Основные черты системы управления национальных окраин России

(Опыт сравнительно-исторического анализа)

Материалы предыдущих глав книги позволяют говорить о дли­тельном и сложном пути развития и исторической эволюции госу­дарственно-административной системы России. Начиная со второй половины XVI в. централизованная Русская держава постепенно становится могущественной многонациональной империей. Расши­рение ее территории происходило за счет процессов воссоединения, завоевания, мирного вхождения соседних народов и регионов Вос­точной Европы, Кавказа, Сибири, Прибалтики, Средней Азии, Казахстана, Дальнего Востока, Центральной Азии. Формирование границ Российского государства завершилось в конце XIX — нача­леXX в. с присоединением Туркмении (Закаспия) и Тувы (Урянхай­ского края).

Административное устройство, как известно, зависит от ис­торических условий, типологии политической системы, обществен­ной инфраструктуры и формационного уровня государства. Важ­ным компонентом и рычагом административно-территориального управления является развитый в той или иной степени бюрократи­ческий аппарат=1. Органы центральной и местной администрации отличаются по уровню разделения властных функций, степени иерархичности, нерасчлененности или дифференцированности вну­тренней структуры. Определенное значение при этом имеют тради­ции государственного управления, играющие двоякую роль — стабилизатора и противовеса всяким инновациям. Жизнеспособность, относительная крепость или слабость государственно-админист­ративного устройства зависят от комплекса причин, но важное значение имеет его способность к трансформации и реформирова­нию по новому образцу².

Таксонимическим показателем государства того или иного ти­па являются характер и специфика взаимоотношений между цент­ральными и местными органами власти. В соответствии с этим признаком историки и юристы выделяют два основных вида (кате­гории) государства, называемые централизованные и декомпенсированные. Первый из них характеризуется концентрацией всей административной власти в высшем, обычно столичном, бюро­кратическом аппарате. Второй тип отличается распределением функций управления между центром и местными органами влас­ти³. В период древности и средневековья легитимность политичес­кого строя освящалась и подкреплялась главным образом религи­озной доктриной. Сакральной основой почти всех государств, причем не только Запада, но и Востока, служил провиденционализм⁴. Однако с развитием в Европе абсолютизма стали интенсивнее разрабатываться и этатистские идеи, зародившиеся в более раннюю эпоху. В XVII — XVIII вв. широкое распространение получила концепция "естественного права", призванная обосно­вать законность происхождения власти. В Петровское время эта теория западных философов и правоведов стала использоваться для подкрепления абсолютной монархической власти в России⁵.

Государственный строй Российской империи претерпел эволю­цию — от феодальной сословно-представительной до буржуазной монархии. Однако в нашей исторической науке нет единого и точного определения характера и сущности российской государственности в начале XX в. Развернувшаяся в советской историографии в конце 60 — начале 70-х гг. дискуссия о самодержавии и абсолютизме выявила несколько точек зрения по этому сложному вопросу. Некоторые историки считают, что российский абсолютизм, существовавший в форме военно-феодальной монархии, достиг своего апогея в первой половине XIX в. Кризис всего крепостного строя приблизил самодержавие к фактической деспотии в правление Николая I⁶. Другие авторы полагают, что в России в процессе эволюции феодальной монархии в буржуазную возникло так называемое "конституционное самодержавие"⁷.

Хотя рассматриваемая проблема до сих пор не решена в отечественной историографии, несомненно одно: российский абсолютизм не был точной копией европейской модели. Об этом убедительно свидетельствуют научные труды последних лет, посвященные сравнительному анализу и типологии абсо­лютизма⁸.

В странах Западной Европы королевская власть, как известно, стала ограничиваться законодательной деятельностью парламента еще в средневековую эпоху. Образцом конституционной монархии считалась Великобритания, а абсолютной монархии — Франция. Однако буржуазные революции середины XIX в. и последующие бурные политические события почти не оставили абсолютных мо­нархий в Западной Европе: здесь эта форма правления сменилась правовым государством, охраняемым конституционным строем⁹. В Россииже гораздо дольше сохранялся тип авторитарного госу­дарства с неограниченной и фактически нераздельной царской властью.

Специфика российской государственности, существовавшей на протяжении веков в виде феодальной монархии и абсолютизма и лишь короткий отрезок времени в форме буржуазной монархии, вытекала из объективных исторических факторов. Это обусловливалось прежде всего тем, что ее становление и развитие прохо­дило в условиях крепостного строя и почти безраздельного господства землевладельческого класса. Организационно и политически слабое "третье сословие" не играло такой общественной роли, как в развитых странах Европы¹⁰.

