Военно-народное управление

Другая категория регионального административного устройст­ва — так называемое народно-военное управление. В специальной исторической литературе вопрос о его генезисе, становлении и раз­витии остается неизученным. Происхождение этой формы правления, вероятно, связано с воеводской системой, претерпевшей соот­ветствующую трансформацию. Обращает на себя внимание тот факт, что она фиксируется, как правило, на окраинных территори­ях, присоединенных в результате военных действий. В начале XIX в. такая система получила широкое распространение на Кав­казе, где были учреждены военные округа во главе с особыми комендантами — в основном это были офицеры, нередко полков­ники и даже генералы действующей русской армии, — которые осуществляли не только военные, но и гражданские функции управ­ления. В их компетенцию входили также административно-хозяй­ственные, судебные и полицейские обязанности. Вместе с тем они имели право отбирать землю либо наделять ею "инородческую" верхушку, что давало возможность воздействовать на местную элиту, низшие и средние звенья региональной администрации¹³⁹.

Военно-комендантская система преимущественно служила фор­мой административного устройства на переходном этапе от вре­менного к стационарному управлению, и поэтому ей был присущ ряд существенных недостатков. Главным образом это выражалось в отсутствии твердо установленных правил судопроизводства, норм сбора налогов и строгого контроля за деятельностью "ино­родческого" аппарата, что способствовало засилью над местным населением моуравов, ханов, беков и других представителей фе­одального сословия. В 30-х гг. XIX в. вследствие массового недовольства коренных жителей комендантской системой произошел ряд крупных восстаний в Закавказье. Поэтому в 1840 г. здесь проводится административно-судебная реформа, по которой тер­ритория делится на губернии, уезды и участки. Реформа вела к унификации денежной системы, мер и весов, к установлению единого налога, но одновременно плодила бюрократический ап­парат¹⁴⁰.

Комендантская форма управления была также введена на Се­верном Кавказе — в Осетии, Чечне, Ингушетии. Военный и граж­данский надзор над краем устанавливали коменданты Моздока, Кизляра, Владикавказа. Верховная юрисдикция в регионе осущест­влялась особым Пограничным судом, контролировавшим деятель­ность родовых судов и расправ, которые судили по обычному праву (адату) и по нормам шариата. Коменданты подчинялись главнокомандующему Кавказской линией, но в самом начале XIX в., после присоединения Грузии к России, гражданское и воен­ное управление краем было сосредоточено в руках начальника Астраханской и Кавказской губерний¹⁴¹.

Рассматриваемая форма административного управления суще­ствовала и в других российских окраинах и имела свои подвиды. Своеобразным вариантом являлась кантональная система в Баш­кирии, введенная в конце XVIII в. для перевода служилых башкир и мещеряков в военное сословие. Немалую роль в ее зарождении сыграло стремление царских властей ослабить накал социального напряжения в Приуралье. Прежде всего надо было сбить волну перманентных восстаний башкир, наивысшей точкой которых стало участие их в пугачевском движении 1773 — 1775 гг. Согласно указу от 10 апреля 1798 г. создается 11 башкирских и 6 мещерякских кантонов. Эта система, призванная также пополнить малочис­ленный состав оренбургских и уральских казаков, просуществовала до 1865 г.¹⁴²

Своеобразным аналогом или подвидом изучаемой системы бы­ло так называемое военно-окружное управление регионами. Про­исхождение этого термина, часто упоминающегося в документах, пока остается неясным. Обычно он фигурирует в связи с определен­ным типом военно-административной власти в национальных ок­раинах России. Применительно к Северному Кавказу XIX в. воен­но-окружная система выступает как составная часть военно-народ­ной формы правления. Согласно известному "Положению об управлении Дагестанской областью", начальником этого края мог быть генерал, совмещавший в одном лице военные и гражданские обязанности¹⁴³. Известно также, что с 1860 г. при Главном штабе Кавказской армии существовала особая канцелярия по управле­нию горским населением региона.

Проведенная спустя три года реформа военно-народной сис­темы почти ничего не изменила в административном устройстве края. В дальнейшем было создано Кавказское горское управление, переименованное затем в военно-народную систему. В 60—70-х гг. XIX в. такая форма административного устройства существовала в Закатальском округе, а также в Дагестанской области, но ее начальник именовался уже губернатором¹⁴⁴.

Система военно-народного правления отмечается и в других российских окраинах, в том числе в Средней Азии и Казахстане. Несомненно, она имела здесь некоторую специфику. В отличие от Закавказья, где этот термин соотносился и основном с горскими народами, здесь он распространялся преимущественно на кочевое население. Однако сущность этого понятия определялась его веду­щим смысловым компонентом, выражавшим объединение функ­ций военной и гражданской власти. Кроме того, в нем отразилось и сохранение традиций местных "народных органов"¹⁴⁵. Под "на­родными органами" имелось в виду управление по старинным родоплеменным обычаям, базировавшимся на "народных" выбор­ных началах, а также судопроизводство по архаическим неписаным законам и шариатским нормам.