Ответственность – разновидность принуждения, а меры ответственности – особый вид мер принуждения. Материальная ответственность – это комплексный институт трудового и административного права. Материальная ответственность по административному праву, является разновидностью юридической ответственности со всеми присущими ей чертами. В целом ответственность по административному праву – часть принуждения по административному праву.
Заключаясь в реализации мер государственного принуждения, материальная ответственность состоит в применении взысканий, т.е. карательных санкций, в целях общей и частной превенции правонарушений.
Материальная ответственность – это вид государственной ответственности, состоящий в применении восстановительных санкций, направленных на возмещение причиненного материального ущерба, основанием которых является факт причинения материального ущерба. В административном праве нет единого подхода при определении оснований наступления материальной ответственности. Мы придерживаемся точки зрения, в соответствии с которой, административное право проявляет себя в плане регулирования материальной ответственности военнослужащих. Федеральный закон от 12 июля 1999 года № 161 – «О материальной ответственности военнослужащих»[161] – пока единственный административный правовой акт, регламентирующий условия, размеры и порядок возмещения причиненного государству ущерба. Характерной особенностью данного закона является то, что в нем четко определены условия материальной ответственности за причиненный ущерб.
В соответствии с п. 1 ст. 28 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76 – ФЗ «О статусе военнослужащих»[162] военнослужащий или гражданин, призванный на военные сборы, в зависимости от характера и тяжести совершенного им правонарушения привлекается к дисциплинарной, административной, материальной, гражданско-правовой и уголовной ответственности. Материальная ответственность военнослужащих за ущерб, причиненный государству, обусловлена задачами охраны и сбережения государственного имущества. В юридической науке и практике материальная ответственность военнослужащих рассматривается как часть общего понятия – юридической ответственности, которая, в свою очередь, определяется как обязанность правонарушителя претерпеть меры государственного принуждения, порицающие его виновно совершенное противоправное деяние и заключающиеся в лишениях личного или имущественного характера. В данном смысле юридическая ответственность, с одной стороны, выступает как средство наказания виновного, а с другой – несет воспитательную нагрузку, стимулируя его дальнейшее правомерное поведение. Под материальной ответственностью военнослужащих понимается предусмотренная Федеральным законом «О материальной ответственности военнослужащих» необходимость возложения на них компетентными государственными органами юридической обязанности возместить в денежной форме причиненный реальный ущерб имуществу воинской части при исполнении ими служебных (общих, должностных, специальных) обязанностей в установленных размерах.
Предметом регулирования Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» являются условия и размеры материальной ответственности военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, за ущерб, причиненный ими при исполнении обязанностей военной службы имуществу, находящемуся в федеральной собственности и закрепленному за воинскими частями, а также порядок возмещения причиненного ущерба. Область действия указанного закона распространяется на военнослужащих, проходящих военную службу по призыву и по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также в других войсках, воинских формированиях и органах, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба. Иные граждане, при прочих равных условиях причинения ими ущерба имуществу воинских частей, привлекаются к материальной ответственности в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации[163] или имущественной ответственности в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»[164] военнослужащими являются граждане, несущие военную службу по призыву и в добровольном порядке (по контракту), а также иностранные граждане, несущие военную службу по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях.
Во второй статье указанного федерального закона раскрыто содержание основных понятий, используемых в его правовых нормах. Воинские части – органы военного управления, объединения, соединения, воинские части, корабли, организации, военные профессиональные образовательные организации и военные образовательные организации высшего образования, в которых в соответствии с законодательством Российской Федерации военнослужащие проходят военную службу. Все перечисленные воинские части объединены в данном законе с целью подчеркнуть то общее, что их объединяет, а именно наличие у них во владении государственного имущества, вверенного для выполнения возложенных на них государственных функций. Перечисленные воинские формирования, как правило, организуют учет, хранение и использование указанного государственного имущества по однотипным правилам. В Вооруженных Силах Российской Федерации такая деятельность называется ведением войскового хозяйства. Под войсковым хозяйством понимается материально-техническая база с запасами материальных средств, предназначенная для всестороннего, полного и бесперебойного обеспечения боевой подготовки, материально-бытовых и культурных потребностей личного состава. Ведение войскового хозяйства регламентируется Приказом Министра обороны РФ от 27 августа 2012 года № 2222 «Об утверждении Руководства по войсковому (корабельному) хозяйству в Вооруженных Силах Российской Федерации» которое включает в себя материально-техническую базу, вооружение, военную и специальную технику и другие материальные ценности соединений (воинских частей), земельные участки, а также отношения, возникающие в процессе хозяйственной деятельности. Хозяйственная деятельность соединений (воинских частей) направлена на поддержание их боевой и мобилизационной готовности, заключается в использовании их материально-технической базы, материальных ценностей в ходе боевой подготовки и повседневной деятельности, а также во взаимодействии со сторонними специализированными организациями при передаче им обеспечивающих функций. Материально-техническая база включает в себя объекты хозяйственного, технического, медицинского назначения, учебно-материальной базы боевой подготовки, воспитательной работы и службы войск. К материальным ценностям соединения (воинской части) относятся все виды вооружения, военной техники, боеприпасы, горючее и смазочные материалы, топливо, продовольствие, вещевое имущество и другие материальные ценности соединения (воинской части).
