Право граждан на жалобу подразделяется на: общее право на жалобу, которым обладают все граждане как таковые и специальное право на жалобу, представленное лицам как участникам уголовного, гражданского процесса, производства по делам об административных правонарушениях.
Специальное право на жалобу регламентируется законодательством, которое наделяет граждан специальной правосубъектностью в дополнение к общей. Например, лицо, имеющее право обжаловать постановление по делу об административном правонарушении, является не просто гражданином, а лицом, в отношении которого данное постановление вынесено, либо потерпевшим. Порядок реализации гражданами специального права на жалобу регламентируется специальными нормами, содержащимися в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Таможенном кодексе Таможенного союза и Налоговом кодексе Федерации (перовая и вторая части) и некоторых иных нормативных правовых документов.
Право на общую жалобу сейчас фактически является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый дееспособный человек может подать ее по любому значимому для него поводу, в любое время. Право на общую жалобу не ограничено по содержанию. Обжалованы могут быть любые действия, а также бездействия работников любых органов, предприятий, учреждений, расцениваемые как неправильные. Предмет жалобы – не только не законные, но и нецелесообразные или аморальные действия. В письмах граждан зачастую речь идет о несправедливом решении вопросов, отсутствии должной четкости, бестактности, невнимании к критическим замечаниям и т.д. Предметом жалобы могут быть деяния, ущемляющие права и законные интересы, как самого гражданина, так и других лиц. Обращение гражданина может быть направлено на защиту не только чьих-то личных, но и общественных интересов. Очень широко граждане используют право обжаловать индивидуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных актов, хотя такие обращения граждан к автору акта или в иной компетентный орган вполне правомерны.
Таким образом, действующее законодательство и сложившаяся практика почти не знают ограничений прав граждан на общую жалобу по содержанию. Обжалованы могут быть незаконные, нецелесообразные и аморальные деяния, индивидуальные и нормативные акты, действия и бездействия в сфере управления, производства, обслуживания. Субъекты обжалуемых деяний – не только органы, но и предприятия, учреждения, организации, не только должностные лица, но и иные физические лица, статусом должностного лица не обладающие. Обращение может быть подано с целью защиты личных прав и интересов, прав и интересов других лиц, публичных прав и интересов.
Кроме того, общее право на жалобу подразделяется на административную жалобу и судебную жалобу (административный иск).
Административные жалобы и административные иски. Специфической чертой права жалобы является то, что данное право определяет адресаты, т.е. называет органы государства и должностных лиц, куда и кому жалобы могут быть поданы. Каждый такой адресат образует канал обжалования. По российскому законодательству круг органов, учреждений и должностных лиц, куда можно обращаться с жалобой, достаточно широк. Это - вышестоящие органы исполнительной власти, органы прокуратуры, судебные органы, общественные объединения, их должностные лица. С этой стороны закон не ограничивает подателя жалобы и предоставляет ему широкие возможности. Но в целом конструкция ст. 4 Закона Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», свидетельствует о двух основных каналах обжалования незаконных действий администрации: жалоба может подаваться в вышестоящие органы исполнительной власти и судебные органы. Эти два канала определяют два основных вида жалоб: 1) административные жалобы и 2) административные иски (жалобы - иски).
Административная жалоба - это жалоба, подаваемая в административный или контрольно-надзорный орган, это, как выражались в старину: "жалоба по начальству". Данная жалоба представляет собой единое понятие, но имеющее две стороны. Материально-правовая сторона жалобы заключается в ее основном элементе - в притязании потерпевшего гражданина к виновному должностному лицу. Это притязание опирается на субъективное материальное право, которое может существовать и без жалобы, если должностное лицо не нарушает прав гражданина. Но если право нарушено и потерпевший обращается с жалобой в административный орган, то предполагается, что его притязание к администрации обосновано, и данное предположение проверяется административным органом. Для этого гражданину необходимо подать жалобу, т.е. предъявить требование к органу управления о защите права. Именно в этом и состоит ее процессуальная сторона.
Административная жалоба – не исковое обращение. Она направляется не в судебный орган. Кроме того, само притязание в административной жалобе выступает в смягченной форме, скорее в форме просьбы. Административная жалоба представляет собой форму, в которую облекается требование – просьба к административному органу о правовой защите субъективного права в области государственного управления. Говорить о полном отсутствии искового элемента в административной жалобе было бы неверно. Но исковой элемент здесь присутствует в рудиментарном, неразвернутом виде. Этим административная жалоба отличается от жалобы – иска, с которой гражданин обращается в судебный орган.
