Административное устройство окраин

(Опыт типологического и сравнительного подхода)

Поливариантность государственной инфраструктуры России накладывала свой отпечаток и придавала специфический облик административному устройству ее окраин. В то же время действо­вала как общая закономерность тенденция централизации и поли­тической интеграции, которая постепенно нивелировала местные особенности и способствовала формированию единой политико-административной системы. Однако этот процесс не был однооб­разным, единовременным и протекал с неодинаковой степенью интенсивности, особенно в европейской и азиатской частях им­перии.

Административная система России по своей внутренней инфра­структуре представляла собой иерархию управленческих форм и соответствующих уровней власти. Различие между ними оп­ределялось по организационному принципу (главным образом по признаку единоначалия и коллегиональности), по степени власт­ных полномочий и субординации инстанций. Вершина пирамиды власти упиралась в царский трон, ниспадая ступенями по развет­вленной сети органов центрального и местного управления.

Административная деятельность, как свидетельствуют приве­денные материалы, вызывается интересами общественного управ­ления независимо от типа верховной политической власти. Госу­дарственные цели в значительной мере определяют организацион­ную структуру и задачи не только центральных, но и местных органов власти. Механизм взаимоотношений между высшими и низшими инстанциями обусловливается традициями и инноваци­ями, причем значительную роль при этом играют административ­ные реформы. Важнейшими рычагами взаимодействия и субординации столичных и провинциальных учреждений являются офи­циальные инструкции и постановления, основанные на юридических нормах и правительственных указах. Отношения между этими инстанциями можно было бы регулировать более эффективно с помощью законодательного принципа, имеющего приоритетное значение по сравнению с приказными и вербаль­ными мерами⁹⁶.

Административная деятельность состояла из трех главных ком­понентов: ретрансляции общегосударственных и местных правил, решения круга вопросов, которые входят в их компетенцию, пре­творения в жизнь официальных постановлений и исполнения дей­ствующих законов. Характерной для центрального управления чертой являлась концентрация властных функций, а для местных органов — распределение их по вертикалям учреждений и ве­домств. Административное устройство провинций выражалось в различных формах: от жесткого ведомственного подчинения до основанного на свободных выборах общественного самоуправле­ния. Однако сам принцип выборности недостаточен для детер­минации того или иного типа управления. Главными признаками для их характеристики являются степень независимости и сте­реотип отношений властных инстанций. Отмеченные признаки важны также при определении различий между центральными и местными органами государственно-бюрократического аппара­та. В российской государственной системе можно выделить два главных вида централизации — административную и политичес­кую. В целом суть проблемы здесь сводится к различию между политической и чисто административной самостоятельностью. Од­нако грань, отделяющая эти уровни власти, может быть на прак­тике весьма подвижной в зависимости от конкретных обстоя­тельств⁹⁷.

Практика централизации сыграла несомненную позитивную роль в общеисторическом плане. Особое значение она приобретала в периоды сложения государств и при решении крупных общест­венных задач. Централизация помогала осуществлению реформ, содействовала перестройке государственных и общественных структур и институтов. Однако, кроме прочего, в своих крайних пределах она неизбежно ведет к бюрократизации государственного аппарата, причем закономерно: чем выше ее уровень, тем многочисленнее и разветвленнее "гидра властократии". Бюрократия в такой ситуации как бы работает сама на себя, не считаясь с интере­сами основных слоев населения⁹⁸.

Дуалистическая направленность характерна также для проти­воположной тенденции — административно-политической деком­пенсации. Децентрализация при определенных обстоятельствах может оказаться не только негативным, но и позитивным факто­ром. Однако ее полезное значение возможно лишь при сочетании с демократическими формами самоуправления. В противном слу­чае декомпенсация, как правило, становится разрушительной си­лой для всего общества и государства. Глубокие негативные по­следствия она способна оставить в полиэтничных структурах, в особенности в многонациональных окраинах. Неизбежно пере­растая в заскорузлый этнический сепаратизм, децентрализация отрицательно сказывается на отношениях местных народов, имею­щих различия в языке, быте, культуре, исторических традициях. Поэтому централизация имеет в общеисторическом и практичес­ком аспекте гораздо больше преимуществ по сравнению с деком­пенсацией, "создающей царство безграничного произвола мелких пашей"=99.