В соответствии с п. 12 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»[165] имущество Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов является федеральной собственностью и находится у них на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления регулируются положениями части первой Гражданского кодекса Российской Федерации[166] (ст. 214, 294, 296).
Порядок ведения учета имущества в воинской части установлен приказом Министра обороны СССР от 18 октября 1979 года № 260 «О введении в действие Руководства по учету вооружения, техники, имущества и других материальных средств в Вооруженных Силах СССР» утвердившем Руководство по учету вооружения, техники, имущества и других материальных средств в Вооруженных Силах СССР, которое актуально и на современном этапе.
Необходимым условием для наступления материальной ответственности военнослужащих является реальный ущерб, причиненный воинской части. Свидетельством универсальности данного определения является его определенное совпадение с положениями п. 2 ст. 15 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации, в соответствии с которыми под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Под реальным ущербом понимается утрата или повреждение имущества воинской части, расходы, которые воинская часть произвела либо должна произвести для восстановления, приобретения утраченного или поврежденного имущества, а также излишние денежные выплаты, произведенные воинской частью. Под утратой имущества понимается его выбывание из владения и (или) пользования пользователя, а также владения, пользования и распоряжения собственника помимо их воли и желания, вследствие непринятия действенных мер по сохранности этого имущества. Повреждение имущества означает такое причинение ему вреда военнослужащим, при котором оно утратило, полностью или частично, свои полезные свойства. От утраты повреждение отличается, во-первых, тем, что всегда осуществляется самим виновным путем прямого воздействия на предмет; во-вторых, тем, что может быть осуществлено виновным как по неосторожности, так и умышленно.
Помимо стоимости утраченного, уничтоженного или поврежденного имущества, реальный ущерб включает в себя также расходы, которые воинская часть произвела или должна произвести для восстановления, приобретения утраченного или поврежденного имущества. К одной из разновидностей причинения ущерба имуществу воинской части в ряде случаев следует отнести досрочное увольнение военнослужащих, несущих военную службу по контракту, без уважительных причин. Ущерб возникает тогда, когда у гражданина, увольняемого с военной службы, остаются предметы вещевого имущества, бесплатно выданного ему для исполнения обязанностей военной службы, сроки носки которого не истекли. Размер ущерба в таком случае исчисляется пропорционально времени, оставшемуся до окончания сроков носки этого имущества.
Исходя из положений федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих», а также опираясь на результаты научной и правоприменительной практики, выделяют следующие условия материальной ответственности военнослужащих:
1. Ущерб причинен противоправным, виновным деянием. Под правонарушением понимается виновное невыполнение военнослужащим возложенных на него юридических обязанностей, которые предписывают определенное поведение – совершение определенных позитивных действий либо устанавливают юридические ограничения и/или запреты – в таком случае от военнослужащего ожидается воздержание от совершения предусмотренных нормой права поступков, т.е. бездействие. В данном случае речь идет о юридических обязанностях, установленных с целью предотвратить возникновение ущерба имущественным интересам воинской части.
2. Причинен прямой, реальный материальный ущерб государству. Реальный ущерб имуществу воинской части – это стоимость утраченного в результате правонарушения имущества воинской части или размера уменьшения его полезных свойств, а также излишние выплаты, произведенные воинской частью другим лицам вследствие неправомерных действий военнослужащего. При этом не учитываются неполученные воинской частью доходы от использования утраченного (поврежденного) имущества.