Административный иск или жалоба – иск представляет собой форму, в которую облекается требование потерпевшего гражданина к суду об отмене незаконного или неправильного решения администрации. Жалоба-иск во многом сходна с административной жалобой, но сходство это – внешнее. В административной жалобе исковой элемент содержится в недоразвитом виде. Подача административной жалобы не делает гражданина стороной, не обусловливает его личного участия в административном процессе. «Жалобщик», как правило, не вырастает до положения стороны, он остается «просителем». Возникающее в результате этого правоохранительное отношение является вертикальным. Гражданин ждет решения по своей жалобе «сверху». Напротив, подача жалобы-иска в судебный орган приводит к возникновению оригинального процессуального управленческого отношения: оно является правоохранительным и одновременно горизонтальным, в котором субъекты (гражданин – истец и должностное лицо – ответчик) противостоят друг другу как равные стороны. Истец ждет не «милости» сверху, а независимого и объективного решения. Гражданин, оспаривая действия должностного лица или органа управления, принимает личное участие в процессе, как сторона. Поэтому правовые нормы, закрепляющие право гражданина на жалобу–иск, закрепляет его право на административный иск. Право административного иска есть, таким образом, право гражданина на судебную защиту в случаях нарушения его субъективного права. «В судебном споре с субъектом власти гражданин должен быть всегда истцом, а не жалобщиком, каковым он является в административном процессе».
Охарактеризованным двум видам жалоб соответствуют в правовой действительности два вида обжалования или два вида производств: производство по административным жалобам в административном органе и производство по административному иску в судебном органе.
Вместе с тем, на наш взгляд необходимо изложить и иную точку зрения, существующую в науке административного права, относительно определения жалобы как административного иска. По мнению, например, М. Масленникова, черта отграничения искового производства от производства по жалобам в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. проводится следующим образом: в исковом производстве существует юридический спор, не урегулированный не только сторонами, но главным образом, эта спорная ситуация нечетко либо неполно урегулирована законом. В производстве по жалобам тоже существует юридический спор, не урегулированный законом, и только в тех случаях, когда закон неправильно применен к конкретному гражданину. При этом одна из сторон – орган управления вправе (а чаще – обязана) самостоятельно, без вмешательства суда, устранить нарушение закона и разрешить возникший конфликт (его и спором-то нельзя назвать ввиду очевидности), для чего необходимо только правильное, адекватное понимание и применение закона к конкретному гражданину.
Говоря об отнесении к исковому производству жалоб на действия (решения) органов управления, надо учитывать прежде всего происхождение терминологии.
Иск – это обращение к суду с требованием о защите гражданских прав, а глагол "искать" означает стремление обнаружить что-то спрятанное, потерянное, скрытое; жалоба - это официальное заявление о незаконном или неправильном действии какого-либо лица, учреждения, организации. «Иск» интерпретируется как заявление в суд о разрешении какого-либо гражданского спора, а "искать" - стараться, стремиться найти, обнаружить что-либо скрытое, не видимое в данный момент.
Исковое производство обеспечивает защиту реального или предполагаемого гражданского права, а судебное разрешение административно - правового спора по жалобе обеспечивает устранение нарушений прав и свобод граждан, связанных с изданными актами управления, устраняет препятствия для возникновения гражданских правоотношений. Таким образом, есть основания утверждать, что рассмотрение судом жалоб в соответствии с Законом от 27 апреля 1993 г. - это не только составная часть правоприменительного процесса, но и установление материального содержания существа спора, его содержательной, главным образом – гражданско-правовой основы субъективного права конкретного гражданина.
Исковому производству присущ ряд характерных черт. В нем возможны: участие прокурора в качестве истца; в производстве же по жалобе круг заявителей ограничен представителем гражданина либо представителем общественной организации или трудового коллектива; заключение и утверждение мирового соглашения; в производстве же по жалобе оно исключается, ибо связано с компромиссом, чреватым нарушением интересов государства (иного органа), а также других лиц, не участвующих в деле.
При рассмотрении судом иска участие третьих лиц правомерно; в производстве по жалобам такое участие исключено, так как здесь презюмируется решение исключительно в отношении конкретного акта управления и в отношении конкретного гражданина, конкретного должностного лица.
Иски рассматриваются по месту нахождения ответчика, жалобы могут быть поданы и рассмотрены по месту жительства гражданина (заявителя).
Иск – средство защиты через суд (арбитражный суд) нарушенного или оспариваемого права или охраняемого законом интереса. Различают две стороны исков материально-правовую и процессуально-правовую. В первом случае речь идет о возможности удовлетворения заявленного требования по существу на основе установленных факторов и юридических норм гражданского, трудового, семейного, административного права. Во втором – о правомерности обращения в суд с целью получения судебного решения. В законе четко оговариваются мотивы, по которым суд отказывает в принятии иска, прекращает производство по делу или оставляет иск без рассмотрения.
Классификацию административных исков можно провести в зависимости от: характера предъявляемых истцом к ответчику требований; характера административного иска; содержания административного иска; объема доказывания; формы изложения.
По характеру предъявляемых истцом к ответчику требований административный иск может быть направлен на:
- принуждение ответчика к совершению определенных действий или к воздержанию от неправомерных действий (возвратить имущество, возместить убытки, уплатить неустойку не препятствовать пользоваться имуществом);
- установление наличия или отсутствия правоотношений между сторонами (подтвердить договор или признать его недействительным);
- изменение (выделить свою долю из общего имущества) или прекращение правоотношений (разделить общую собственность).