В общетеоретическом и практическом отношениях наиболее сложным является вопрос о соотношении объема власти и ком­петенции центра и регионов. Решение этой проблемы в странах Европейскою континента вылилось в неоднозначные формы административно-политической организации. В XIX — началеXX в. в Англии действовал общегосударственный принцип централиза­ции при широком распространении местного самоуправления. В соседней Франции под неусыпным контролем префектов, назна­чаемых правительством, большую роль играла административная местная автономия. Сочетание обоих этих принципов было характерно для другой европейской державы — Германии. Гораздо сложнее и мозаичнее выглядела общая картина административно­го управления в Российской империи. Фактически в стране при ее многонациональном составе и разноуровневом социально-эконо­мическом положении регионов не было в полном смысле понятия единой политико-административной системы¹⁰⁰. В то же время, как отмечено выше, начиная с XVII столетия шел процесс нивелирова­ния общероссийской структуры управления. Несмотря на опреде­ленные различия и отклонения, в российских центральных облас­тях и национальных регионах к началу XX в. функционировала более или менее единообразная административная система. Важ­ное место в ней занимала основанная на территориальном прин­ципе губернская форма устройства. Расширился ареал земства, сельского и городского самоуправления, которое поначалу охваты­вало лишь центральные и западные регионы. Однако в период между двумя революциями происходит резкое торможение процес­са административно-политической интеграции страны. В России интенсивно развиваются сложные противоречивые тенденции — самодержавной централизации сверху и деконцентрации власти на местах. Непомерный рост так называемого областничества в виде административной и национальной автономии ставит стра­ну на грань политическою развала.

Европейские и русские правоведы различают две основные формы местной административной организации. В основу своею деления они положили историко-генетический подход к террито­рии как составной части государства и его истории. Исходя из этого, они выделили два типа провинций: 1) "естественные" — или возникшие в ходе длительной эволюции; 2) "произвольные" — со­зданные волевыми и государственно-юридическими актами. Клас­сическим образцом страны с территориальной системой первого вида была Англия, исстари делившаяся на графства и приходы. Примером государства второю типа являлась Франция, где после революции 1789 г. исторически сложившиеся провинции и гене­ральства были заменены департаментами, округами, кантонами и общинами. При этом не посчитались с естественно возникшими границами старых административных округов¹⁰¹.

Если говорить о России, то в начальный период существования централизованного Русскою государства мы встречаем в основном административные единицы первого вида. Начиная с 60-х гг. XVI в., особенно в связи с реформами Петра Великого, широко распространились "произвольные" территориальные образования в форме губерний. В 1710 г. в России имелось 8 губерний, а в нача­леXX в. их насчитывалось около 80. Рост количества и инфильт­рация губернской системы связаны с рядом причин, но важное значение имело дробление административных единиц и присоеди­нение к империи новых территорий в Восточной Европе, на Кав­казе, в Евразии¹⁰².

Деление на административные единицы имело свои положи­тельные и отрицательные стороны. Позитивной чертой считалось наличие твердых границ с устоявшимися внутриполитическими и социально-культурными отношениями, однако эти "плюсы" те­ряют свое значение при расширении государственных рубежей, интенсификации торговли, развитии промышленности, средств коммуникации и связи. Позитивные стороны имеют и "произволь­ные" территориальные деления, поскольку они, как правило, от­вечают задачам административного управления в изменившихся условиях. Хотя здесь есть и свои негативные особенности: разнокалиберность территориальных масштабов внутренних админи­стративных единиц, неравномерность размещения населения, эт­ническая и хозяйственно-культурная чересполосица.