3. Существует причинно-следственная связь между совершенным правонарушением и причиненным ущербом. Условие непременного наличия причинно-следственной связи между совершенным военнослужащим правонарушением и наступившим реальным ущербом вытекает из положения ст. 1 федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» о том, что военнослужащие несут материальную ответственность только за причиненный ими ущерб. Таким образом, причинно-следственная связь выступает в качестве одного из объективных оснований материальной ответственности. Установить причинно-следственную связь в рамках решаемых данным законом задач означает признать, что материальный ущерб имуществу воинской части есть результат совершенного военнослужащим действия (или бездействия), а также то, что данные отрицательные последствия в анализируемой ситуации не по каким другим причинам наступить не могли. Причинно-следственная связь характеризуется, тем, что между явлением-причиной и явлением-следствием всегда существует временная зависимость: во-первых, причина всегда предшествует следствию во времени возникновения; во-вторых, связь между явлениями является объективно-обусловленной, необходимой и достаточной. Причина всегда с неизбежностью должна порождать следствие. Для того чтобы установить причинно-следственную связь между действием (бездействием), совершенным военнослужащим, и материальным ущербом имуществу воинской части, необходимо выделить эти факты из совокупности других событий и действий и рассмотреть их применительно к конкретному случаю с точки зрения способности одного явления (действия или бездействия) породить другое (материальный ущерб). Не допускается привлечение военнослужащих к материальной ответственности за ущерб, причиненный вследствие совершения ими правомерных действий. Следовательно, причиной материального ущерба как необходимого основания привлечения военнослужащих к материальной ответственности может быть только их неправомерное поведение. Поэтому выяснение наличия причинно-следственной связи необходимо начинать с установления факта такого неправомерного деяния. Неправомерным деяние может считаться только тогда, когда правовая норма, предусматривающая нарушенное правило обладает юридической силой, т.е. является юридически действительной. Вопрос о причинно-следственной связи необходимо рассматривать также с учетом категорий возможности и действительности. Причиной возникновения материального ущерба могут быть признаны только такие действия (бездействие), которые вызвали действительность результата.
4. Ущерб причинен при исполнении служебных (общих, должностных, специальных) обязанностей. Исполнение указанных обязанностей в момент причинения ущерба является необходимым условием привлечения военнослужащих к материальной ответственности. В случае причинения военнослужащими ущерба воинской части не при исполнении ими служебных обязанностей возмещение ими вреда регулируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации.
5. Вина военнослужащего. Под виной понимается психическое отношение лица к своему противоправному поведению (действию или бездействию) и его последствиям. Она означает осознание лицом недопустимости (противоправности) своего поведения и вытекающих из этого поведения результатов. Форма вины, как правило, оказывает существенное влияние на меру наказания. Формы вины законодательством о материальной ответственности военнослужащих не установлены, но при этом приведены в ст. 24 Уголовного кодекса Российской Федерации[167] и ст. 2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[168]. Учитывая то, что в отличии от норм уголовного права в административном праве аналогия закона не запрещена, представляется целесообразным основываться на определениях форм вины зафиксированных в вышеуказанной статье КоАП РФ. Вина выражается в форме умысла или неосторожности, которые различаются степенью наличия воли и разума правонарушителя в совершенном им противоправном действии или бездействии. Необходимо отметить, что различие форм вины при установлении ее как субъективного основания материальной ответственности военнослужащих практического значения не имеет. Такое различие имеет значение лишь при определении объема ответственности (ограниченной или полной).
Условием не привлечения военнослужащих к материальной ответственности является ущерб, причиненный вследствие исполнения приказа командира (начальника), а также в результате правомерных действий, оправданного служебного риска, действия непреодолимой силы. Данная норма исходит из положения о необходимости беспрекословного подчинения военнослужащих приказам своих командиров (начальников), закрепленного в ст. 26 Федерального закона «О статусе военнослужащих» а также требований Военной присяги и УВС ВС РФ[169].
Одним из необходимых условий привлечения военнослужащих к материальной ответственности является причинение ими вреда имущественным интересам воинской части при совершении противоправных действий. Из этого утверждения следует, что если военнослужащий причинил такой ущерб правомерными действиями, оправданного служебного риска, действия непреодолимой силы, то привлечению к материальной ответственности он не подлежит.
В соответствии с федеральным законом «О материальной ответственности военнослужащих» военнослужащие могут быть привлечены к материальной ответственности в течение трех лет со дня обнаружения ущерба.
Конструкции и содержание основополагающих норм данного закона во многом заимствованы из трудового законодательства, в частности, соответствующих положений Трудового кодекса Российской Федерации[170] о материальной ответственности работника за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации.
По аналогии в отношении работников по трудовому праву, задачи индивидуализации материальной ответственности военнослужащих, в данном федеральном законе, решаются путем определения ограниченной и полной материальной ответственности. Дифференциация осуществляется путем установления за ряд правонарушений повышенного предела причитающегося с военнослужащего возмещения причиненного ущерба (ограниченная материальная ответственность) или устранения каких-либо ограничений возмещения, за исключением размера самого ущерба (полная материальная ответственность).
