхода служила идея единого и неделимого централизованного государства. Тем не менее между этносоциальным фактором и местным администра­тивным устройством обнаруживается прямая и обратная связь.

Функциональный характер и национальный состав аппарата окраинного управления зависел от наличия или отсутствия тради­ций местной государственности, степени и уровня развития право­вых и других норм общественной жизни. Определенное значение имело также геостратегическое, внешнеполитическое и социально-экономическое положение той или иной окраины. Царские власти уделяли, особенно на переходных этапах становления региональ­ной системы управления, большое внимание обеспечению военной безопасности, сбору налогов и выполнению прочих администра­тивных функций. Для этого они привлекали обычно представите­лей местной знати, соблюдая подчас своеобразный паритет в усло­виях многонациональности и этнической чересполосицы. Знамена­тельно, что в начале XIX в. в ряде городов Закавказья при избрании депутатов в магистраты учитывалась необходимость равного пред­ставительства для населявших их разных национальностей. Депу­таты решали хозяйственные вопросы, руководили общественными работами, занимались раскладкой и сбором податей и налогов.

Правительственные органы нередко оставляли неприкосновен­ными старый порядок управления, в особенности местным сель­ским населением. Так, в ареале расселения тюркоязычных групп Картли и Кахети сохранялась власть их вождей — агаларов и меликов, но они были подчинены грузинским князьям (моуравам). Однако после ликвидации здесь царской власти Багратидов ад­министративный контроль над моуравами стали осуществлять русские чиновники119.

Влияние этносоциального фактора на административное ус­тройство окраин имело свои региональные особенности, в частно­сти в зависимости от времени и условий вхождения того или иного края в состав России. Обычно на раннем этапе, соответствующем эпохе позднего феодализма, регионы просто включались в общероссийскую политико-административную систему. После завоева­ния, например, Поволжья на коренных "инородцев" (татар, чува­шей, мерян, черемисов, вотяков) была распространена та же управ­ленческая практика, которая существовала в центральных областях России. Местная аристократия — "мурзы, князья и татары" — приравнивалась к служилому русскому сословию и соответ­ственно этому получала за службу поместья и вотчины. Но в нача­ле XVIII в. права эти были несколько ограниченны: инородческая знать могла владеть землями с "сидящими" на них православными крестьянами лишь при условии принятия христианства120.

Этносоциальный фактор наиболее сильно проявлялся в экс­тремальных условиях, что нередко серьезно отражалось на мест­ной административной системе. Значительный интерес в этом отношении представляет крестьянское восстание 20 — 30-х гг. XIX в. в Закавказье, вызванное социальной и налоговой полити­кой царских властей. В ответ на это в 1840 г. по указу Николая I принимается новое законодательство по управлению краем. Вза­мен устаревшей военно-комендантской формы правления была введена система административного деления на губернии, уезды и участки. Были учреждены Грузинская и Имеретинская губернии и Каспийская область с центром управления в Шемахе121. Замет­ное возрастание роли этносоциального фактора наблюдалось при трансформациях и изменениях политико-административных прин­ципов управления в национальных окраинах. Особое значение при этом имело введение земства и других форм местного самоуправ­ления в полиэтничных регионах. Классическим примером в этом отношении служит Тифлис — один из крупных городских центров Закавказья. Выборы в магистрат, проводившиеся здесь в начале XX в., обрели характер своеобразного противостояния кандида­тов от трех основных слоев городского населения — грузин, армян и русских. Однако обусловливалось это отнюдь не этническими, а более глубокими, экономическими и социальными причи­нами122.

Другой формой проявления этносоциального фактора в наци­ональных регионах явилось зарождение и развитие нового слоя "инородческой" бюрократии. Общей тенденцией самодержавной политики на местах было привлечение элиты коренного населения окраин к административному управлению.

Российские государственные учреждения, как известно, разделя­лись по функциональному признаку на монократические, коллегиональные и смешанные. Закономерностью развития структуры бюрократических ведомств являлось, как это ни парадоксально, то, что при высокой степени централизации их аппарат становился еще более громоздким и разветвленным. В противоположность этому декомпенсационные процессы вели к сокращению и упроще­нию бюрократической структуры, что было довольно редким явле­нием в повседневной действительности. Особую категорию состав­ляли и органы самоуправления, которые в специфических условиях страны представляли собой некие полуофициальные учреждения.

Образование многонационального Российского государства со­провождалось постепенным формированием нового маргинально­го чиновничества. Разумеется, господствующее положение в реги­ональном управлении занимала русская военная и гражданская администрация. Но потребность в тесных повседневных контактах с коренными жителями обусловливала необходимость привлече­ния к управлению местной феодальной знати и родовых вождей.

В Прибалтике основную роль в местном управлении играли остзейские бароны — представители дворянства немецкого и швед­ского происхождения. Прибалтийская землевладельческая элита являлась помощником (регирунгсгерат) российских губернаторов. После вхождения в состав России здесь сохранились коллегии выборных дворян (ландратов), контролировавших деятельность администрации и судебных инстанций. Особенностью края было и то, что делопроизводство велось на двух языках — русском и немецком, и это стимулировало появление более многочислен­ных по сравнению с внутренними губерниями государственных канцелярий123.

