Формы административно-территориального управления

В историко-типологическом плане маргинальные регионы им­перии можно разделить на несколько основных видов или катего­рий. При этом в генетическом аспекте выявляется ряд приоритет­ных факторов, влиявших на их формирование и развитие, среди них: внешнеполитическая ситуация, внутреннее положение и на­правленность правительственного курса на определенном этапе истории. Российские власти в условиях войн и конфликтов с сосед­ними государствами, опасаясь роста национально-сепаратистских тенденций, обычно использовали военно-административные мето­ды управления вновь присоединенными территориями. Наряду с этим, в зависимости от складывающейся геополитической и вну­тренней обстановки, иногда сохраняли местные традиционные структуры и институты власти.

Определенное влияние на характер административного измене­ния того или иного региона оказывал также фактор наличия либо отсутствия здесь исторического опыта собственной государствен­ности. Трансформация чаще всего происходила в результате интег­рации в общероссийскую политическую систему и в ходе крупных государственных реформ. Перемены в местном административно-территориальном управлении производились и в ответ на наци­онально-религиозные движения и крестьянские восстания. Нагляд­ными примерами могут служить массовые волнения в Поволжье и Закавказье в XVIII—XIX вв. После восстания башкир в 1735 г. произошло изменение и ограничение их родоплеменного самоуп­равления, их светские и духовные вожди были подчинены россий­ской администрации. Вместо прежних волостных старост избирали от двух до трех старшин, которые последовательно сменяли друг друга каждый год¹³⁰.

Значительную роль в генезисе форм окраинного управления играл стадиальный фактор, который обусловливался конкретным временем присоединения того или иного края к России. В Повол­жье, наЮжном Урале, в Западной Сибири, оказавшихся в составе России еще в XVI в., учреждалась приказная система. Иные виды административного устройства вводились в XVIII — XIX вв. в регионах Прибалтики, Кавказа, Средней Азии, Казахстана. Хотя при всех различиях на этих территориях в основном действовала губернская форма управления.

Административно-территориальная система российских окраин прошла в целом длительный и сложный путь развития, отмечен­ный двумя основными тенденциями, которые своеобразно перекре­щивались, но были разными по своей объективной направленнос­ти. Движение к единой модели государственного строя объективно входило в противоречие с подспудным и явным стремлением к ад­министративно-региональной автономии. Борьба между этими двумя тенденциями, принимавшая различные формы, достигла пика в началеXX в. — в период революционных бурь и начавшейся первой мировой войны.

Провинциальные воеводства

Наиболее ранней формой местного территориального управле­ния являлось воеводство. Генетически эта практика восходит к вре­мени Московского княжества. Воеводская или наместническая сис­тема функционировала уже в XIV — XV вв. в покоренном вели­кими московскими князьями Коми крае¹³¹. В XVI — XVIII вв. воеводства были учреждены в Нижнем Поволжье, на Южном Урале, в Сибири. Поволжско-Приуральский регион управлялся воеводами и находился в ведении Приказа Казанского дворца. Вначале этот приказ управлял всеми землями бывших Казанского и Астраханского ханств, но по мере присоединения новых тер­риторий его власть была распространена на Приуралье и часть Сибири¹³².

В дальнейшем воеводство обрело более широкий размах, охва­тив все окраинные территории Российского государства. В XVII в. воеводы обладали уже всей полнотой власти в регионах, собирали налоги, были наделены военно-полицейскими и другими функция­ми. Наместники окраин обычно злоупотребляли служебным поло­жением, занимались самоуправством и казнокрадством¹³³.

В середине XVII в. воеводам было дано "право суда и расправы и все старомосковское управление, основанное на приказном и бю­рократическом начале"¹³⁴. Однако с превращением самодержавия в абсолютную монархию провинциальные наместники и приказы заменяются губернскими и коллегиональными учреждениями. В результате Петровских реформ провинции стали основной ад­министративно-территориальной единицей в Российском государ­стве. Произошло разграничение функций гражданского и военного чиновничества, значительная часть административно-хозяйствен­ных дел была передана из приказов в сословные учреждения, городские магистраты и ратуши¹³⁵.

Воеводская форма управления имела свои региональные и не­которые функциональные отличия. Характерная ее черта — это нечеткость административного деления, зачастую неопределен­ность границ между воеводствами, приказная чересполосица. Вое­водства не имели единообразного управления, строго фиксированных уездов, что объяснялось во многом их этническим составом, природно-географическими условиями, другими причинами. Спе­цификой некоторых окраинных воеводств являлось сочетание тер­риториально-родовых единиц с новыми российскими админист­ративными делениями (волостями, станами, уездами). В XVII — XVIII вв. в Поволжско-Приуральском крае сохранялись еще некоторые трансформированные структуры (в частности, "доро­ги"), восходящие еще к Ногайской Орде и Казанскому ханству. Наряду с этим возникли новые центры городского типа и "приго­родные" уезды с пришлым, главным образом русским, сельским населением. Поселения владельческих крестьян при этом объединя­лись в станы, а волости заселялись дворцовыми и жившими чересполосно селянами¹³⁶.

Волостные приказы были местными территориальными и об­щегосударственными учреждениями, функции которых не всегда четко разграничивались, отчего нередко происходило их дублиро­вание. Главную роль в Поволжско-Приуральском крае играл При­каз Казанского дворца. Подчеркнем, что этот регион отличала несколько большая по сравнению с другими централизация власт­ных полномочий. Местным воеводствам предоставлялся некий иммунитет в расходовании денежных и натуральных сборов, шед­ших на содержание чиновничьего аппарата¹³⁷.

Приказная система Сибири отличалась от поволжско-приуральской тем, что здесь в местном управлении основную роль играл Посольский приказ. В XVI в. восточные районы этого реги­она находились в ведении Приказа Казанского дворца, но с расширением территории в 30-х гг. XVIII в. управление им было передано в Сибирский приказ.

Провинциальные воеводы помимо административно-хозяй­ственных и прочих функций были наделены правом дипломатичес­ких сношений с Китаем, Монголией, Джунгарией. Сибирское вое­водство, обладая многими чертами территориального устройства европейской части страны, также имело свою специфику административного управления. В условиях столь разбросанного и обшир­ного региона наблюдалось сочетание приказов как территориаль­ного, так и функционального характера. Особенностью было и то, что воевода мог подчас выполнять и роль центрального органа, например Поместного приказа. Кроме того, в Сибири сложились особые ясачные волости, ежегодная дань с которых постепенно стала рентой за пользование земельными и прочими угодьями¹³⁸

В XVI — начале XVIII в. в Сибири отсутствовали регламенти­рованное чинопроизводство, строгая иерархия и субординация ад­министративного подчинения. Местные воеводы в отличие от неко­торых других наместников не располагали специальными военно-полицейскими формированиями. В крае не было к тому же единого принципа содержания бюрократического аппарата за счет казны, что создавало удобную почву для злоупотребления властью.