Ограниченность ответственности заключается в том, что за ущерб, причиненный воинской части при исполнении служебных обязанностей, виновные военнослужащие и граждане, призванные на военные сборы, отвечают в размере такого ущерба, но не более пределов, заранее установленных данным федеральным законом. Базовой ставкой для исчисления пределов материальной ответственности военнослужащих и лиц, призванных на военные сборы, является один оклад их месячного денежного содержания и одна месячная надбавка за выслугу лет. Предел возмещения материального ущерба военнослужащими (гражданами, призванными на военные сборы) устанавливается кратно по отношению к базовой ставке (предусмотрен одно-, двух- или трехкратный размер такой ставки).
Более строгая материальная ответственность предусмотрена за совершение таких правонарушений, которые имеют большую опасность для государственных интересов в сфере экономии материальных средств Вооруженных Сил Российской Федерации и иных воинских формирований.
Большей опасностью, по мнению законодателя, обладают такие правонарушения, как причинение ущерба командиром (начальником) воинской части вследствие нарушения им установленного порядка назначения на должность или увольнения военнослужащих (лиц гражданского персонала), причинение ущерба умышленно, в состоянии опьянения и др.
Полную материальную ответственность военнослужащие несут в случаях, когда ущерб причинен:
- военнослужащим, которому имущество было передано под отчет для хранения, перевозки, выдачи, пользования и других целей;
- действиями (бездействием) военнослужащего, содержащими признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации;
- в результате хищения, умышленных уничтожения, повреждения, порчи, незаконных расходования или использования имущества либо иных умышленных действий (бездействия) независимо от того, содержат ли они признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации;
- умышленными действиями военнослужащих, повлекшими затраты на лечение в военно-медицинских учреждениях и учреждениях здравоохранения военнослужащих, пострадавших в результате этих действий;
- военнослужащим, добровольно приведшим себя в состояние опьянения.
При наступлении этих случаев военнослужащий обязан возместить воинской части причиненный по его вине реальный ущерб в полном объеме без ограничения заранее установленным пределом.
В федеральном законе «О материальной ответственности военнослужащих» предусматривается две формы возмещения военнослужащими причиненного ими материального ущерба имуществу воинской части:
1. на основании приказа командира (начальника) воинской части (в административном порядке);
2. на основании решения суда, вынесенного по иску командира (начальника) воинской части (в судебном порядке).
Карательные и правовосстановительные санкции дополняют друг друга, могут применяться одновременно к одному субъекту. Возмещение ущерба производится независимо от привлечения военнослужащего к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действия (бездействие), которыми причинен ущерб. Такая норма подчеркивает одну из особенностей материальной ответственности военнослужащих, а именно ее назначение служить средством возмещения причиненного военнослужащим материального ущерба.
Военнослужащий может добровольно полностью или частично возместить причиненный ущерб в денежной форме. Возможность добровольного возмещения причиненного ущерба предоставляется военнослужащему как гражданину в силу положений Гражданского кодекса Российской Федерации.
При рассмотрении вопроса материальной ответственности по административному праву важно обратить внимание, что гражданская и материальная ответственность являются правовостановительными, а также, их связь относительно применения имущественных санкций, направленных на возмещение вреда, материальная ответственность по ряду признаков отличается от гражданской.
К признакам материальной ответственности можно отнести:
- особую нормативную основу (нормы трудового и административного права);
- ограниченный характер, зависящий от размера оклада месячного денежного содержания и размера месячной надбавки за выслугу лет;
- наличие вины;
- процессуальные особенности процедуры взыскания ущерба;
- определение размера ущерба для наступления материальной ответственности посредством административного расследования;
- возможность добровольного возмещения виновным причиненного вреда;
- применение санкции независимо от принимаемых мер административного или дисциплинарного воздействия и др.
Так же, отличие материальной ответственности по административному праву от имущественной ответственности по гражданскому праву состоит в порядке ее осуществления. К материальной ответственности по административному праву лицо может привлекаться в административном (внесудебном) порядке и этот вид ответственности реализуется в рамках исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти.
Материальную ответственность по административному законодательству следует отличать от административной ответственности в виде штрафа. Сходство заключается в материальном характере применяемых в их процессе мер государственного принуждения. Основной отличительной особенностью является то обстоятельство, что материальная ответственность по административному законодательству всегда заключается во взыскании причиненного материального ущерба. Привлечение к административной ответственности в виде штрафа непосредственно от наличия или отсутствия материального ущерба не зависит.
Отличие материальной ответственности по административному законодательству от дисциплинарной ответственности состоит в том, что: размер применяемых санкций зависит в основном не от степени вины, а от размера наступившего в результате виновных противоправных действий (бездействия) вреда; виновный может добровольно возместить причиненный вред полностью или частично; санкция не может быть заменена мерами общественного воздействия, она носит имущественный характер.
Важно отметить, что порядок привлечения военнослужащих к материальной ответственности отличается от порядка взыскания ущерба с рабочих и служащих в рамках трудового права.