Сходный характер носил процесс интеграции и адаптации мест­ных традиционных институтов управления и в Восточном Закав­казье послеего присоединения к России. В сельских районах Картли и Кахети власть на первых порах осталась у грузинских моуравов, а в юридической практике сохранились так называемые законы царя Вахтанга. Почти не изменились до ликвидации авто­номий и органы управления в ханствах и других владениях Закав­казья и Северного Кавказа. В земледельческих областях этих реги­онов вся политико-административная система основывалась на территориальном, а в кочевых — на родоплеменном принципах124.

Аналогичная, хотя и не тождественная, система управления была введена в Поволжье, на Южном Урале, в Сибири, Казах­стане, Средней и Центральной Азии. Здесь, в степной зоне, по-прежнему властвовали вожди и старшины кочевых родов и племен, которые постепенно превращались в опору царской администра­ции на местах. Представители "инородческой" знати получали классные чины, жалованье, награды, становились фактически госу­дарственными служащими.

Российское законодательство не ограничивало, за редким ис­ключением, право нерусских на поступление в государственный аппарат. Однако в реальной действительности такая возможность была скорее исключением из-за общего низкого уровня грамотнос­ти и весьма слабого европейского образования. Кроме того, существовали и прямые запреты на государственную службу для ино­странцев, евреев, а также купцов второй гильдии. В дальнейшем иностранцев стали принимать в качестве преподавателей, телегра­фистов, специалистов горного и монетного дела. Разрешили брать на государственную службу и евреев, окончивших университеты со степенью кандидата или с дипломом первой степени. Однако такие случаи в целом были редки, так как существовали ограничения на их прием в высшие учебные заведения125.

Представители коренных народов занимали главным образом штатные должности в низовом аппарате местного управления. В средних и верхних эшелонах власти их было мало, особенно на первых этапах после вхождения в состав России. Довольно показа­тельно, что в Поволжье за три века пребывания в составе империи удельный вес чувашского, марийского, удмуртского чиновничества оставался весьма незначительным. Объясняется это ограниченны­ми для широких масс реальными возможностями получить универ­ситетское образование. Согласно табели о рангах, к замещению должностей (начиная с VIII — IX класса) допускались только лица с высшим образованием. Поэтому в окраинном государственном аппарате было много служащих, не имевших классного чина и со­ставлявших низшее звено администрации и суда126.

Разумеется, удельный вес и состав "инородческого" чиновниче­ства были неодинаковы в разных национальных окраинах России. В то же время бесспорный факт, что оно составляло преимущест­венно среднюю и низшую ступень местного аппарата управления. Это главным образом — служащие, занимавшие должности надворных советников, коллежских асессоров и т.д. Заметное расшире­ние контингента "чиновничества средней руки" наблюдалось во многих российских провинциях в пореформенное время. Опреде­ленные сдвиги в динамике чиновничьих кадров национальных реги­онов произошли в конце XIX — началеXX в. Местные административные и другие учреждения пополнили выходцы из мещанства и прочих сословий, которых раньше не принимали на государст­венную службу без аттестата об окончании вуза127.

Провинциальный аппарат отличался еще большей, чем в цен­тре, неоперативностью при решении административных и судеб­ных дел. Местное чиновничество нередко занималось волокитой, приписками, затягивало делопроизводство на длительные сроки. Сама же служба в провинциальных органах власти была выгодной, так как маргинальные чиновники получали довольно высокие должностные оклады по сравнению с бюрократией центральных учреждений страны. В Чувашии, например, титулярный советник получал 250 рублей, коллежский советник (чиновник VIII класса) — 300 рублей в год, что превышало жалованье за аналогичную должность в столице128.

Царское правительство старалось проявлять определенную гибкость в своей административной политике в национальных регионах страны. Вопреки довольно распространенному мнению, ставка делалась не только и не столько на военную силу, а прежде всего на правовое регулирование местной системы управления. Особое значение это имело в окраинах с многонациональным составом населения.Один из примеров — Закавказье, где издавна вперемежку и в близком соседстве жили относившиеся к разным этносам и конфессиям народы. Известны случаи, когда русские власти соблюдали принцип их равного представительства в мест­ных городских и сельских органах власти129.

Царское правительство нередко проводило такую же политику и в других национальных окраинах. И объяснение здесь не только в чисто политических расчетах: заставляла и необходимость обес­печивать спокойствие и безопасность на границах империи. Вместе с тем следует отметить, что подобная политика носила довольно непоследовательный и противоречивый характер. Самодержавие не заботилось, как правило, о совпадении административно-тер­риториального устройства окраин с реальной картиной расселения коренных народов. Поэтому нередко части одного и того же этноса оказывались в разных воеводствах, губерниях, волостях. Отсутствие фактического соответствия между национальным и территориальным строем объективно укрепляло государственное единство, но создавало и определенную почву для недовольства местных народов.





Поделиться с друзьями:


Дата добавления: 2016-11-12; Мы поможем в написании ваших работ!; просмотров: 397 | Нарушение авторских прав


Поиск на сайте:

Лучшие изречения:

В моем словаре нет слова «невозможно». © Наполеон Бонапарт
==> читать все изречения...

2218 - | 2181 -


© 2015-2025 lektsii.org - Контакты - Последнее добавление

Ген: 0.012 с.