Главной социальной опорой самодержавия, как мы знаем, являлось дворянство, поддержавшее в свое время царскую власть в борьбе с сепаратизмом крупного оппозиционного боярства. В дальнейшем произошло сращивание этого служилого землевла­дельческого сословия с государственным аппаратом. Однако необходимость охраны собственных интересов стимулировала консолидацию всего господствующего класса, что способствовало поддержанию сильной монархической власти. Отличительной чертой российского этатизма была также более значительная, чем в Западной Европе, роль государства, оказывавшего громадное влияние на политическую, экономическую и общественную жизнь страны¹¹.

Отмена крепостного права и развитие капиталистических от­ношений внесли определенные изменения в государственное и ад­министративное устройство Российской империи. Вместе с тем сохранилось гораздо большее, чем в других странах, значение военно-служилого сословия. Специфическими чертами российской государственности являлись неравномерность, скачкообразность процессов модернизации и развитие по догоняющему типу, что диктовалось отставанием страны от более развитых государств Европы и США¹²

Российское государство начиная с XVIII в. ориентировалось главным образом на западные образцы административно-государ­ственного устройства. Однако вступление на новый путь отмеча­лось извилистым переходом от политики консерватизма к либеральному прагматизму. Проводившиеся при этом реформы чере­довались обычно с контрреформами, что также составляет примечательную особенность России¹³.

В истории российской государственности важную роль сыграли реформы Петра I. В годы его царствования в рамках упомянутой концепции "естественного права" широкое распространение полу­чила идея "служения государю", обязанного, в свою очередь, вся­чески заботиться о своих подданных. Петр Великий сам олицет­ворял на практике образец подобного служения, но решал государ­ственные дела по праву неограниченного монарха, хотя нередко опирался на мнение Сената¹⁴.

В результате Петровских реформ первой четверти XVIII в. были заложены основы новой инфраструктуры и принципы функ­ционирования и регламентации деятельности правительственного аппарата. В России сложился особый тип самодержавного дворянско-чиновничьего государства. Трансформация политической сис­темы и создание империи происходили в тесной связи и взаимодей­ствии с административно-территориальными преобразованиями. В начале XVIII в. приказную систему заменили ведомства, полу­чившие название коллегий. Важную роль в государственном управлении стали играть коллегия иностранных дел, воинская коллегия, адмиралтейская, мануфактурная и ряд других. Сенат, учрежденный Петром I, осуществлял контроль за центральными и местными органами власти и сбором налогов¹⁵.

В начале XIX в вместо коллегий Петровской эпохи возникают министерства по образцу ряда европейских держав. Сенат объ­является верховным органом страны и высшей судебной инстанци­ей. Образуется Комитет министров, на который возлагаются функ­ции главы всей администрации. Российская империя в админист­ративно-территориальном отношении делится на губернии, округа, волости, приставства¹⁶

Последующий период ознаменовался непомерной централиза­цией и бюрократизацией российского государственного аппарата. Созданная после разгрома восстания декабристов специальная императорская канцелярия сосредоточила в своих руках всю пол­ноту государственно-административной власти. Царское прави­тельство стремилось к милитаризации органов управления, насаж­дению в них военных и полицейских чинов¹⁷

Отмена крепостного права и буржуазные реформы 60--70-х гг. XIX в. привнесли некоторые демократические начала в деятель­ность правительственных институтов управления. Создание выбор­ных земских сословных учреждений повысило влияние помещичье-купеческих слоев в местных органах самоуправления. Однако, как мы уже отмечали, земские учреждения не получили распростране­ния на большинстве окраинных территорий империи¹⁸

В XVIII—XIX вв. в национальных регионах России была введена система деления на крупные административно-территори­альные единицы — губернии. В некоторых окраинах, например в Закавказье и на Северном Кавказе, применялись военно-административные формы управления. Однако в начале XX в. происходит некоторая демократизация в сфере политическою устройства, со­здается Государственная дума¹⁹

Российская государственно-административная система имела ряд своих отличительных черт по сравнению с другими европей­скими странами. Так, в силу исторических традиций в ее структуре отсутствовала жесткая социальная дифференциация, строгая иера­рхия и расчленение служебных функций, не сложилась корпоратив­ная психология чиновничества. Трансформация этой системы име­ла неравномерный характер, но важную роль играли крупные реформы, в основе которых лежала идея рационализации и преоб­разования по европейскому образцу²⁰. В то же время проводившая­ся сверху ломка традиционных структур корректировалась в определенной мере реальной практикой жизни, а иногда и вылива­лась в контрмеры, как это имело место в постпетровскую эпоху, при Екатерине II и Павле I²¹.