Три вида иска определяют характер защиты и исследования дела: основание для предъявления, предмет и содержание. Основание иска – это фактические обстоятельства, с которыми законодательство связывает возникновение, изменение или прекращение правоотношений между заинтересованными лицами. Предмет иска – это спорное правоотношение. Содержание иска – это требования истца по восстановлению своих прав, свобод и законных интересов.
По характеру административные иски подразделяются на иски: а) подаваемые в связи с нарушением экономических прав; б) направленные на защиту политических прав и свобод; в) способствующие защите прав граждан в сфере культуры; г) вызываемые нарушением социальных прав; д) имеющие своей целью охрану личных прав и свобод граждан.
В зависимости от содержания выделяют иски, направленные на неправомерное применение административно-предупредительных мер, мер административного пресечения, мер административного взыскания, а также иски, связанные с иными действиями должностных лиц (грубость, нетактичность, ненадлежащее исполнение своих обязанностей).
Исходя из объема доказывания выделяются иски: а) не требующие дополнительного изучения и проверки; б) по которым необходимо проводить дополнительную проверку.
По форме изложения различают устные и письменные иски.
В зависимости от того, в который раз иск выступает предметом рассмотрения соответствующих органов, можно говорить о первичных и повторных исках.
Наконец, в зависимости от субъекта, обратившегося с иском, следует различать анонимные, индивидуальные и коллегиальные иски (анонимные иски в судебном порядке не рассматриваются).
При классификации обжалования используют два критерия: порядок обжалования и его последствия.
Согласно первому критерию различают судебный и административный порядок обжалования. Оба этим порядка дополняют друг друга. Суд в отношении дел по искам, вытекающим из административно-правовых отношений, может и должен выступать либо как орган первой инстанции, либо в роли органа второй инстанции. В законодательстве установлен перечень дел, по которым суд осуществляет разбирательство в качестве органа первой инстанции. Другими словами, необходимо признать возможность судебного обжалования любых действий должностных лиц, которые совершены с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющих права граждан. Такой вывод основывается на положениях Конституции Российской Федерации.
Основными гарантиями реализации прав граждан при подаче жалобы являются:
- запрещается преследование гражданина в связи с его жалобой в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц;
- никто не может быть привлечен к ответственности за жалобы, за исключением тех случаев, когда в них содержатся сведения клеветнического характера, а также выражения, оскорбляющие честь и достоинство других лиц;
- гражданину, подавшему заявление, предоставлено право на неразглашение сведений о нем органами власти и должностными лицами (его фамилии, имени, отчества, места жительства, работы или учебы);
- органам государственной власти и должностным лицам, осуществляющим производство по жалобе, запрещается использовать и распространять сведения о частной жизни граждан, ставшими известными в ходе рассмотрения дела;
- законодательством установлено, что за нарушение обязанностей по работе с жалобами граждан, к примеру, за отказ в приеме жалоб, их рассмотрение свыше установленного срока, за принятие необоснованных решений, за волокиту и отказ в принятии жалоб соответствующие лица привлекаются к ответственности;
- органы государственной власти и должностные лица, виновные в причинении материального ущерба гражданам, вызванного нарушением их прав и интересов, а также неисполнением принятого по жалобе решения, обязаны возместить гражданам причиненный ущерб.
Библиография
Законодательные и другие нормативные правовые акты Российской Федерации
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).
2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950) СЗ РФ, 08.01.2001, № 2, ст. 163.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195 – ФЗ.
4. Федеральный закон от 27.04. 1993 г. № 4866 – 1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
5. Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
6. Указ Президента РФ от 17.02.2010 № 201 «Об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций» (вместе с «Положением об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан и организаций»).
7. Постановление Правительства РФ от 16.08.2012 № 840 «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации» (вместе с «Правилами подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации»).
Решения Высших Судов Российской Федерации
1. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации».
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2004 г. № 213-О Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 6.
3. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 января 2005 г. № 42-О Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2005. № 4.
Литература
1. Агапов А.Б. Административное право: учебник для вузов. 7-е изд. перераб. и доп. – М.: Изд-во «Юрайт», 2011.
2. Масленников М.Л. Можно ли считать жалобу административным иском. Тверь, 1998 г.
3. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблемы теории. Воронеж, 1998.
4. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный) (под ред. Бондарчука Р.Ч., Прокопьева Е.В.) М.: «Юстицинформ», 2007.
Л е к ц и я 11. ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПРЕСЕЧЕНИЯ
Вопросы
1. Общая характеристика института административно-правового пресечения. 2. Общие меры административного пресечения. 3. Специальные меры административного пресечения. 4. Гарантии реализации института мер административно-правового пресечения. 5. Эффективность мер административного пресечения.
